Pubblicato il 15/07/2025

N. 06214/2025REG.PROV.COLL.

N. 02571/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2571 del 2022, proposto da Romagna Giochi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianfranco Fiorentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di TT, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Leonardo Zanetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Guido Fiorentino in Roma, via Tibullo 10;
la Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Russo Valentini, Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Parrocchia di Sant'Antonio di Padova, persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l''Emilia-Romagna (Sezione prima) n. 01072/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di TT e della Regione Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante gestisce nel territorio del Comune di TT una sala giochi autorizzata ai sensi dell’art. 88 t.u.l.p.s.

1.1. Con deliberazione di G.R. n. 831 del 12 giugno 2017, recante “ Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (L.R. 5/2013 come modificata dall’art. 48 L.R. 18/16 ”, successivamente modificata con deliberazione di G.R. n. 68/2019, la Regione Emilia Romagna, in pretesa attuazione dell’art. 6, comma 2 bis della l.r. n. 5/2013, ha vietato non soltanto le nuove aperture di locali dedicati al gioco lecito ma anche la conduzione di sale da gioco e sale scommesse già operanti alla data della sua entrata in vigore, che si trovino ad una distanza inferiore a cinquecento metri rispetto ad una nutrita serie di c.d. “luoghi sensibili”.

1.2. Con delibera di G.C. n. 218/2017 l’Amministrazione comunale ha effettuato la mappatura dei luoghi sensibili in attuazione dell’art. 6 c. 2- bis della l.r. n. 5 del 2013, identificando anche la suddetta sala giochi tra quelle ubicate a distanza inferiore a 500 metri, nel caso di specie dalla chiesa di Sant’Antonio.

1.3. Infine, in data 23 luglio 2019 il Comune ha intimato alla ricorrente la chiusura entro sei mesi della sala giochi.

1.4. Con il ricorso di primo grado la società ha impugnato sia la delibera di G.C. n. 218/2017 che il provvedimento di chiusura, unitamente alla D.G.R. n. 831/2017, deducendo quattro mezzi di gravame (da pag. 3 a pag. 12).

2. Con la sentenza dell’oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r.;

- ha respinto l’eccezione di irricevibilità dell’impugnativa quanto alla deliberazione di G.C. 218 del 12 dicembre 2017;

- ha invece accolto l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse;

- ha compensato tra le parti le spese di lite.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

a. Avverso il capo della sentenza che ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse :

I. Il T.a.r. non ha considerato che la richiesta di trasferire la sala giochi di Via Dante in un altro locale sito nel vicino Comune di Misano, non è sintomo della volontà di rinunciare al ricorso poiché il trasferimento è stato imposto dalla p.a.

L’appellante ha infatti dovuto trovare un luogo idoneo per proseguire l’attività di impresa, garantendo la continuità aziendale e l’occupazione ai dipendenti impiegati in quel ramo di azienda.

b. Nel merito, relativamente al capo della sentenza che ha affermato l’insussistenza dell’effetto espulsivo derivante dalla mappatura del comune di TT .

II. Al riguardo l’appellante stigmatizza il fatto che il T.a.r. non abbia disposto la verificazione richiesta, tenuto conto delle deduzioni contenute nella relazione del tecnico di parte, arch. Maurizi Lucca.

Il primo giudice ha negato l’accertamento istruttorio sul rilievo che l’effetto espulsivo andrebbe valutato in ambito infracomunale.

L’appellante sostiene al contrario che l’effetto espulsivo debba essere verificato in concreto nell’ambito del territorio comunale in cui opera l’esercizio che deve essere delocalizzato.

Un’attività d’impresa che si sposti anche solo di 5 Km, rispetto al luogo in cui è da tempo insediata, in un altro Comune, perde totalmente l’avviamento commerciale.

III. La società ha quindi riproposto le censure che non sono state esaminate dal T.a.r.

A. La delibera di Giunta comunale di TT n. 218/17 violerebbe:

a) il principio di legalità stabilito dagli articoli 23, 41 e 97 Cost.:

b) il principio di irretroattività di cui all’art. 11 delle Preleggi al Codice civile, valido anche per gli atti regolamentari;

c) i principi di ragionevolezza e proporzionalità emergenti dagli articoli 3, 41 e 97, oltre che dell’art. 42 Cost.

L’Amministrazione non avrebbe preso minimamente in considerazione l’interesse privato degli operatori del settore, tra i quali figura la ricorrente.

Essa avrebbe altresì violato il legittimo affidamento circa l’inapplicabilità della disciplina sopravvenuta ai locali già autorizzati in epoca precedente all’entrata in vigore delle modifiche introdotte nell’anno 2016, alla l.r. n. 5/2013.

In tal senso la ricorrente ha richiamato la previsione di cui all’art. 7, comma 10, del d.l. n. 158 del 2012, conv. in legge n. 189/2012, la quale ha testualmente previsto che le pianificazioni distanziali si applichino solo alle concessioni oggetto di gare bandite in epoca successiva alla sua entrata in vigore.

B. Circa l’illegittimità del provvedimento dirigenziale comunale.

I. La delibera viene censura per illegittimità derivata.

II. Non sarebbe dato comprendere:

i) quali siano gli strumenti in concreto utilizzati dalla Polizia municipale per porre in essere le misurazioni delle distanze;

ii) quali siano le effettive distanze tra la sala condotta dalle ricorrenti e i luoghi sensibili individuati.

L’Amministrazione non avrebbe comunque osservato le garanzie procedimentali (in violazione dell’art. 41, comma 2, della Carte dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dell’art. 6 Cedu).

4. Si sono costituiti, per resistere, la Regione Emilia Romagna e il Comune di TT.

5. Con ordinanza n. 1849 del 18 aprile 2022 l’istanza cautelare è stata accolta.

6. Le parti hanno depositato memorie conclusionali. Il Comune ha depositato anche una memoria di replica.

7. Alla pubblica udienza del 27 marzo 2024, il Collegio ha reputato necessario disporre, ai sensi degli artt. 19 e 66 del c.p.a., una verificazione – affidata al Dipartimento di Architettura, Ingegneria delle Costruzioni e Ambiente costruito DABC del Politecnico di Milano - che, sulla base degli atti di causa, compreso l’elaborato peritale prodotto dalla parte odierna appellante e di ogni accertamento ritenuto utile ai fini della verificazione, chiarisse:

“ se, tenuto conto della disciplina urbanistica vigente nel territorio del Comune di TT, nonché della complessiva disciplina relativa all’insediamento delle attività di sala giochi e sala scommesse, ivi compresa la normativa sulle distanze dai luoghi sensibili, determini una sostanziale preclusione alla localizzazione sull’intero territorio comunale di tali esercizi, e, comunque, quale sia la percentuale di territorio eventualmente disponibile per l’installazione ovvero per la delocalizzazione dei medesimi ”.

8. Con nota depositata il 24 maggio 2024, il prof. Stefano Capolongo, Direttore del Dipartimento del Politecnico di Milano, ha delegato, per lo svolgimento dell’incarico di verificatore di cui alla sopracitata ordinanza collegiale, il Prof. Piergiorgio Vitillo.

9. In date 14 e 16 settembre 2024, il Verificatore ha depositato la relazione.

10. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memoria.

11. All’udienza dell’8 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

12. L’appello impugnatorio è fondato, nei sensi che seguono.

13. Con il primo motivo, parte appellante censura la sentenza di primo grado che ha dichiarato improcedibile il ricorso sul rilievo che, la richiesta di trasferire la sala giochi sita in Via Dante 90 in TT in un altro locale sito nel vicino Comune di Misano, avrebbe determinato il sopravvenuto difetto di interesse alla coltivazione del ricorso.

13.1. Il motivo è fondato.

13.2. Dalla versata documentazione non si trae alcun elemento di fatto idoneo a comprovare la volontà della Romagna Giochi di prestare acquiescenza ai provvedimenti impugnati, né che abbia, sia pure implicitamente o per facta concludentia, abbia rinunciato alla decisione per carenza di interesse.

Difettano elementi chiari, univoci, concordanti tali da revocare in dubbio la volontà della Società di procedere nel giudizio legittimità avverso gli atti impugnati, onde ottenerne l’annullamento.

Tanto più che, l’attività in questione non risulta sia stata chiusa dal Comune di TT (v. pagina 5 dell’appello), per cui la richiesta di trasferimento va interpretata in modo sistematico e coerente con la finalità perseguita dalla Società.

E invero, mentre l’istanza di trasferimento ha avviato il procedimento volto ad ottenere le proroghe previste dalle norme regionali nella prospettiva della prosecuzione dell’attività di impresa, in attesa di trasferire la sala in altro luogo idoneo, reperito a distanza superiore ai 500 metri dai luoghi sensibili, il presente giudizio è stato instaurato per ottenere una pronuncia di annullamento degli atti e dei provvedimento ritenuti illegittimi sulla base dei quali il trasferimento della sala era stato imposto alla Società.

La delocalizzazione, infatti, è dipesa, non da una scelta spontanea della Società, ovvero di esercizio di una facoltà imprenditoriale bensì, ma dalla necessità (obbligo) di individuare un sito idoneo per proseguire l’attività commerciale al fine di garantire il reddito di impresa, la continuità aziendale e i livelli occupazionali.

Da un lato, la Società ha doverosamente tenuto un comportamento coerente con l’imposizione del Comune (delocalizzazione); dall’altro, essa si è opposta, esercitando il proprio diritto di azione, alle determinazioni comunali che pregiudicavano la posizione commerciale consolidatasi sul territorio comunale.

Sotto questo profilo, rileva, altresì, la circostanza che il difensore della Società, all’udienza pubblica del 21 dicembre 2021, aveva dichiarato la permanenza dell’interesse alla decisione del ricorso, anche al fine risarcitorio, a tal fine insistendo per la verificazione; ciò che avrebbe, già di per sé, imposto al giudice territoriale l’esame nel merito delle censure articolate in ricorso.

13.3. La sentenza impugnata, va, pertanto, annullata.

13.4. Non ricorre, tuttavia, ad avviso del Collegio un’ipotesi di rimessione della causa al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., secondo le argomentazioni rese dall’Adunanza plenaria con la sentenza 20 novembre 2024, n. 16, poiché non si è in presenza, nella fattispecie, di un “palese errore” né di una “motivazione tautologica” della sentenza sul punto che ha determinato la declaratoria di improcedibilità del ricorso, tale da determinare la nullità della sentenza; piuttosto, si è in presenza di una ordinaria, erronea valutazione sul punto da parte del giudice territoriale.

14. La Società ha riproposto i motivi di ricorso non esaminati dal T.a.r., articolandoli nel secondo e terzo motivo di appello.

15. In ragione dell’effetto devolutivo, il Collegio deve farsi carico di scrutinare le doglianze non esaminate dal giudice territoriale.

16. Con il secondo motivo di appello (“difetto di motivazione ed errata valutazione delle risultanze istruttorie. arbitrarietà e ingiustizia gravi e manifeste”), la società contesta la sentenza n. 1072/2021 per carenza di motivazione sotto il profilo della omessa/errata valutazione delle risultanze istruttorie in quanto, a fronte della precisa contestazione e dei motivi di ricorso specifici sul punto, non avrebbe valutato la presenza dell’effetto espulsivo del gioco legale collegato alla delibera del c.c. di TT n. 218 del 1017, avente ad oggetto la mappatura del territorio, senza neppure disporre la verificazione che era stata richiesta dal ricorrente.

17. Le censure dell’appellante affrontano, quindi, i seguenti aspetti trattati dalla sentenza gravata:

a) la mappatura del territorio per individuazione dei luoghi sensibili adottata con la delibera del c.c. n. 218 del 2017 nonché le disposizioni tecnico-amministrative del R.U.E. avrebbero determinato nel Comune di TT uno scenario di “Contingenza Totale” della presenza ed insediamento delle “Sale Giochi e/o Sale da Gioco e/o Sale Scommesse” sul territorio comunale, dando vita ad un totale “EFFETTO ESPULSIVO” e rendendo impossibile qualsivoglia “delocalizzazione” delle medesime;

b) il fatto che la Romagna Giochi abbia chiesto di delocalizzare la sala giochi da TT nel vicino Comune di Misano Adriatico, distante solo circa 5 Km, non proverebbe affatto l’inesistenza dell’effetto espulsivo determinata dalla mappatura.

18. Il secondo motivo di appello può essere trattato congiuntamente al terzo (lettera A), col quale la Società appellante ha lamentato l’omesso esame, da parte del T.a.r., di tutti i motivi formulati nel ricorso di primo grado contro i provvedimenti impugnati, segnatamente:

a) violazione del principio di legalità stabilito dagli artt. 23, 41 e 97 Cost., non rinvenendo l’estensione del divieto de quo una base normativa in nessuna disposizione di legge primaria (statale o regionale);

b) violazione del principio di irretroattività di cui all’art. 11 preleggi al Codice Civile, valido anche per gli atti regolamentari, nonché violazione del legittimo affidamento serbato dall’odierna appellante circa l’inapplicabilità dell’istituito regime distanziale ai locali di esercizio già autorizzati in epoca precedente all’entrata in vigore delle modifiche introdotte, nell’anno 2016, alla legge regionale n. 5/2013.

c) violazione dei princìpi di ragionevolezza e proporzionalità emergenti dagli artt. 3, 41 e 97 Cost., oltre che l’art. 42 Cost.: per mancata considerazione dell’interesse privato degli operatori del settore.

19. Prima di esaminare le censure, il Collegio reputa opportuno svolgere alcune considerazioni di carattere generale.

19.1. Con la legge regionale n. 5/2013 nonché con le deliberazioni regionali attuative, la Regione Emilia Romagna ha inteso perseguire finalità di tutela della salute pubblica.

Il Comune di TT ha applicato il criterio distanziale previsto a livello regionale e individuato i luoghi sensibili in ottemperanza alle disposizioni della legge e delle deliberazioni regionali, perseguendo le medesime finalità di tutela della salute e dei soggetti più deboli, sub-specie di prevenzione e contrasto alla dipendenza dal gioco d’azzardo.

Giova precisare che non è determinante, in senso contrario, l’esercizio, da parte del Comune, della facoltà discrezionale rimessa agli enti locali dall’art. 6, comma 2-quater, della legge regionale, atteso che anche le previsioni da ultimo dette si fondano sulla medesima normativa regionale.

Questa normativa, come più volte questo Consiglio ha avuto modo di chiarire (v. Sez. V, sentenza n. 11426/2022), è da ritenersi priva di finalità di governo del territorio.

Appartengono infatti al “governo del territorio”, da intendersi come “uso del territorio e localizzazione di impianti e di attività” (cfr. Corte Cost. n. 196/2004), le disposizioni concernenti l’ubicazione sul territorio comunale delle attività in contestazione, vale a dire la destinazione di zone del territorio comunale al relativo insediamento, per la quale si hanno la competenza legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3, della Costituzione e la necessaria applicazione della pertinente normativa urbanistica (cfr. Corte Cost. n. 220/2014).

Tuttavia tali disposizioni vanno tenute distinte da quelle volte invece a vietare l’installazione o l’esercizio delle attività di gioco lecito ad una certa distanza dai c.d. “luoghi sensibili”, che perseguono finalità di carattere socio-sanitario, rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (cfr. Corte Cost., 22 marzo – 11 maggio 2017, n. 108 e giurisprudenza ivi richiamata nonché Corte Cost. n. 27 del 27 febbraio 2019).

Parimenti perseguono finalità di tutela della salute le disposizioni comunali regolamentari e attuative di quelle regionali (cfr. Cons. Stato, parere n. 550 del 10 marzo 2022 e id., parere n. 1840 del 6 dicembre 2021).

Nel Comune di TT le finalità di governo del territorio sono state perseguite con gli strumenti specifici della pianificazione, mentre quelle di tutela della salute con l’approvazione degli atti oggetto del presente contenzioso.

20. Sulla scorta di tali premesse, il Collegio osserva che i gravati provvedimenti non palesano profili di illegittimità quanto alla dedotta violazione del contraddittorio procedimentale (Motivo III, lett. B, pag. 12 dell’appello), dovendo farsi applicazione della disposizione derogatoria prevista nell’articolo 13 della legge n. 241 del 1990 secondo la quale “Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”.

21. Sui restanti motivi di gravame, come seguono le considerazioni del Collegio.

22. La Società lamenta la totale assenza di proporzionalità e ragionevolezza degli atti e provvedimenti impugnati poiché gli stessi, oltre ad incidere su situazioni consolidate, avrebbero determinato un effetto espulsivo del gioco lecito dal territorio comunale.

22.1. In particolare, viene criticato l’assunto per cui sarebbe sufficiente ad escludere detto effetto espulsivo l’esistenza di una pur minima parte del territorio comunale da destinare alla ri-localizzazione delle attività di gioco lecito.

L’appellante si sarebbe trovata, in realtà, nell’oggettiva impossibilità di procedere alla delocalizzazione della propria attività all’interno dei confini comunali.

22.2. Come sopra anticipato, la Sezione, accogliendo la richiesta istruttoria formulata dalla Società istante, ha disposto una verificazione al fine di chiarire “ se, tenuto conto della disciplina urbanistica vigente nel territorio del Comune di TT, nonché della complessiva disciplina relativa all’insediamento delle attività di sala giochi e sala scommesse, ivi compresa la normativa sulle distanze dai luoghi sensibili, determini una sostanziale preclusione alla localizzazione sull’intero territorio comunale di tali esercizi, e, comunque, quale sia la percentuale di territorio eventualmente disponibile per l’installazione ovvero per la delocalizzazione dei medesimi ”.

22.3. Nello schema di verificazione è stato posto in evidenza quanto segue:

- è stato rappresentato il quadro normativo urbanistico del territorio comunale della città di TT;

- sulla scorta di tale quadro normativo, è stato appurato che (i) la possibilità di insediare l’Uso U17 è ammessa attraverso intervento diretto (permesso di costruire o equivalente titolo abilitativo) esclusivamente all’interno del Centro Storico (AS) e degli Edifici storici (ES), (ii) nelle altre zone urbanistiche (Ambiti urbani consolidati AC, Città turistica, Sub-ambiti produttivi APCi, Territorio rurale) risulta ammesso quando già preesistente o attraverso l’inserimento all’interno di un POC, (iii) l’attuazione dell’Uso U17 è inoltre subordinata al rispetto degli standard urbanistici (cessione di aree per attrezzature e spazi collettivi, di cui all’art.59 delle norme del RUE, e/o loro monetizzazione ai sensi delle norme vigenti), nonché alle dotazioni minime di parcheggi privati pertinenziali;

- è stata indicata la normativa vigente presso il comune di TT con riferimento agli ambiti territoriali e alle tipologie di uso ivi localizzati, tra cui la “U17” che definisce l’ambito d’uso relativo alle Sale gioco ed affini;

- è stato appurato che gli ambiti di localizzazione dell’attività “U17” vengono individuati in modo ben definito e puntualmente localizzato o, in alternativa, solo attraverso modifiche mediante strumenti di variazione al piano;

- è stato chiarito che tali modifiche agli strumenti sono complessi e difficili da attualizzare per una singola società privata, perché prevedono accordi di piano tra più parti in cui sono direttamente interessati l’Amministrazione comunale e i soggetti coinvolti;

- che, per tale motivo, sono stati presi in considerazione gli ambiti di intervento diretto, che vengono stimati nello schema della relazione di verificazione in “0,25 ha (2.500 mq), pari allo 0,004% del Territorio comunale”;

Il perito di parte appellante ha controdedotto allo schema di verificazione osservando: i) che “Si tratta di una disponibilità urbanistica talmente esigua di aree che rende praticamente impossibile la localizzazione e/o de-localizzazione delle funzioni del gioco d’azzardo lecito; ii) che si tratta di aree in cui l’effettivo stato dei luoghi, per caratteristiche tipologico-architettoniche degli insediamenti ospitali (di matrice storica, con i conseguenti vincoli alla trasformazione funzionale), nonché per le caratteristiche di urbanizzazione, di fatto conferma e accentua la compressione più che significativa delle possibilità e delle alternative localizzative delle funzioni del gioco d’azzardo lecito all’interno del territorio comunale di TT”.

Il perito del Comune di TT ha contestato l’utilizzo del buffer geometrico di 500 metri per la misurazione delle distanze sul rilievo che la misurazione dei percorsi pedonali sui quali misurare le distanze fra i luoghi sensibili e le attività del gioco d’azzardo lecito è attività tecnica – amministrativa, che in attuazione della delibera regionale 831/2017, spetta all’Amministrazione comunale in capo alla quale restano le misurazioni reali dell’effettivo percorso pedonale.

Il Verificatore ha fornito puntuale riscontro alle osservazioni dei periti di parte.

22.4. Il verificatore ha optato, sulla base di un motivato criterio, di svolgere una valutazione delle distanze utilizzando un buffer geometrico di 500 metri che, tenuto conto del fatto che tale scelta è stata operata sulla scorta di analoghe attività di verificazioni già svolte, il Collegio reputa idoneo a fornire un ordine di grandezza verosimile delle aree ospitali il gioco d’azzardo lecito in quanto approssimato alla realtà e quindi in grado di far “percepire in maniera immediata e intuitiva la loro influenza (interdizione e/o restrizione dell’Uso U17 Sale giochi) all’interno del territorio comunale.”.

Il criterio della distanza pedonale dai luoghi sensibili rappresenta, infatti, come ha chiarito il verificatore, il primo vincolo alla nuova localizzazione e/o delocalizzazione delle attività del gioco d’azzardo lecito (vincolo metrico), alla cui verifica segue necessariamente la verifica della possibilità urbanistica della loro effettiva localizzazione.

22.5. Per superare le obiezioni del Comune, il verificatore ha, pertanto, effettuato una stima (attraverso una misurazione informatica) delle distanze pedonali di 500 metri (vincolo metrico) che intercorrono dai luoghi sensibili alle zone urbanistiche all’interno delle quali le norme urbanistiche (RUE) consentono l’insediamento dell’U17 (ammissibilità urbanistica) attraverso un titolo abilitativo diretto (permesso di costruire), allegando documentazione grafica di tale rilievo (elaborato cartografico 10 - Localizzazione slot esistenti, ingressi luoghi sensibili, distanze pedonali e individuazione delle aree compatibili con l’uso U17).

23. L’indagine del verificatore, osserva il Collegio, non riposa su una “valutazione astratta e teorica delle potenzialità di insediamento sulla base del rispetto della distanza”; la perizia ha messo in relazione il vincolo metrico (la distanza di 500 metri), con l’effettiva possibilità urbanistica di insediamento dell’U17, che nel caso di TT è consentita solo nelle zone del Centro Storico (AS) e negli ambiti degli Edifici Storici (ES), e ha dato ragionevole e condivisibile risposta anche ai casi (tre attività di gioco d’azzardo lecito, nello specifico slot machine, situate in Via Emilia-Romagna n. 158, Via Macchiavelli n. 15 e Via Verdi 33) evidenziati dal Comune quali sintomi di contraddittorietà e illogicità della misurazione.

24. Segnatamente, con argomentazione logica e inappuntabile, il verificatore ha osservato che, nei casi di delocalizzazione e/o nuova localizzazione, le norme di zona all’interno delle quali le indicate tre attività di gioco d’azzardo lecito ricadono “non consentono infatti l’uso U17 attraverso un titolo abilitativo diretto, ma solo con limitazioni stringenti, amministrativamente e proceduralmente (la redazione di un nuovo e complesso strumento urbanistico come il POC, peraltro all’interno di un quadro di legislazione urbanistica modificato a seguito della LR 14/2017, che ha introdotto un unico strumento urbanistico generale, il PUG)”.

25. Il Collegio ritiene le modalità con le quali il Verificatore ha proceduto alla misurazione siano plausibili e ragionevoli, immuni da vizi logici e travisamento dei fatti.

25.1. E invero, il Verificatore:

- si è attenuto scrupolosamente alle indicazioni del quesito posto dall’ordinanza collegiale che chiedeva una verificazione di natura tecnico-urbanistica;

- al fine della determinazione quantitativa e qualitativa delle aree precluse dalla possibilità di insediamento delle funzioni del gioco d’azzardo legale, oppure viceversa, in positivo delle aree che possono ospitare l’uso del territorio U17 di cui al vigente RUE del Comune di TT ha utilizzato due differenti strumenti/canali: a) il portale-sito web del Comune di TT, in riferimento agli elaborati verbo-visivi che compongono la strumentazione urbanistica comunale (PSC e RUE in particolare); b) la documentazione informatica richiesta e trasmessa dalle parti;

- ha proceduto, quindi, alla misurazione delle distanze utilizzando un buffer geometrico di 500 metri, che il Collegio reputa, in condivisione con le motivazioni addotte dal perito, “sufficientemente approssimato alla realtà per fornire un ordine di grandezza verosimile delle aree ospitali il gioco d’azzardo lecito”;

- ha, poi, effettuato la stima attraverso una misurazione informatica delle distanze pedonali di 500 metri che intercorrono dai luoghi sensibili alle zone urbanistiche all’interno delle quali le norme urbanistiche consentono l’insediamento dell’U17 attraverso un titolo abilitativo diretto;

- ha dato conto e riscontro alle osservazioni sullo schema di verificazione, con argomentazioni plausibili sul piano logico-consequenziale, immuni da travisamento dei fatti, basate sulla esperienza specifica e la competenza tecnica richiesta dalla materia;

- ha illustrato in modo chiaro, articolato e condivisibile la metodologia utilizzata per la verificazione (par. 5-5.1 della relazione);

- ha dato riscontro, come sopra già chiarito, alle osservazioni del consulente del Comune di TT (par. 1.2. della Relazione);

. ha descritto il metodo operativo e le attività di lavoro svolte per la verificazione;

- ha svolto un adeguato lavoro di approfondimento che ha consentito di passare “dall’astrazione geometrica - localizzativa delle aree esterne ai buffer dei luoghi sensibili, alle reali potenzialità urbanistiche di insediamento delle attività del gioco d’azzardo lecito”.

26. Sulla scorta di tali criteri, il Collegio ritiene sufficientemente appurate e comprovate le seguenti circostanze:

- l’applicazione della distanza di 500 metri (buffer) dai siti sensibili individuati dall’Amministrazione comunale di TT comprime in maniera significativa le possibilità e le alternative localizzative delle funzioni del gioco d’azzardo lecito ove valutate in rapporto alle possibilità di localizzazione urbanistica offerte dalla strumentazione urbanistica vigente (PSC-RUE), sia rispetto alle dimensioni del Territorio urbanizzato e urbanizzabile (446,59 ha), sia del Territorio comunale (6.200 ha);

- tale compressione è tanto materialmente rilevante al punto di privare la Società di un concreto, serio interesse, produttivamente apprezzabile, all’insediamento dell’attività nell’ambito del territorio.

26.1. Gli esiti della verificazione hanno fatto emergere, infatti, una fattibilità di delocalizzazione che, se pure in assoluto non del tutto compromessa (circostanza, questa, su cui fa leva la Regione nella sua memoria del 17 aprile 2025 laddove, nel richiamare taluni precedenti della Sezione, invoca la legittimità di una delocalizzazione con effetti anche bassi), si mostra, nella peculiarità del caso e con riferimento specifico alla situazione presa in esame nel presente giudizio, in realtà solo apparente o formale poiché in concreto di altamente di difficile attuazione, tale appunto da indurre al ragionevole sospetto che si tratti di una parvenza di delocalizzazione.

26.2. Infatti, se dalle aree astrattamente insediabili in quanto esterne ai buffer di salvaguardia dei luoghi sensibili (39,4 ha, pari allo 0,64% del Territorio comunale), si escludono/sottraggono gli ambiti urbanizzati all’interno dei quali non è consentito l’Uso U17, nonché gli ambiti all'interno dei quali l’Uso U17 è consentito, ma limitatamente agli edifici ove siano legittimamente in essere o nell'ambito di interventi specificatamente previsti nel POC, le aree potenzialmente ospitali le funzioni del gioco d’azzardo lecito all’interno delle quali con intervento diretto è possibile insediare l’Uso U17 ammontano a circa 0,25 ha (2.500 mq), pari allo 0,004% del Territorio comunale.

26.3. Si tratta di una disponibilità urbanistica talmente esigua di aree che rende se non impossibile altamente improbabile la localizzazione e/o de-localizzazione delle funzioni del gioco d’azzardo lecito.

26.4. E invero, utilizzando il metodo di stima delle distanze pedonali di 500 metri (misurazione informatica) che intercorrono dai luoghi sensibili alle zone urbanistiche all’interno delle quali le norme urbanistiche (RUE) consentono l’insediamento dell’U17 con un titolo abilitativo diretto (ammissibilità urbanistica), le aree potenzialmente ospitali le attività del gioco d’azzardo lecito ammontano a circa 1,28 ha (12.800 mq), pari allo 0,02% del Territorio comunale”.

27. Il Collegio ritiene che si tratti di una percentuale così esigua di aree che rende in realtà pressoché irrealizzabile la delocalizzazione dell’attività.

La fattispecie in concreto accertata non si colloca, come sopra anticipato, in contrasto con l’orientamento seguito dalla Sezione che, nel ritenere legittima una delocalizzazione delle attività anche con effetti molto bassi (id est 0,04), comunque non esclude che laddove la percentuale si rilevi in concreto palesemente irrisoria (come nel caso di specie: al di sotto di tale soglia) la delocalizzazione sia solo un pro-forma, ovvero illogica e sproporzionata assunta sulla base di una istruttoria carente, affetta da travisamento dei fatti.

28. La stima dalla quale sono stati desunti i dati e sulla scorta della quale il Collegio, nel contraddittorio fra le parti, ha svolto le su esposte considerazioni è stata operata in modo ragionevolmente approssimato alle reali potenzialità urbanistiche di insediamento delle funzioni del gioco d’azzardo lecito ed è pertanto attendibile, comunque immune da travisamento di fatti.

29. L’approfondimento istruttorio ha consentito di appurare con prossima oggettività che l’effettivo stato dei luoghi di fatto “conferma e accentua la compressione più che significativa delle possibilità e delle alternative localizzative delle funzioni del gioco d’azzardo lecito all’interno del territorio comunale di TT”, rendendo, come sopra anticipato, “praticamente impossibile la localizzazione e/o de-localizzazione delle funzioni del gioco d’azzardo lecito”.

30. Risulta, infatti, che, per effetto della deliberazione impugnata:

- nelle aree esterne ai buffer di salvaguardia dei luoghi sensibili, le aree potenzialmente ospitali le funzioni del gioco d’azzardo lecito all’interno delle quali con intervento diretto è possibile insediare l’Uso U17 ammontano allo 0,004% del territorio comunale;

- qualora si utilizzi il metodo di stima delle distanze pedonali di 500 metri che intercorrono dai luoghi sensibili alle zone urbanistiche all’interno delle quali le norme urbanistiche consentono l’insediamento dell’U17 con un titolo abilitativo diretto ( ammissibilità urbanistica ), le aree potenzialmente ospitali le attività del gioco d’azzardo lecito ammontano allo 0,02% del territorio comunale;

ciò che determina, ad avviso del Collegio un effetto sostanzialmente espulsivo stante l’eccessiva, sproporzionata e non adeguatamente ponderata esiguità delle aree con elevata improbabilità, oltre ogni ragionevole contemperamento, di localizzazione delle funzioni del gioco d’azzardo lecito.

30.1. Tanto più, se tenuto conto dell’effettivo stato dei luoghi accertato in sede peritale, ovvero delle “caratteristiche tipologico-architettoniche degli insediamenti ospitali (di matrice storica, con i conseguenti vincoli alla trasformazione funzionale)”, che non consentono di apprezzare positivamente le caratteristiche di urbanizzazione (anche) delle sedi anche periferiche (viabilità, parcheggi) che possano rendere ben fruibile il tutto da parte di una possibile utenza.

30.2. La scelta del legislatore regionale di disincentivare la collocazione degli apparecchi da gioco e spingere alla loro collocazione lontano dai centri abitati, per contrastare il fenomeno della ludopatia, è senz’altro conforme ai canoni costituzionali (art. 9 Cost.) ma le amministrazioni comunali, in sede applicativa, devono fare un uso altrettanto corretto delle norme in ossequio a concorrenti principi costituzionali (art. 3, 41 Cost.).

31. Va, pertanto, accolta – nella peculiarità del caso di specie - la censura di carenza di ragionevolezza e proporzionalità della disciplina comunale adottata in attuazione di quella regionale.

32. Giova chiarire che, non è in discussione la conformità a Costituzione della disciplina sulle distanze delle sale giochi dai luoghi c.d. sensibili, né la compatibilità con la normativa euro unitaria, considerato che la Corte di Giustizia UE ammette le misure derogatorie alle libertà di stabilimento, di libera circolazione delle merci e di prestazione dei servizi per giustificati motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, oltreché per “motivi di interesse generale” (cfr., tra le altre, Cons. Stato, VI, 11 marzo 2019, n. 1618 e id., 19 marzo 2019, n. 1806).

33. Sul piano della ragionevolezza dell’interdizione, il Collegio osserva che in plurime occasioni (v. sentenza n. 108 del 2017) la Corte Costituzionale è intervenuta a difesa della normativa regionale, precisando che serve ad “ evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d'azzardo ”.

34. Il punto critico, che il Collegio coglie, riposa sulla circostanza che la questione controversa attiene, piuttosto, agli effetti delle misure adottate dal Comune e all’idoneità di queste a realizzare un equo contemperamento tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, onde evitare che si determini l’ablazione di diritti acquisiti in forza di titoli autorizzatori legittimi.

35. Sovviene, al riguardo, il principio di proporzionalità che impone al Comune di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato.

36. Ebbene, tale principio è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere (sul piano della adeguatezza) sostenuto dal destinatario (cfr. Cons. Stato, V, 26/8/2020, n. 5223; id, 4/12/2019, n. 8298; 20/2/2017, n. 746, 23/12/2016, n. 5443; Sez. IV, 22/6/2016, n.2753; id. 3/11/2015, n. 4999, 26/2/2015, n. 964).

37. Il limite distanziale, comportante il divieto di esercizio delle sale da gioco, delle sale scommesse e dei punti di raccolta in locali che si trovino a una distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili, costituisce, pertanto, mezzo idoneo al perseguimento degli obiettivi prefissati di contrasto al fenomeno c.d. della ludopatia (così, con specifico riferimento alla normativa della Regione Emilia Romagna, sia pure in riferimento al Comune di Bologna, Cons. Stato, pareri n. 686/21, n. 1840/21 e 550/22; ma, più in generale, cfr. anche Cons. Stato, V, 6 luglio 2018, n. 4147).

38. Quanto, invece, alla conformità della misura al principio di proporzionalità, in riferimento ai parametri della stretta necessità e dell’adeguatezza, il Collegio ritiene che l’accerta esistenza di una pur minima disponibilità di aree idonee alla localizzazione di attività di gioco d’azzardo lecito nel territorio comunale non sia idonea a precludere il c.d. effetto espulsivo, illegittimamente pregiudizievole degli interessi privati.

38.1. Invero, se questa affermazione è accettabile con riguardo all’installazione di nuove attività imprenditoriali, per contro il giudizio relativo alla stretta necessità e, soprattutto, all’adeguatezza della misura distanziometrica va differenziato quando questa è applicata alle attività imprenditoriali esistenti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 gennaio 2024, n. 17; id, 28 dicembre 2022, n. 11426; 16 dicembre 2022, n. 11036).

38.2. In tali casi, la violazione del principio di proporzionalità nei confronti dei titolari degli esercizi soggetti a chiusura si configura, non solo ove la imposizione dei limiti distanziali determini nel territorio comunale la totale inibizione allo svolgimento dell’attività di esercizio di punti di gioco e di raccolta di scommesse, ma anche se l’individuazione delle aree destinate renda impossibile la delocalizzazione delle attività esistenti, per insufficienza quantitativa o per limitazioni urbanistico edilizie, secondo una valutazione che si ritiene debba essere fatta in concreto e non in astratto, rilevando, per gli esercizi costretti a delocalizzare entro un tempo predeterminato gli impedimenti anche soltanto meramente fattuali.

39. Va, pertanto, apprezzato l’accertamento del verificatore secondo cui la ri-collocazione nel territorio del Comune di TT è stata di fatto resa impossibile - tale cioè da rendere in concreto inesigibile la delocalizzazione - dalla tipologia degli ambiti territoriali di destinazione.

39.1. Risultano, infatti, precisi limiti urbanistico-edilizio impeditivi del trasferimento.

40. A ciò si aggiunga che la Società appellante ha fornito sufficienti elementi di prova dell’impossibilità di reperimento di edifici idonei all’installazione della propria attività nell’intero territorio comunale laddove avrebbe dovuto spostare la propria attività, in un altro Comune.

41. A quest’ultimo proposito, il Collegio non condivide l’assunto per cui la facoltà di delocalizzare l’attività in essere sarebbe, di fatto, assicurata con la possibilità di trasferire l’attività in parola in un altro Comune.

41.1. L’esigenza e la finalità di consentire la prosecuzione dell’impresa (quale interesse secondario da coniugare, in termini di minor sacrificio possibile, con l’interesse pubblico principale) postula la possibilità che l’attività venga esercitata in un luogo idoneo a sufficiente distanza dai luoghi sensibili, ma comunque nell’ambito dello stesso Comune.

42. Milita in tal senso, innanzitutto, il principio di legalità declinato attraverso il regime delle competenze, per cui ciascun Comune deve disciplinare, nel rispetto delle disposizioni normative e amministrative regionali, la localizzazione e la ri-localizzazione delle divisate attività nell’ambito esclusivamente del proprio territorio comunale; sicché, la circostanza che una impresa, per proseguire la propria attività, debba trasferirsi in un altro comune, sia pure limitrofo o a pochi chilometri dalla precedente sede, si traduce in una previsione di fatto elusiva della normativa regionale, in quanto sostanzialmente preclusiva di ogni insediamento commerciale, nonché in una violazione del regime delle attribuzioni in quanto sposterebbe su un altro Comune l’impatto della ri-localizzazione.

43. Sul piano logico, inoltre, a voler diversamente opinare, sarebbe resa impossibile ogni valutazione in concreto dell’effetto espulsivo determinato dalle delibere comunali di mappatura del territorio.

44. In altri termini, utilizzando questo metodo non potrebbe mai accertarsi, in concreto, l’effetto espulsivo giacché verrebbe ampliata, senza limiti, la zona interessata al trasferimento della sala giochi da delocalizzare, ovvero in modo indeterminato ed esteso a tutta la Regione, con l’effetto che ogni Comune potrebbe regolamentare alla stessa maniera il proprio territorio così creando un incontrollato effetto domino preclusivo.

45. Per quanto sin qui esposto, i motivi di appello primo e secondo vanno accolti.

45.1. La delibera impugnata, tenuto conto degli aspetti che riguardano la posizione della società appellante, determina infatti nei suoi confronti un sostanziale effetto espulsivo.

46. L’accoglimento dei suddetti motivi comporta la fondatezza anche del terzo motivo (sub lett. B, pag. 10 dell’appello) riferito ai vizi di illegittimità derivata del provvedimento del 23 luglio 2019 a firma del Dirigente del Servizio SUAP.

47. In conclusione, per quanto sin qui esposto, l’appello impugnatorio è fondato e va, dunque, accolto.

48. Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso proposto dalla Società Romagna Giochi s.r.l. e, per l’effetto, va dichiarata l’illegittimità dei seguenti provvedimenti:

- deliberazione n. 218/2018 del 12 dicembre 2017 della Giunta Comunale di TT avente ad oggetto “mappatura dei luoghi sensibili ai sensi della DGR n. 817/17 al fine della prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito a sensi della L.R. n. 5/2013 e della presupposta proposta di deliberazione per la Giunta Comunale n. 258/17 del 6 dicembre 2017;

- comunicazione in data 23 luglio 2019 mezzo della quale il Dirigente dell’Ufficio SUAP del Comune di TT ha comunicato il procedimento di chiusura, entro sei mesi dalla notifica, della sala giochi VLT condotta dalla società in quanto la stessa si troverebbe a meno di 500 metri dai luoghi sensibili (chiesa di Sant’Antonio da Padova),

che, vanno, quindi annullati nei limiti dell’interesse azionato dalla società Romagna Giochi s.r.l.

49.. Resta salvo il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi, emendato il procedimento dei vizi riscontrati.

49. Va respinta, invece, la domanda risarcitoria in quanto del tutto generica, in assenza di qualsiasi allegazione in ordine alla prova del danno.

50. Le spese possono essere compensate fra le parti in ragione della parziale fondatezza del ricorso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti in epigrafe impugnati.

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO