Pubblicato il 18/07/2025

N. 06365/2025REG.PROV.COLL.

N. 02068/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2068 del 2025, proposto dal signor MI SI, rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Morettini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Civitavecchia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Occagna e Silvio Sbragaglia, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 23100 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Quater.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Civitavecchia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il signor MI SI ha impugnato la sentenza n. 23100 del 2024 del T.a.r. Lazio - Roma, con cui è stato respinto il ricorso dal medesimo proposto per l’ottemperanza della sentenza dello stesso T.a.r. Lazio n. 5753 del 2021, pubblicata il 17 maggio 2021, nonché per la dichiarazione di nullità per elusione o violazione del giudicato o comunque di inefficacia, ai sensi degli artt. 112 e 114, comma 1 e comma 4, lett. b) e c), del c.p.a. e dell’art. 21- septies della l. n. 241 del 1990, del provvedimento del Comune di Civitavecchia prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023.

2. In punto di fatto, occorre premettere che il signor MI SI, ricorrente in primo grado e odierno appellante, è proprietario di un terreno nell’agro di Civitavecchia con riferimento al quale, con istanza prot. n. 38193 del 30 ottobre 2001, aveva chiesto il rilascio di tre concessioni edilizie (nn. 85, 86 e 87 del 23 aprile 2002) per la realizzazione di altrettante unità immobiliari, concessioni che, tuttavia, non sono mai state ritirate dal signor SI, il quale non ha mai neppure dato corso ad alcun intervento costruttivo.

Successivamente, in data 16 marzo 2006, il ricorrente ha chiesto al Comune di Civitavecchia la “riattivazione” delle anzidette concessioni, rappresentando di aver agito in giudizio nei confronti dell’affittuario per ottenere il rilascio dell’area da edificare e ha poi ribadito la medesima richiesta in data 13 febbraio 2008.

L’istanza di riattivazione è stata rigettata dal Comune di Civitavecchia con provvedimento del 30 luglio 2008 e, a fronte dell’adozione di tale provvedimento, il signor SI ha proposto al T.a.r. Lazio il ricorso R.G. n. 8936 del 2008.

Con l’ordinanza del predetto T.a.r. n. 5014 del 24 ottobre 2008, è stata accolta l’istanza cautelare “ ai fini del riesame da parte dell’Amministrazione comunale ” e, conseguentemente, il Comune ha adottato il provvedimento prot. n. 83019 del 27 novembre 2014, recante la conferma del rigetto dell’istanza, impugnato dal signor MI SI con motivi aggiunti.

3. Con sentenza del 17 maggio 2021, n. 5753, il T.a.r. Lazio ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso introduttivo del giudizio (in quanto relativo a un atto superato dal successivo provvedimento prot. n. 83019 del 27 novembre 2014) e ha, invece, accolto il ricorso per motivi aggiunti “ ai sensi e nei limiti di cui in motivazione ”, annullando, per l’effetto, il provvedimento adottato a seguito della richiamata ordinanza cautelare n. 5014 del 24 ottobre 2008; inoltre, con la medesima sentenza, il T.a.r. ha respinto la domanda risarcitoria formulata dal signor SI e solo tale capo della pronuncia risulta essere stato impugnato in quanto, a seguito della proposizione dell’appello principale del signor SI avverso il rigetto della domanda risarcitoria, il Comune di Civitavecchia non ha proposto appello incidentale per la riforma del capo della sentenza recante l’annullamento del provvedimento, capo che, pertanto, risulta passato in giudicato.

4. Successivamente, il Comune di Civitavecchia, con atto prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023, ha nuovamente rigettato la richiesta di riattivazione dei titoli edilizi rilasciati nel 2002, con la motivazione che di seguito, letteralmente, si riporta: “ il Sig. MI SI, in qualità di titolare dei permessi a costruire nn. 85, 86 e 87 del 2002, non ha presentato, ai sensi dell’art.15, comma 2, del DPR 380/2001 (nella versione vigente all’epoca della presentazione dell’istanza di riattivazione avvenuta nell’anno 2006), anteriormente alla scadenza dei termini, richiesta di proroga dell’inizio dei lavori; - che i permessi di costruire nn.85, 86 e 87 del 2002, pertanto, in difetto della richiesta di proroga da presentare nei termini previsti dall’art.15 del DPR 380/01 sono decaduti di diritto e, pertanto, per la loro riattivazione occorreva presentare nuove richieste di permessi di costruire, nel rispetto delle normative vigenti al momento della presentazione ”.

5. A fronte dell’adozione di tale ulteriore provvedimento, il signor MI SI ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio di ottemperanza, chiedendo che ne fosse dichiarata la nullità o comunque l’inefficacia per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla menzionata pronuncia del T.a.r. Lazio n. 5753 del 2021.

6. Con l’impugnata sentenza n. 23100 del 2024, il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso evidenziando che la sentenza ottemperanda n. 5753 del 2021 aveva accolto il ricorso per motivi aggiunti sul presupposto che, in esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 5014 del 24 ottobre 2008, era onere del Comune di Civitavecchia, riesaminare la situazione “ ora per allora ” e, sul punto, il giudice di primo grado ha fatto riferimento al paragrafo 10.8 della parte in diritto della sentenza ottemperanda, secondo cui: “ Tanto precisato, nel caso in esame, l’Amministrazione comunale era tenuta, così come espressamente richiesto con l’ordinanza cautelare, a riesaminare “ora per allora” la decisione di rigetto assunta in relazione all’istanza avanzata nel 2006 di riattivazione dei titoli rilasciati nel 2002 alla luce della cause ostative, in tesi “indipendenti dalla propria volontà”, allegate dal ricorrente a giustificazione del mancato ritiro delle concessioni e, conseguentemente, del mancato tempestivo avvio dei lavori ”.

Pertanto, ad avviso del giudice di primo grado, il provvedimento prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023 non sarebbe in contrasto con il giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Lazio n. 5753 del 2021, poiché l’amministrazione avrebbe escluso che le cause ostative “ indipendenti dalla propria volontà ” allegate dal ricorrente a sostegno del mancato ritiro delle concessioni e del mancato avvio dei lavori fossero idonee a giustificare la mancata proposizione di un’istanza di proroga, sicché le cause interruttive del termine di decadenza allegate dal ricorrente (tra cui l’azione giurisdizionale nei confronti dell’occupante per ottenere il rilascio del fondo) sarebbero state valutate dall’amministrazione, come richiesto dalla sentenza, “ anche eventualmente per ritenerle non fondate ”, come sarebbe peraltro dimostrato dal seguente passaggio motivazionale del provvedimento in questione: “ il richiedente, alla data di comunicazione del rilascio dei permessi di costruire nn. 85, 86 e 87 (23.04.2002) non ha provveduto a richiedere a questo ente nessuna proroga dell’inizio lavori nei termini stabiliti dall’art. 15 comma 2 né, tanto meno, ha mai comunicato nel corso degli anni utili alla richiesta di proroga, l’esistenza di impedimenti che si frapponevano al recupero del possesso del fondo ”.

Il Tribunale, inoltre, ha puntualizzato come debbano essere tenute distinte l’impossibilità di iniziare o concludere i lavori e quella di presentare l’istanza di proroga e, inoltre, ha osservato che né l’istanza del 2006, né quella del 2008 recavano “ l’allegazione, prima ancora della prova ” delle circostanze che, in ipotesi, avrebbero precluso al ricorrente di comunicare al Comune “ la situazione impeditiva ”.

Per quanto concerne, invece, l’art. 50, comma 7, della l. n. 203 del 1982, secondo cui “ La decorrenza dei termini fissati nella concessione edilizia rimane sospesa fino alla data dell’effettivo rilascio ”, il T.a.r. ha osservato che tale disposizione non esonera il proprietario dal presentare la richiesta di proroga ai sensi dell’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, fermo restando che la norma in questione disciplina il rilascio conseguente alla domanda di recesso proposta in ragione del previo ottenimento del permesso di costruire, mentre la sentenza del Tribunale di Civitavecchia n. 415 del 2004 evidenzierebbe come il rilascio sia stato chiesto per la scadenza del contratto di affitto agrario e, peraltro, circa un anno dopo il rilascio dei permessi di costruire.

7. Avverso tale sentenza ha proposto appello il signor MI SI, formulando tre motivi di gravame, fondati su argomentazioni che in parte si sovrappongono.

7.1. Con il primo motivo, l’appellante ha censurato la sentenza deducendo l’inammissibilità “ della sostituzione giudiziale della motivazione del diniego impugnato ”, il vizio di ultrapetizione e la violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a., in quanto il T.a.r. avrebbe a suo dire ritenuto che il provvedimento recante la “ Comunicazione di non accoglimento ”, prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023 fosse conforme al giudicato non già sulla base della motivazione del provvedimento medesimo, bensì per ragioni diverse prospettate soltanto in sede giudiziale dalla difesa del Comune. In altri termini, secondo l’appellante, il giudice di primo grado avrebbe nella sostanza “ riscritto completamente le ragioni alla base del diniego, integrandone la motivazione ”.

7.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha prospettato l’erroneità nel merito della sentenza impugnata, poiché il T.a.r. Lazio avrebbe “ ricostruito ed interpretato ” in modo errato i fatti e “ le emergenze processuali ”. Sul punto, ha osservato che l’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, nella versione ratione temporis vigente, prevedeva, al secondo comma, che “ Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata non può superare i tre anni dall'inizio dei lavori. Entrambi i termini possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso ”, sicché la disposizione prevedeva la possibilità per l’amministrazione comunale di prorogare, in via straordinaria, entrambi i termini di inizio e fine lavori con provvedimento motivato, “ per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso ”. Tuttavia, ad avviso dell’appellante, nel provvedimento prot. n. 17024 del 2023, del quale è stata eccepita la nullità, non vi sarebbe alcuna considerazione sulle cause interruttive del termine di inizio lavori asseritamente documentate dal signor SI nell’istanza del 2008, le quali avrebbero potuto costituire il presupposto per l’adozione da parte del Comune di un provvedimento motivato di proroga straordinaria del termine annuale “ per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso ”, ai sensi dell’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001.

7.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha riproposto la censura di nullità del provvedimento prot. n. 17024 del 2023, in quanto il Comune di Civitavecchia si sarebbe limitato a constatare l’assenza di una richiesta di proroga entro l’anno, senza “ soffermarsi minimamente sulla differente fattispecie dei fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso ”, di cui al citato art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001. Più precisamente, secondo l’appellante, l’amministrazione nel valutare l’istanza di riattivazione dei titoli edilizi nn. 85, 86 e 87 del 23 aprile 2002, non avrebbe fatto corretta applicazione delle indicazioni fornite dalla sentenza n. 5753 del 2021, proprio perché, nell’ambito del provvedimento prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023, sarebbe stato del tutto omesso l’approfondimento motivazionale relativo alle cause ostative “ indipendenti dalla propria volontà ” allegate dal signor SI a giustificazione del mancato ritiro delle concessioni e del conseguente mancato inizio dei lavori, sicché sarebbe configurabile il vizio di nullità per violazione o elusione del giudicato.

8. Si è costituito in giudizio il Comune di Civitavecchia, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello.

In particolare, il Comune ha osservato come non vi sia stata alcuna integrazione della motivazione essendo stata affermata la necessità, in capo al ricorrente, di dimostrare la ricorrenza di “ specifiche cause impeditive anche della stessa possibilità di domandare, entro i limiti temporali consentiti dalla legge (un anno dal rilascio dei titoli edilizi), la proroga del termine di avvio dei lavori, non potendosi ritenere che tale omissione risulti giustificata dalla mera esistenza di un contenzioso per il rilascio del bene, il quale, di per sé, evidentemente non spiega le ragioni della mancata comunicazione al Comune della situazione impeditiva dell’avvio dei lavori in atto, in ossequio a basilari principi di correttezza e lealtà procedimentale ”.

Conseguentemente, il T.a.r. non avrebbe affatto introdotto nuove motivazioni a sostegno del provvedimento prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023, essendosi limitato, viceversa, a evidenziare che la sentenza n. 5753 del 2021, da un lato, ha affermato come l’amministrazione fosse tenuta a esaminare, ora per allora, le ragioni indicate dal ricorrente a giustificazione del mancato ritiro delle concessioni e, dall’altro lato, ha rilevato la necessità di dimostrare la ricorrenza di “ specifiche cause impeditive anche della stessa possibilità di domandare, entro i limiti temporali consentiti dalla legge (un anno dal rilascio dei titoli edilizi), la proroga del termine di avvio dei lavori ”.

A proposito del secondo motivo di gravame, il Comune ha osservato che, nell’impugnata sentenza n. 23100 del 2024, il T.a.r. ha precisato che l’art. 50, comma 7, della l. n. 203 del 1982 non esonera il proprietario dalla presentazione della richiesta di proroga ai sensi dell’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, ferma restando l’illogicità e contraddittorietà di quanto sostenuto dall’appellante in ordine alla possibile proroga straordinaria del termine annuale tenuto conto che il termine è decorso senza che sia stata chiesta alcuna proroga prima dello spirare dell’anzidetto termine.

Da ultimo, con riferimento al terzo motivo di gravame, il Comune ha osservato che la valutazione sulle cause interruttive del termine è stata correttamente effettuata posto che il Comune ha evidenziato che non era stata richiesta alcuna proroga dell’inizio dei lavori nei termini stabiliti dalla legge.

9. Con la memoria di replica del 23 maggio 2025, l’appellante MI SI ha rilevato che nel provvedimento di cui ha eccepito la nullità sarebbe riportata la versione attuale dell’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001 e non quella ratione temporis vigente. Per il resto, ha insistito nelle proprie tesi difensive e, in particolare, ha dedotto che il Comune si sarebbe limitato a constatare, del tutto formalmente, l’assenza di una richiesta di proroga entro l’anno, senza soffermarsi sulla sussistenza di fatti sopravvenuti estranei alla volontà del ricorrente.

10. Con la memoria di replica del 28 maggio 2025, il Comune di Civitavecchia ha evidenziato che nel provvedimento prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023 non è riportato letteralmente il testo dell’articolo, essendone stato semplicemente riassunto il contenuto.

11. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza del 12 giugno 2025 – reputa che l’appello sia infondato per le ragioni che di seguito, sinteticamente, si espongono, con la precisazione che i tre motivi di gravame proposti dall’appellante possono essere trattati congiuntamente poiché, da un lato, risultano strettamente connessi in quanto relativi alla medesima questione e, dall’altro lato, si fondano su argomentazioni che in parte si sovrappongono.

Ad avviso del Collegio l’appello non è fondato perché il provvedimento prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023 ha motivato il rigetto dell’istanza di riattivazione dei titoli edilizi sulla base della considerazione che non era stata depositata alcuna istanza di proroga nei termini previsti dalla legge.

Infatti, con il provvedimento richiamato, l’amministrazione ha precisato quanto di seguito si riporta: “ Considerato che: il richiedente, dalla data di comunicazione del rilascio dei permessi di costruire nn. 85, 86 e 87 (23.04.2022), non ha provveduto a richiedere a questo ente nessuna proroga dell’inizio lavori nei termini stabiliti dall’art. 15 comma 2 né, tanto meno, ha mai comunicato nel corso degli anni utili alla richiesta di proroga, l’esistenza di impedimenti che si frapponevano al recupero del possesso del fondo ”.

Il passaggio della motivazione del provvedimento sopra richiamato esclude la configurabilità di qualsiasi profilo di violazione o elusione del giudicato, posto che la sentenza del T.a.r. Lazio n. 5753 del 2021 ha annullato il precedente diniego prot. n. 83019 del 27 novembre 2014 sulla base della considerazione che non erano stati valutati i presupposti per la concessione della proroga, ma il provvedimento contestato nel presente giudizio di ottemperanza ha fondato il rigetto dell’istanza su una ragione che è da reputarsi – per ragioni logiche prima ancora che giuridiche – prodromica rispetto alla valutazione dei presupposti per la concessione dell’anzidetta proroga, proprio perché l’amministrazione ha dato rilievo alla circostanza che il ricorrente e odierno appellante abbia completamente omesso di presentare tempestivamente la richiesta di proroga.

Ne consegue che l’omessa presentazione della richiesta di proroga e la mancata indicazione di obiettive e insuperabili ragioni ostative, suscettibili, in ipotesi, di precludere la stessa possibilità di presentare l’anzidetta richiesta di proroga costituiscono ragioni aventi carattere del tutto assorbente, idonee di per sé a giustificare il provvedimento prot. n. 17024 del 15 febbraio 2023, recante la “ comunicazione di non accoglimento ” dell’istanza di riattivazione dei titoli edilizi. Conseguentemente, l’anzidetto carattere assorbente dell’omessa tempestiva presentazione dell’istanza di proroga esclude che l’amministrazione fosse tenuta a valutare i presupposti per la concessione della proroga medesima.

La motivazione del provvedimento è, dunque, logica, sicché esso non risulta adottato in violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Lazio n. 5753 del 2021.

Per queste medesime ragioni, inoltre, è infondata la tesi sostenuta dall’appellante nell’ambito del primo motivo di gravame, secondo cui vi sarebbe stata un’integrazione giudiziale della motivazione del provvedimento, la quale, per contro, è stata correttamente evidenziata dall’amministrazione nell’ambito del provvedimento stesso.

12. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, l’infondatezza di tutti e tre i motivi di gravame prospettati dal signor SI, con conseguente rigetto dell’appello.

13. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il signor MI SI alla rifusione, in favore del Comune di Civitavecchia, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida in euro 5.000,00, oltre 15% per spese generali, IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

MI Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO