Pubblicato il 22/07/2025

N. 06464/2025REG.PROV.COLL.

N. 09669/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9669 del 2024, proposto da ED s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andreina Degli Esposti, Riccardo Villata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune NO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IR ER s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Geninatti Satè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 1193/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune NO e della società IR ER s.p.a. (controinteressata);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società ED s.p.a. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, resa in forma semplificata, con la quale il T.a.r. Piemonte, Sezione II, ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, come integrato da motivi aggiunti, proposto dalla predetta società per l’annullamento dei seguenti atti:

- della determina n. 97 dell’8 agosto 2024 con la quale il Comune di NO ha dichiarato non adeguata la proposta di progetto di teleriscaldamento presentata da ED s.p.a.;

- di tutti gli atti presupposti, conseguenziali e connessi, tra cui: la relazione finale della Commissione di esperti n. 69241 del 3 giugno 2024; la nota n. 89440 del 26 luglio 2023, con cui sono stati richiesti “ approfondimenti tecnici ” ulteriori per la valutazione dei progetti di teleriscaldamento;

- la determinazione dirigenziale del 9 dicembre 2022 di nomina della Commissione di esperti.

- il primo parere della Commissione di esperti, datato luglio 2023.

Il giudice di primo grado ha condannato la società ricorrente anche al pagamento delle spese di giudizio.

2. La società appellante premette quanto segue.

2.1. Con delibere adottate negli anni 2017 e 2018 il Comune di NO (di seguito, nel presente atto, anche “Amministrazione” o “Città di NO”) decideva di promuovere la costruzione di una rete di teleriscaldamento nel territorio comunale, con l’obiettivo di migliorare la qualità dell’aria e ridurre l’impatto ambientale generato dai sistemi di approvvigionamento energetico di origine fossile. In attuazione dei citati obiettivi, l’Amministrazione pubblicava un avviso finalizzato ad acquisire manifestazioni di interesse da parte degli operatori del settore potenzialmente interessati a gestire il servizio di teleriscaldamento e a realizzare la relativa rete.

Con successiva deliberazione consiliare n. 47 del 23 settembre 2019, il Comune di NO, muovendo dall’assunto di non voler erogare direttamente il servizio di teleriscaldamento, ma di lasciare all’iniziativa privata tutte le attività concernenti lo svolgimento del servizio medesimo, dava concreto avvio alla procedura, stabilendo che i proponenti dovessero presentare un progetto unitario complessivo di intervento contenente tutti gli elementi ritenuti dalla Amministrazione indispensabili per verificarne la compatibilità con l’interesse pubblico

I criteri ritenuti dalla Amministrazione comunale indispensabili erano i seguenti:

“ 1) progetto di realizzazione e sviluppo di una rete di teleriscaldamento che soddisfi esigenze diffuse in diversi comparti della città, programmato in lotti di intervento funzionali e contestualizzati in archi temporali definiti;

2) allacciamento dei nuovi complessi edilizi che si venissero a realizzare in attuazione degli strumenti urbanistici lungo lo sviluppo della rete, senza trascurare il collegamento con il tessuto urbano esistente e gli ambiti centrali e periferici già urbanizzati ed i complessi edilizi rilevanti in termici volumetrici;

3) comprovato recupero di fonti energetiche altrimenti disperse sul territorio, mediante la dimostrazione di un costituendo rapporto di collaborazione con attività produttive in esercizio sul territorio comunale;

4) dimostrazione delle reali diminuzioni dei fattori inquinanti del territorio, misurabili in termini di minori emissioni e minori impatti sulle matrici ambientali, calcolo del reale risparmio energetico generato complessivamente, del beneficio ambientale;

5) dimostrazione del minor costo di gestione all’utente finale del servizio rispetto all’alimentazione degli impianti a gas naturale in misura congrua e significativa da valutare sia in fase di prima applicazione sia sul medio/lungo periodo;

6) impegno ad erogare il servizio in termini di concorrenzialità e non discriminazione, con possibilità di accesso al servizio da parte di tutti gli utenti potenzialmente allacciabili dal punto di vista tecnico rispetto alla distribuzione sul territorio;

7) proposta di tempistiche di realizzazione rapide e di minor impatto e disagio possibile sul cittadino e sui servizi locali, concordando i lavori con gli altri enti gestori dei sottoservizi;

8) proposta di opere di compensazione sul territorio comunale al fine di ripagare i cittadini del disagio creato in fase di realizzazione della rete, che potranno essere oggetto di trattativa con l’amministrazione comunale in relazione all’impatto complessivo delle opere costruttive della rete;

9) proposta di riconoscimento all’Amministrazione comunale di un canone annuale per l’occupazione del sottosuolo commisurato alla estensione e capillarità della rete di distribuzione, che sarà oggetto di valutazione e concordamento in fase di analisi ed approvazione dell’interesse pubblico da parte della Giunta comunale;

10) proposta di opere di miglioria rispetto alle disposizioni del regolamento di manomissione del suolo pubblico ed in particolare alla tipologia di ripristino delle pavimentazioni stradali interessate dagli interventi, che potranno essere oggetto di trattativa con l’amministrazione comunale in relazione all’impatto complessivo delle opere costruttive della rete; rifacimento ed ammodernamento dei sottoservizi eventualmente intercettati di proprietà comunale;

11) miglioramento della dotazione strumentale all’Ufficio Tecnico per le verifiche delle attività svolte e ulteriori interventi e/o forniture per la riduzione degli inquinanti in atmosfera;

12) disponibilità alla divulgazione e coinvolgimento della cittadinanza nelle fasi di autorizzazione e di gestione del servizio ”.

2.2. A seguito della suddetta deliberazione, pervenivano al Comune di NO tre proposte progettuali, rispettivamente da parte della società ED s.p.a. (di seguito anche “ED”), IR ER s.p.a. (di seguito anche “IR ER”) e KO s.r.l.

2.3. Con ulteriore determinazione dirigenziale n. 115 del 9 dicembre 2022, l’Amministrazione nominava una Commissione tecnica, avente l’incarico di valutare la conformità dei progetti con riferimento ai primi sei criteri fissati dalla delibera n. 47/2019, rimanendo i restanti punti oggetto di valutazione da parte degli uffici comunali.

2.4. Con nota n. 89440 del 26 luglio 2023, il Comune di NO e la Commissione tecnica richiedevano alcuni “ approfondimenti tecnici ”.

2.5. In data 9 agosto 2023, la società ED segnalava come la maggior parte dei documenti aggiuntivi richiesti dalla Commissione tecnica fossero in realtà già contenuti nel progetto originario sottoposto all’Amministrazione. La società sottolineava altresì come i termini di conclusione della procedura fossero ampiamente decorsi, essendo trascorsi quasi quattro anni dal relativo inizio, e sollecitava la definizione del procedimento avviato.

Con lettera del 17 ottobre 2023, stante la perdurante inerzia dell’Amministrazione, ED ribadiva nuovamente la necessità di terminare il procedimento tempestivamente, pure in ragione della circostanza che nel frattempo la società aveva ottenuto dei finanziamenti per la realizzazione del progetto di teleriscaldamento a valere su risorse di cui al decreto del Ministero dell’Ambiente n. 431/2023, attuativo dell’art. 10 del d.l. 181/2023, per un importo pari € 1.952.294,00.

2.6. In data 23 ottobre 2023, ED trasmetteva alla Commissione i documenti richiesti, unitamente ad una specifica “ Relazione di riscontro alla richiesta di approfondimenti tecnici ”.

2.7. Tramite la relazione finale n. 69241 del 3 giugno 2024, la Commissione tecnica completava le valutazioni di sua competenza, ritenendo il progetto di ED carente con riguardo agli elementi n. 3 (“ collaborazione con attività produttive ”) e n. 4 (“ riduzione di emissioni ” e “ riduzione impatti ”), di cui alla deliberazione consiliare n. 47/2019.

2.8. Con la determina n. 97 dell’8 agosto 2024 l’Amministrazione, prendendo atto degli accertamenti della Commissione riportati nella parte motiva, dichiarava non adeguata la proposta di ED “ risultando la medesima non conforme ai parametri tecnici indicati ai punti tre e quattro della citata deliberazione C.C. 47/2019 ”, sicché la stessa non sarebbe stata in linea con i “ requisiti necessari ai fini della sussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera ”.

2.9. In data 27 agosto 2024, ED formulava istanza di accesso, riscontrata dal Comune circa un mese dopo, consentendo la visione i) della citata relazione finale, ii) del primo parere della Commissione di esperti del mese di luglio 2023, e infine iii) della valutazione conclusiva del Settore Sostenibilità Ambientale e Cura della Città n. 97704 del 7 agosto 2024.

2.10. Con ricorso e successivi motivi aggiunti proposti davanti al T.a.r. per il Piemonte, ED censurava la determina di esclusione n. 97/2024 assunta dall’Amministrazione e tutti gli atti presupposti e comunque connessi, sostenendo che il proprio progetto di teleriscaldamento rispettasse pienamente i criteri n. 3 (“ comprovato recupero di fonti energetiche ” e “ dimostrazione di un costituendo rapporto di collaborazione con attività produttive in esercizio sul territorio comunale ”) e n. 4 (“ dimostrazione delle reali diminuzioni dei fattori inquinanti del territorio ”), di cui alla deliberazione consiliare n. 47/2019.

2.11. Si costituivano in giudizio sia l’Amministrazione comunale che la società IR ER (controinteressata), sollevando alcune eccezioni di rito e contestando, nel merito, la fondatezza delle deduzioni della ricorrente.

2.12. Con la sentenza n. 1193/2024 il T.a.r. Piemonte:

a) ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dalle controparti, in quanto le valutazioni compiute dal Comune e dalla Commissione tecnica non potevano ritenersi sottratte al sindacato giurisdizionale;

b) ha ritenuto infondata la doglianza di ED, riguardante la sussistenza di un “ costituendo rapporto di collaborazione ” con stabilimenti industriali presenti nel territorio comunale, atteso che gli accordi prodotti dalla stessa non avrebbero avuto una “consistenza” tale da soddisfare il criterio n. 3 stabilito dall’Amministrazione, sicché l’accertamento di non compatibilità all’interesse pubblico del progetto della società ED effettuato dal Comune sarebbe risultato esente da vizi denunciati;

c) ha dichiarato assorbite le restanti censure formulate da ED, in quanto la presunta non conformità del progetto di teleriscaldamento al criterio n. 3 (in relazione al predetto profilo) sarebbe stata di per sé sola sufficiente a comprovare la legittimità della valutazione di non adeguatezza effettuata dal Comune.

3. Tanto premesso, la società appellante ha contestato la sentenza di primo grado con tre articolati motivi.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di NO, eccependo, in via preliminare, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., l’inammissibilità del deposito documentale effettuato dalla società in grado di appello.

L’Amministrazione ha contestato, nel merito, la fondatezza dell’atto di appello e ha chiesto la conferma della sentenza impugnata.

5. Si è costituita in giudizio anche la società IR ER s.p.a. (controinteressata), contestando le deduzioni di parte appellante e opponendosi alla concessione della tutela cautelare.

6. Con ordinanza n. 202/2025 è stata accolta l’istanza cautelare, ai soli fini di una sollecita fissazione dell’udienza di merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

7. Nella memoria depositata in data 10 marzo 2025, la società appellante ha chiesto l’espletamento di una verificazione tecnica.

8. Con memorie e repliche le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive.

9. All’udienza pubblica del 10 aprile 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. L’oggetto del giudizio è costituito dal provvedimento di esclusione della società ED da una procedura comparativa indetta dal Comune di NO per la realizzazione e gestione di una rete di teleriscaldamento nel territorio comunale, con l’obiettivo di migliorare la qualità dell’aria e ridurre l’impatto ambientale generato dai sistemi di approvvigionamento energetico di origine fossile.

11. Con il primo motivo, l’appellante deduce error in judicando : violazione del criterio n. 3 della deliberazione n. 47/2019 della Città di NO; eccesso di potere sotto diversi profili (difetto di istruttoria; travisamento dei fatti); violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e dei principi di proporzionalità e par condicio.

Dopo aver richiamato alcune parti della motivazione della sentenza impugnata, l’appellante sostiene che il giudice di primo grado avrebbe erroneamente interpretato il contenuto degli “ accordi di collaborazione per la gestione della progettazione preliminare ” sottoscritti da ED con la società PA RI s.p.a. e con la società RI G. e R. TE s.p.a. (società operanti nel settore alimentare e titolari di due stabilimenti industriali nel territorio novarese).

Nel dettaglio, gli accordi di collaborazione prevedevano che ED fosse tenuta ad espletare “analisi tecniche volte a definire le possibili modalità impiantistiche del recupero di cascami termici sulle linee e sui dispositivi indicati ” da PA e RI, “ analisi tecniche volte a definire ” le aree di ubicazione degli interventi, “ analisi tecniche volte a identificare la compatibilità del posizionamento degli impianti con il progetto della rete di teleriscaldamento in corso di sviluppo ” e un progetto preliminare, volto a rappresentare i benefici economici e ambientali ottenibili dalle due società per effetto delle opere.

Con gli accordi in questione erano state quindi affidate a ED prestazioni che rappresentavano un’attività essenziale per il raggiungimento del risultato perseguito dal Comune con il criterio n. 3 della delibera n. 47/2019 (i.e. usufruire del recupero di calore nell’ambito del servizio di teleriscaldamento).

La circostanza che gli accordi di collaborazione siano stati sottoscritti al precipuo fine di giungere a detto risultato troverebbe esplicita conferma nei contratti stessi, ove si legge che ED deve compiere specifiche attività con lo scopo di realizzare un sistema di recupero di cascami termici da porre a “servizio della rete di teleriscaldamento” dell’Amministrazione.

Contrariamente a quanto statuito dal giudice di primo grado, non si sarebbe in una “ fase antecedente all’accertata presenza dei presupposti per la costituzione di un accordo di collaborazione ”, dal momento che i contratti prodotti da ED erano volti ad acquisire elementi senza i quali non sarebbe stato possibile progettare e implementare il recupero energetico, con la conseguenza che siffatti elementi costituivano una fase imprescindibile per conseguire il risultato suindicato.

Né, alla luce delle previsioni degli accordi di collaborazione, sussisterebbero dubbi in merito al fatto che gli impegni assunti da ED fossero pienamente efficaci con riferimento all’esecuzione degli accertamenti indispensabili per la realizzazione della rete di teleriscaldamento, sicché non sarebbe condivisibile la sentenza laddove si evidenzia “ l’assenza di un vincolo contrattuale o precontrattuale tra le parti ”.

Evidenzia inoltre che il criterio n. 3 della delibera del Comune n. 47/2019 si limita a richiedere la dimostrazione di un “ costituendo rapporto di collaborazione ”, senza precisare nulla in merito al relativo contenuto, ragione per cui non sarebbe comprensibile la sentenza nella parte in cui il giudice di primo grado asserisce che le “ intese dimostrate da ED ” sarebbero “ di minore consistenza ” rispetto a quanto richiesto dall’Amministrazione.

A riprova della circostanza che gli accordi in esame non sarebbero stati adeguatamente valutati dal giudice di primo grado, si osserva che il contratto sottoscritto con RI stabiliva in modo puntuale gli adempimenti da porre in essere nella fase successiva, disponendo in particolare che le “ Parti negozieranno successivi accordi per definire tutti gli aspetti preliminari all’esecuzione, con particolare riferimento a: a) la concessione di eventuale diritto di superficie da RI a ED sull’area che sarà individuata per l’installazione delle infrastrutture di ED e i relativi termini e condizioni; b) i tempi e le modalità di realizzazione dell’intervento e delle connesse infrastrutture, a cura e con oneri a carico di ED; c) le condizioni di acquisto dell’energia termica dallo stabilimento di RI ”.

Né quanto sopra risulterebbe inficiato dalla clausola di non vincolatività contenuta negli accordi di collaborazione, posto che essa, stante il suo tenore letterale, va interpretata nel senso che ED non avrebbe potuto garantire l’installazione degli impianti per il recupero dei cascami termici all’interno degli stabilimenti di PA e RI, qualora non fosse stata selezionata dal Comune al termine del procedimento in parola.

Secondo la prospettazione dell’appellante, gli accordi di collaborazione da essa sottoscritti sarebbero riconducibili nel perimetro dei “ costituendi rapporti di collaborazione con attività produttive in esercizio sul territorio comunale ”, previsti dal criterio n. 3 della delibera n. 47/2019 dell’Amministrazione.

Dalla condotta tenuta da ED e le società PA e RI si evincerebbe la loro volontà di raggiungere un accordo vincolante rispetto all’esecuzione di tutte le attività occorrenti per realizzare il sistema di recupero energetico da inserire nel progetto di teleriscaldamento.

Segnatamente, con riferimento a RI, ciò sarebbe dimostrato dalla sottoscrizione di un accordo di riservatezza circa le informazioni del sito industriale di NO, nonché dallo svolgimento di numerosi sopralluoghi tra le parti e tavoli tecnici con IS s.r.l. (società ingaggiata da ED per supportare nella progettazione che già collabora con RI), tenutisi rispettivamente in data 5 aprile 2022, 13 ottobre 2022, 11 novembre 2022, 16 gennaio 2023, 8 febbraio e 7 marzo 2023, con l’obiettivo di approfondire i temi ambientali, energetici, di sostenibilità dell’intervento proposto e di avviare la progettazione degli specifici apparati di recupero termico.

Inoltre, la partnership tra RI e ED sarebbe solida e risalente nel tempo.

Con riguardo alla società PA, le operazioni sono state portate avanti in modo sostanzialmente analogo, atteso che le parti hanno concluso un accordo di riservatezza delle informazioni relative allo stabilimento industriale e hanno svolto diversi sopraluoghi e riunioni tecniche in data 6 dicembre 2021, 28 ottobre 2022, 7 novembre 2022, 23 novembre 2022 e 30 marzo 2023.

Qualora, tuttavia, si ritenesse che la Commissione tecnica abbia introdotto, con la nota del luglio 2023, ulteriori requisiti che hanno comportato l’esclusione della società appellante, detta nota sarebbe in parte qua illegittima (e pertanto è stata prudenzialmente impugnata in primo grado), in quanto elaborata dalla Commissione stessa dopo che essa aveva già visionato i progetti presentati.

Pur consapevole che non è permesso produrre nuova documentazione in appello, l’appellante ritiene tuttavia che la medesima sia indispensabile per la decisione della causa, in quanto il giudice di primo grado ha definito la controversia con sentenza in forma semplificata, così impedendo la formazione di un quadro istruttorio completo, con conseguente lesione del diritto di difesa di ED ai sensi dell’art. 105 c.p.a, in una vicenda chiaramente caratterizzata da complessità tecnica, in relazione alla quale (a giudizio dell’appellante) l’utilizzo di tale tipologia di sentenza non era adatto.

11.1. Il motivo è infondato.

11.2. Preliminarmente, in accoglimento della eccezione sollevata dal Comune di NO, deve essere dichiarata l’inammissibilità della produzione documentale effettuata dalla società appellante nel presente grado di giudizio.

A tale riguardo, non può essere condiviso quanto sostenuto dalla società appellante nella memoria del 10 marzo 2025, nella quale si individua la ragione eccezionale, idonea a giustificare la produzione documentale in grado di appello, nel fatto che il giudizio di primo grado è stato definito con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ritenendo l’appellante che l’accertamento della completezza dell’istruttoria effettuato dal T.a.r. sia stato “ frettoloso ” (pag. 2 della memoria del 10 marzo 2025).

Il Collegio deve rilevare che la definizione del giudizio è avvenuta a seguito di due camere di consiglio (quella del 29 ottobre 2024 e quella del 13 novembre 2024); all’udienza camerale del 13 novembre 2024, alla quale era presente anche il difensore (delegato) della società ricorrente, il Collegio di primo grado ha informato le parti presenti della possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.; non risulta che, in quella sede, il difensore della società ricorrente abbia evidenziato la necessità di effettuare ulteriori approfondimenti istruttori o abbia chiesto un termine per produrre nuova documentazione.

A giudizio del Collegio, non ricorrono quindi le condizioni di ammissibilità di nuovi mezzi di prova in grado di appello, richieste dall’art. 104, comma 2, c.p.a., tenendo conto del fatto che la documentazione prodotta dalla società appellante nel presente grado di giudizio reca data anteriore al passaggio in decisione della causa di primo grado.

11.3. Nel merito, le deduzioni di parte appellante non sono reputate dal Collegio meritevoli di accoglimento.

11.4. Innanzitutto, non può condividersi la tesi della appellante, secondo cui nel corso del 2023 l’Amministrazione comunale avrebbe introdotto “ criteri aggiuntivi ” di valutazione delle proposte: con la nota del 26 luglio 2023, n. 89440, l’Amministrazione si è limitata a richiedere “ ultimi approfondimenti tecnici necessari a una corretta e uniforme valutazione delle proposte ”; i criteri di valutazione sono rimasti invariati; l’Amministrazione ha meglio specificato gli elementi cui far riferimento con riguardo ai predetti criteri.

11.5. Dalla relazione della Commissione tecnica il progetto presentato dalla società ED risulta carente con riguardo agli elementi n. 3 (“ collaborazione con attività produttive ”) e n. 4 (“ riduzione di emissioni ” e “ riduzione impatti ”), di cui alla deliberazione consiliare n. 47/2019.

11.6. In base al criterio n. 3, gli operatori economici avrebbero dovuto dimostrare il possesso del seguente requisito: “ comprovato recupero di fonti energetiche altrimenti disperse sul territorio, mediante la dimostrazione di un costituendo rapporto di collaborazione con attività produttive in esercizio sul territorio comunale ”.

La Commissione tecnica ha ritenuto che, con riguardo alla posizione di ED, non potesse ritenersi soddisfatto il criterio n. 3 in relazione alle clausole di vincolatività contenute negli accordi di collaborazione depositati dalla società ED e con riguardo alla finalità dei predetti accordi, limitata allo scambio di informazioni e alla predisposizione di studi di fattibilità tecnica ed economica degli impianti da realizzare e non concernenti la fase esecutiva.

11.7. L’accordo di collaborazione “ per la gestione della progettazione preliminare ”, sottoscritto in data 11 aprile 2023 da ED Teleriscaldamento s.r.l. (ED TLR) s.r.l. e dalla società PA RI s.p.a., ha ad oggetto le attività propedeutiche e funzionali alla verifica della sussistenza di condizioni idonee alla installazione nel sito, a cura e spese di ED TLR, di un sistema di recupero di cascami termici a servizio della rete di teleriscaldamento che avrebbe potuto essere realizzata dalla stessa ED TLR nel Comune di NO.

L’articolo 6 del predetto accordo, rubricato “ clausola di non vincolatività ”, dispone testualmente:

“ Rimane inteso e convenuto che l’Accordo è diretto esclusivamente a verificare la sussistenza di condizioni idonee alla installazione nel sito industriale di PA, a cura e spese di ED TLR, di un sistema di recupero termico, a servizio della rete di teleriscaldamento che potrebbe essere realizzata dalla stessa ED TLR nel Comune di NO; essa pertanto non costituisce a carico delle Parti alcuna obbligazione in merito alla effettiva esecuzione dell’intervento, restando le Parti completamente libere di addivenire o meno alla conclusione di futuri accordi in tal senso… ”.

In termini sostanzialmente analoghi è formulato anche l’accordo di collaborazione “ per la gestione della progettazione preliminare ”, sottoscritto da ED Teleriscaldamento s.r.l. (ED TLR) e da RI G. e R. TE s.p.a. in data 17 aprile 2023 (nel quale la clausola di non vincolatività è collocata all’art. 5).

11.8. In primo luogo, gli accordi di collaborazione presentati da ED attengono alla fase preliminare della progettazione e non alla fase esecutiva dell’intervento.

Orbene, si deve rilevare che una cosa è la collaborazione tra operatori economici ai fini della redazione di uno studio di fattibilità o della progettazione preliminare; altra cosa è l’impegno degli operatori economici a collaborare nella fase di esecuzione dell’intervento per il recupero delle fonti energetiche disperse sul territorio (impegno espressamente richiesto dal criterio n. 3 sopra richiamato)

11.9. In secondo luogo, per effetto della clausola di non vincolatività degli accordi di collaborazione (sopra richiamata), gli operatori economici che hanno sottoscritto i predetti accordi rimangono sostanzialmente liberi di sottrarsi agli impegni assunti (peraltro, in maniera generica) e non possono considerarsi giuridicamente vincolati alla esecuzione di quanto concordato.

A tale riguardo, ritiene il Collegio che la clausola di non vincolatività di questi accordi non possa essere messa in relazione (come sostiene l’appellante) al fatto che, al momento della loro sottoscrizione, la società ED non era affidataria della esecuzione del servizio di teleriscaldamento, in quanto la società avrebbe potuto produrre accordi di collaborazione rispettosi del criterio n. 3, senza esporsi a conseguenze pregiudizievoli (ad esempio, inserendo nel contenuto negoziale una condizione risolutiva, per effetto della quale gli effetti dell’accordo sarebbero cessati in caso di mancato affidamento del servizio di teleriscaldamento alla società ED).

Giuridicamente irrilevanti, ai fini dello scrutinio della legittimità degli atti impugnati, sono poi i rapporti interni sottostanti (non obiettivati in sede procedimentale), intercorrenti tra la società ED e gli operatori economici con i quali sono stati sottoscritti gli accordi di collaborazione sopra richiamati.

12. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce: violazione del criterio n. 3 della deliberazione n. 47/2019 del Comune di NO (sotto altro profilo); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto di istruttoria; travisamento dei fatti); violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e dei principi di proporzionalità e par condicio .

Il giudice di primo grado ha dichiarato assorbite le ulteriori censure proposte da ED nel giudizio di primo grado, in quanto la mancata soddisfazione del criterio n. 3 della delibera n. 47/2019 (in ordine alla ritenuta insussistenza di un costituendo rapporto di collaborazione con attività produttive locali) sarebbe stata di per sé sufficiente a sorreggere la determinazione di escludere la società dalla procedura comparativa in questione.

La società appellante ripropone i motivi di ricorso non esaminati nel precedente grado di giudizio.

In particolare, il Comune di NO ha ravvisato un altro profilo di non rispondenza rispetto al criterio n. 3, di cui alla menzionata deliberazione di indizione della procedura (con riguardo al “ comprovato recupero di fonti energetiche altrimenti disperse sul territorio ”), nel fatto che “ la proposta di ED, nel prevedere più recuperi termici attuati su fumi di processo e gruppi frigoriferi di due stabilimenti industriali ” non individuerebbe “ in modo completo e chiaro, dal punto di vista tecnico, le energie recuperabili dai cascami termici, oltre a contenere incongruenze e significative lacune ”.

L’appellante evidenzia che, nella relazione finale, la Commissione di esperti aveva ritenuto “rispettato” il requisito del “ Recupero di fonti energetiche altrimenti disperse sul territorio ”; non si comprenderebbero le ragioni per le quali l’Amministrazione comunale abbia posto a base della decisione di esclusione anche la mancanza del requisito in esame (in relazione al profilo sopra indicato).

In ogni caso, il provvedimento di esclusione adottato dal Comune di NO non sarebbe condivisibile, avendo la società ED presentato un apposito studio denominato “ Allegato integrativo – potenziale termico proveniente dal calore di scarto su suolo novarese ” e la “ Relazione di riscontro alla richiesta di approfondimenti tecnici ”, nei quali si dimostrerebbe, sotto il profilo tecnico, la compatibilità del progetto presentato da ED con il criterio stabilito dalla Amministrazione.

Inoltre, la società appellante si duole del fatto che la Commissione tecnica abbia richiesto di effettuare degli approfondimenti tecnici dopo aver visionato ed esaminato i progetti di teleriscaldamento presentati dalle tre società concorrenti; tale modus operandi avrebbe determinato la lesione della par condicio tra i concorrenti e la violazione dei principi di trasparenza ed equità che devono connotare ogni procedura comparativa.

L’appellante sostiene che, attraverso gli approfondimenti tecnici in questione, sarebbe stata garantita ad un concorrente la possibilità di modificare il progetto originario, inserendo la modalità di recupero energetico tramite i cascami termini (elemento indispensabile al fine di riconoscere l’interesse pubblico della proposta), la cui mancanza avrebbe dovuto condurre all’esclusione del concorrente che ne fosse privo, stante la non rispondenza al criterio n. 3.

12.1. Il secondo motivo di appello è inammissibile, per difetto di interesse, in quanto la mancata produzione da parte di ED di accordi di collaborazione conformi ai requisiti indicati preliminarmente dalla Amministrazione costituisce elemento sufficiente a determinare l’esclusione della società ED dalla procedura comparativa in questione.

Secondo la pacifica giurisprudenza amministrativa, in presenza di provvedimenti con motivazione plurima solo l’accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui essi risultano incentrati può determinarne l’illegittimità, con conseguente possibilità per il giudice amministrativo di disporne l'annullamento; laddove pertanto il provvedimento impugnato sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, qualora ritenga di dover respingere le censure indirizzate verso uno soltanto dei motivi assunti a base dell'atto controverso, può respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento (Consiglio di Stato, Sez. V, 13 febbraio 2025 n. 1215; Sez. III, 19 dicembre 2024 n. 10219; Sez. IV, 9 dicembre 2024 n. 9891; Sez. V, 2 ottobre 2024 n. 7911).

12.2. Le doglianze di parte appellante sono comunque infondate nel merito.

Nella relazione finale della Commissione, pur esprimendosi sostanzialmente un giudizio di idoneità rispetto al parametro “ cascami termini e recupero di fonti energetiche ”, viene tuttavia evidenziato:

“ La proposta di ED non esplicita dati in merito all’utenza potenziale ma si limita ad indicare il dato dell’utenza allacciata di progetto ” (pag. 20), “ La proposta di ED si limita ad indicare le destinazioni d’uso degli edifici evidenziati sulle planimetrie” e che detta proposta non contiene “dati quantitativi sulla ripartizione della volumetria allacciata di progetto per destinazione d’uso ” (pag. 21).

Non c’è quindi alcuna discrasia tra quanto rilevato dalla Commissione tecnica nella relazione finale e il contenuto dispositivo della determinazione dirigenziale di esclusione della società ED dalla procedura comparativa in questione, nella quale si afferma: “ con specifico riferimento al punto 3), afferente a “Cascami termici, recupero di fonti energetiche e costituzione rapporti di collaborazione”, è stato ritenuto che la proposta di ED, nel prevedere più recuperi termici attuati su fumi di processo e gruppi frigoriferi di due stabilimenti industriali, non individui in modo completo e chiaro, dal punto di vista tecnico, le energie recuperabili dai cascami termici, oltre a contenere incongruenze e significative lacune ”.

Neppure è reputata dal Collegio meritevole di favorevole apprezzamento la censura relativa alla dedotta disparità di trattamento tra concorrenti, in quanto la richiesta di approfondimenti è stata inviata a tutti i partecipanti per valutare le soluzioni progettuali alla luce delle effettive modalità operative; non si ravvisa quindi alcun trattamento privilegiato o di favore posto in essere dalla Amministrazione nei confronti degli altri operatori economici.

13. Con il terzo motivo di gravame, la società appellante deduce: violazione del criterio n. 4 della deliberazione n. 47/2019 della Città di NO; eccesso di potere sotto diversi profili (difetto di istruttoria; travisamento dei fatti); violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e dei principi di proporzionalità e par condicio.

Con il provvedimento di esclusione, il Comune di NO ha dichiarato la presunta inadeguatezza del progetto di ED anche relativamente al criterio n. 4 della delibera n. 47/2019 (“ dimostrazione delle reali diminuzioni dei fattori inquinanti del territorio, misurabili in termini di minori emissioni e minori impatti sulle matrici ambientali, calcolo del reale risparmio energetico generato complessivamente, del beneficio ambientale ”).

In particolare, secondo l’Amministrazione comunale, sussisterebbero due profili di non conformità:

a) il progetto di ED comporterebbe un “ rilevante incremento delle emissioni locali di ossidi di azoto e di polveri totali, in ragione del contributo aggiuntivo delle nuove emissioni determinate dalle centrali di generazione, rispetto alle emissioni presso gli utenti serviti, riferite esclusivamente a gas naturale ”;

b) la società non avrebbe presentato “ uno studio della dispersione di inquinanti, come esplicitamente richiesto tra le integrazioni ”, con nota n. 89440 del 26 luglio 2023.

A giudizio dell’appellante, le argomentazioni dell’Amministrazione sarebbero smentite dal documento prodotto da ED denominato “ Allegato 3 – bilancio emissivo locale e globale ”, il quale evidenzierebbe come non sussista alcun incremento, bensì una significativa riduzione delle emissioni inquinanti a livello locale.

La società è pervenuta a tali risultati, effettuando un confronto tra la fase ante operam (i.e. analisi delle emissioni provocate dagli attuali impianti in esercizio nel territorio provinciale) e quella post operam (i.e. prospetto delle emissioni prodotte dalle centrali di teleriscaldamento), confronto da cui emergerebbe un consistente miglioramento dal punto di vista delle emissioni.

L’appellante sostiene che il provvedimento di esclusione sia carente sotto il profilo della motivazione, atteso che l’Amministrazione non avrebbe in alcun modo esplicitato le ragioni per le quali il progetto di teleriscaldamento ED sarebbe peggiorativo sotto il profilo ambientale (posto che i documenti presentati dimostrerebbero il contrario), né vi è stata contestazione circa il metodo utilizzato dalla società (confronto tra fase ante operam e post operam ) per calcolare la riduzione delle emissioni di ossidi di azoto e di polveri totali.

Con riguardo al secondo aspetto, la società appellante sostiene che, contrariamente a quanto asserito dal Comune di NO, la presentazione di uno studio della dispersione di inquinanti non era stato espressamente richiesto tra le integrazioni (non vi sarebbe infatti alcun riferimento a tale documento neppure nella nota n. 89440 del 26 luglio 2023), né tantomeno questo rientrava tra i dodici “elementi indispensabili”, indicati nella deliberazione n. 47/2019.

ED si sarebbe attenuta a quanto espressamente richiesto dalla Commissione, documentando e dimostrando, tramite una valutazione dell’impatto sulla qualità dell’aria, che la realizzazione del suo progetto di teleriscaldamento avrebbe comportato una effettiva riduzione delle emissioni in atmosfera in relazione ai parametri ossidi di azoto, polveri totali e CO2 (sul punto, nella “Relazione di riscontro alla richiesta di approfondimenti tecnici” si legge, ad esempio, che con riferimento al lotto n. 4 è prevista una diminuzione del 70% di concentrazione in g/m3 di Nox e del 66% di concentrazione in g/m3 di PM10).

Ad ulteriore conferma di quanto dedotto, la società ribadisce che una parte del progetto di ED è stata ritenuta dal Ministero dell’Ambiente meritevole di ricevere finanziamenti pubblici per un importo pari a € 1.952.294,00; ciò dimostrerebbe la bontà del progetto della società, di certo riconducibile nell’ambito del c.d. teleriscaldamento efficiente ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. tt), d.lgs. 102/2014, in quanto basato sulla distribuzione di calore prodotto da fonti rinnovabili, calore di scarto o cogenerazione.

In conclusione, il progetto di ED sarebbe perfettamente allineato sia al criterio n. 4 della delibera n. 47/2019, sia ai criteri aggiuntivi elaborati dalla Commissione nel luglio 2023, con conseguente illegittimità della valutazione di non adeguatezza effettuata dal Comune di NO.

13.1. Il terzo motivo di appello si rivela inammissibile, per difetto di interesse (in relazione a quanto rappresentato sopra con riguardo agli atti con motivazione plurima).

13.2. Il motivo è comunque infondato nel merito.

Con riguardo ai parametri di cui al punto 4, l’offerta di ED è risultata non conforme rispetto ai criteri della “ riduzione delle emissioni globali e locali ” e alla “ riduzione degli impatti sulle matrici ambientali ”.

Con riguardo al criterio della “ riduzione delle emissioni globali e locali ”, la Commissione tecnica ha rilevato che la proposta della società ED presenta quali punti di debolezza: “ rilevante incremento delle emissioni locali di ossidi di azoto ”; “ significativo incremento delle emissioni locali di polveri totali ”.

Con riguardo al criterio della riduzione degli impatti sulle matrici ambientali, la Commissione tecnica ha individuato come punto di debolezza: “ Non presenta lo studio della dispersione di inquinanti ”.

La società ED contesta queste conclusioni, evidenziando in particolare che uno studio sulla dispersione degli inquinanti non era formalmente richiesto; inoltre, assume di aver dato adeguato riscontro alla richiesta di precisazioni della Amministrazione.

Le deduzioni di parte appellante non possono essere condivise.

Nella relazione integrativa (pagg. 60 – 61), prodotta con riguardo alla “ Valutazione dell’impatto sulla qualità dell’aria (con particolare riferimento a ossidi di azoto sia in termini di NOx che di NO2, particolato PM10 e PM2,5) ”, la società ED ha precisato quanto segue:

“ Il dettaglio relativo alle concentrazioni di inquinanti in aria non è presente al momento per l’intera rete di teleriscaldamento, in quanto, prevede un ingente studio a livello di parametrizzazione, tempistiche e risorse non sostenibile in questa fase di progettazione preliminare.

Tale studio verrà prodotto in un secondo momento durante la fase autorizzativa e di progettazione esecutiva.

Vengono di seguito presentati, a titolo esemplificativo, i risultati di uno studio condotto per il lotto n. 4 (progetto non finalizzato per questa sede)…

Questi risultati preliminari sono frutto di simulazioni che prevedono una generazione termica di questo lotto tramite l’impianto di recupero e l’utilizzo di una caldaia a biomassa. Non è, pertanto, rappresentativo del reale funzionamento previsto per questo impianto, il quale avrà in aggiunta una generazione tramite geotermia e tramite un cogeneratore a gas ”.

Le precisazioni fornite dalla società in sede procedimentale si riferiscono ai risultati di uno studio condotto con riferimento al lotto n. 4, ossia ad un progetto diverso, come riconosciuto dalla stessa società ED (“ progetto non finalizzato per questa sede ”); in ogni caso, si tratta di dati parziali che obiettivamente non possono essere considerati indicativi dell’impatto della realizzazione del progetto di teleriscaldamento sulla qualità dell’aria con riguardo all’intero territorio comunale.

Non può essere accolta l’istanza della appellante di procedere ad ulteriori approfondimenti istruttori, in quanto era onere degli operatori economici partecipanti alla procedura comparativa dare adeguata dimostrazione del possesso dei requisiti richiesti dalla Amministrazione comunale.

13.3. Il fatto che per il progetto presentato dalla società ED siano stati previsti dei finanziamenti statali non assume valore dirimente, dovendo il progetto presentato essere conforme ai criteri e ai parametri individuati dal Comune di NO nel cui territorio l’impianto di teleriscaldamento dovrà essere realizzato.

14. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

15. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo, sono poste a carico della parte appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore del Comune di NO, e in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore della società IR ER s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO