Pubblicato il 09/12/2025

N. 09679/2025REG.PROV.COLL.

N. 08495/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8495 del 2023, proposto dalla società Hermitage Capodimonte S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ceceri e Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente della G.R. pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Rosanna Panariello, con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Campania in Roma, via Poli, n. 29,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Prima, n. 1846/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025, il Cons. EZ ED e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La società Hermitage Capodimonte S.p.a. ha agito dinanzi al T.A.R. per la Campania per chiedere l’accertamento dell’appartenenza della stessa (già Casa di Cura Colucci S.p.a.) alla fascia funzionale “A”, anche in epoca successiva al periodo (fino al 31 agosto 2004) preso in considerazione dal lodo del 12 maggio 2005 e, quindi, dal 1° settembre 2004 fino alla data di instaurazione del giudizio, nonché per chiedere l’accertamento del diritto della stessa al risarcimento del danno subito a causa della colpevole inerzia della Regione Campania nel provvedere in ordine alle istanze di riclassificazione della struttura, per un importo corrispondente alla differenza tra le tariffe previste per la fascia “A” di cui al d.m. 30 giugno 1975 e quelle effettivamente percepite per il predetto periodo, oltre che per ottenere la conseguente condanna della intimata Regione Campania alla corresponsione, per le anzidette causali, della differenza tra la retta prevista per la fascia ”A” e quella prevista per la fascia “B”, in relazione al suddetto periodo, in misura non inferiore a € 10.000.000,00 o per a quella somma, maggiore o minore, da liquidarsi, in via subordinata, equitativamente, oltre interessi, rivalutazione monetaria e maggior danno ex art. 1224 cod. civ..

In via subordinata, la ricorrente chiedeva la condanna della Regione Campania alla corresponsione, per le anzidette causali, della differenza tra la retta prevista per la fascia ”A” e quella prevista per la fascia “B”, in relazione al suddetto periodo, in misura pari a quanto liquidato dal Collegio arbitrale con lodo del 12 luglio 2010 (€ 4.634.402,23) o alla diversa somma, maggiore o minore, da liquidarsi, in via subordinata, equitativamente, oltre interessi, rivalutazione monetaria e maggior danno ex art. 1224 cod. civ..

2. Va precisato che il suddetto ricorso era proposto in riassunzione del giudizio arbitrale, avente identico oggetto, instaurato sulla scorta della clausola compromissoria apposta alla convenzione stipulata dalla dante causa Casa di Cura Colucci S.p.a. con la Regione Campania in data 15 maggio 1978, che la abilitava ad erogare prestazioni di assistenza sanitaria in regime di ricovero ospedaliero per n. 120 posti letto suddivisi in due raggruppamenti ognuno dotato di due unità funzionali di Neuropsichiatria di trenta posti letto ciascuna e ad eseguire servizi qualificanti quali Psicoterapia di gruppo, Neuroradiodiagnostica, Neurofisiopatologia.

Il suddetto giudizio arbitrale faceva seguito a quello in precedenza introdotto, e definito con il richiamato lodo del 12 maggio 2005, con il quale, in accoglimento della domanda attorea, la Regione Campania era stata condannata al pagamento delle differenze remunerative per le annualità 1999-2004: in entrambi i casi, invero, la causa petendi si riconnetteva al fatto che la Casa di Cura attrice era stata inquadrata, al momento della convenzione, nella fascia funzionale “B”, indirizzo neuropsichiatrico, e che aveva maturato i requisiti per l’attribuzione della fascia funzionale “A” sin dal 1982, allorché era entrata in possesso dei requisiti qualificanti di elettroencefalografia, neurogradiodiagnostica e psicoterapia di gruppo, inoltrando pertanto numerose istanze volte a ottenere il riconoscimento formale del passaggio di fascia, rimaste tutte prive di riscontro.

3. In relazione alla nuova domanda arbitrale, con la quale l’identica pretesa veniva fatta valere per il periodo successivo a quello preso in esame con il lodo del 2005, l’adito Collegio arbitrale, con lodo del 12 luglio 2010, così si pronunciava: “ a) rileva la formazione del giudicato, in virtù del lodo del 12.05.2005, pronunziato per identica questione fra le stesse parti e non impugnato, con la conseguenza dell’inammissibilità delle sollevate eccezioni di rito e di merito da parte della convenuta; b) per l’effetto, dichiara la propria competenza, nella specie di piena giurisdizione e potestas decidendi in ordine alla controversia devoluta innanzi al presente plesso giudiziario, stante l’inammissibilità e l’infondatezza delle eccezioni avanzate dalla convenuta sul punto; c) in accoglimento dei quesiti nn. 2 e 3 dell’atto di precisazione dei quesiti del 06.04.2009, dichiara il diritto della Casa di Cura Colucci s.p.a. al pagamento della somma di euro 4.634.402,23 a titolo di risarcimento danni contrattuale, per aver la Regione Campania corrisposto, nel periodo preso in esame dal presente lodo, una somma inferiore a quanto spettante alla struttura privata in virtù della sua riclassificazione funzionale in fascia A), con inclusione di maggior danno ex art. 1224 c.c., ridotto del 50% per ragioni di giustizia, nonché rivalutazione ed interessi computati al 30.06.2010, a salvezza di successive maturande spettanze ”.

Il suddetto lodo, impugnato dalla Regione Campania dinanzi alla Corte d’Appello di Napoli, veniva tuttavia annullato con sentenza n. 3723/2015, avverso la quale la società Hermitage Capodimonte S.p.a. proponeva ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione, respinto con sentenza n. 4363 del 22 febbraio 2018, con la quale si evidenziava tra l’altro che “ la domanda del gestore di una clinica privata accreditata diretta ad ottenere la riclassificazione della struttura in una superiore fascia di accreditamento e la conseguente applicazione di un più elevato tariffario delle prestazioni è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, atteso che la P.A., quando riscontra le condizioni di applicabilità o revisione della convenzione di accreditamento, esercita una potestà pubblica (Cass. Sez. U. 12/06/2015, n. 12178; 12/04/2012, n. 5769). Né è esatto che la presente controversia riguardi esclusivamente i corrispettivi spettanti alla casa di cura concessionaria, vero essendo, al contrario, che la rideterminazione di tali corrispettivi è soltanto l’effetto della riclassificazione dei servizi svolti dalla casa di cura, non a caso richiesta dall’interessata alla Regione e che questa avrebbe dovuto adottare all’esito di un apposito procedimento amministrativo ”.

4. A fondamento (giuridico) della sua pretesa, con il ricorso in riassunzione proposto dinanzi al T.A.R. per la Campania, la parte riassumente evidenziava che: la Regione Campania aveva beneficiato dei servizi erogati dalla Casa di Cura in possesso dei requisiti qualificanti di cui alla fascia “A”, corrispondendo tuttavia alla stessa i corrispettivi relativi alla inferiore classificazione “B”, arricchendosi della differenza tra le rette previste per le due classi; il comportamento omissivo dell’Ente doveva considerarsi generativo a suo carico di responsabilità contrattuale per violazione del d.m. 30 giugno 1975 (richiamato a presupposto dalla convenzione del 15 maggio 1978), che imponeva di commisurare il corrispettivo per le prestazioni erogate dalle case di cura ai requisiti strutturali e funzionali di ciascuna di esse, oltre che violativo dell’art. 2 l. n. 241/1990.

5. Il T.A.R., richiamando la propria pregressa giurisprudenza (in particolare, la sentenza n. 4200/2021), con la sentenza n. 1846 del 24 marzo 2023 ha respinto il ricorso.

In particolare il T.A.R.:

- con riguardo alla domanda di declaratoria della illegittimità del silenzio, ne ha dichiarato l’improcedibilità, sul rilievo che, con decreto n. 62/2011, la Regione Campania aveva riconosciuto alla ricorrente la fascia funzionale superiore “A”, non essendo quindi più configurabile alcuna inerzia della Regione già al momento della proposizione del ricorso introduttivo;

- con riguardo alla pretesa al risarcimento del danno, premessa la necessità che, affinché una struttura privata possa erogare prestazioni a carico del S.S.N., essa sia in possesso di autorizzazione, accreditamento della medesima e accordo contrattuale, ha evidenziato il T.A.R. che “ se questo vale per l’accreditamento, vale anche, nell’ambito degli istituti accreditati, laddove si tratti di passare ad una fascia funzionale diversa o superiore, trovandoci sempre in costanza di un rapporto di contenuto concessorio ”, desumendone che “ il costo delle prestazioni effettuate in attesa dell’accreditamento nella fascia superiore e che ora la ricorrente vorrebbe imputare agli enti intimati per il ritardo nel provvedere non può che ricondursi ad una precisa scelta imprenditoriale di quest’ultima, oggettivamente non scevra da rischi, senza che lo stesso possa essere collegato, per i profili eziologici, al ritardo col quale la Regione si è pronunciata. In altri termini, prima del riconoscimento nella fascia A, la società richiedente non avrebbe potuto vantare alcuna posizione giuridica soggettiva se non di mera aspettativa di fatto, inidonea come tale a fondare una pretesa al risarcimento del danno per prestazioni che ha erogato nella previsione che quell’accreditamento avrebbe alla fine conseguito. L’avere effettuato cospicui investimenti costituisce esclusivamente il presupposto fattuale necessario, ma non sufficiente per il riconoscimento nella fascia superiore. Da queste premesse, deriva che non ha alcun fondamento la pretesa della ricorrente ad ottenere la differenza delle prestazioni erogate, corrispondenti alla fascia superiore. Tale pretesa appare arbitraria perché non considera che fino a quando non interviene il provvedimento favorevole dell’amministrazione non vi è alcuna disponibilità dell’accreditando nell’effettuare prestazioni imputabili alla Regione. In effetti, ad una più attenta osservazione, l’azione intrapresa dalla ricorrente, più che di risarcimento del danno, si traduce in realtà in una richiesta di rimborso del costo di quelle prestazioni corrispondenti alla fascia superiore ottenuta, a suo avviso, in ritardo, avendone diritto sulla sola base delle innovazioni tecnologiche ed organizzative attuate nella struttura. Il ragionamento omette tuttavia di considerare la complessità del procedimento di accreditamento, o di aggiornamento dello stesso, il quale risponde ad una pluralità di interessi pubblici, riguardanti la tenuta complessiva del sistema sanitario pubblico e, non ultime, le compatibilità finanziario-economiche che sovrintendono a qualsiasi rapporto convenzionale pubblico-privato ”.

6. La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta dalla originaria ricorrente con l’atto di appello in esame, di cui devono in primo luogo riassumersi i contenuti deduttivi.

Con il primo motivo di appello, viene censurata la statuizione di improcedibilità della domanda avente ad oggetto l’inerzia della Regione Campania in ordine all’istanza di riclassificazione proposta dalla ricorrente.

Deduce in proposito la parte appellante, in primo luogo, che l’inadempimento da parte della Regione del suo obbligo di provvedere sull’istanza della stessa di classificazione nella fascia funzionale superiore, sulla scorta dell’accertamento della propria incrementata capacità produttiva e qualitativa, persisteva anche alla data di introduzione del giudizio, in quanto il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro soddisfaceva la suddetta istanza solo a decorrere dal 1° gennaio 2010 e non, come richiesto dalla ricorrente, dal 1° gennaio 2004; in secondo luogo, osserva la parte appellante che essa non ha chiesto l’accertamento della illegittimità dell’inerzia regionale, ma il risarcimento del danno alla stessa conseguente, assurgendo quindi la medesima inerzia a presupposto di fatto costitutivo della pretesa risarcitoria, da accertarsi da parte del giudice ai fini dell’accoglimento di quest’ultima.

Con il successivo (secondo) motivo di appello, la parte appellante contesta l’assimilazione operata dal T.A.R. tra la fattispecie costitutiva del rapporto di accreditamento e quella di classificazione della struttura già accreditata, evidenziando che il d.m. 16 giugno 1990, di aggiornamento dei requisiti idoneativi rilevanti ai fini della classificazione in fasce delle case di cura di cui al d.m. del 1975, espressamente stabilisce che “ al fine di incentivare la qualificazione assistenziale stimolando l’acquisizione delle moderne tecnologie di diagnosi e cura, il conseguente potenziamento della struttura ed il miglioramento degli organici, le case di cura in grado di assicurare - per dotazione dei servizi di cui appresso - livelli di prestazioni più elevati rispetto a quelle da classificare nella fascia funzionale C, vengono inquadrate nella fasce funzionali A e B ”, aggiungendo che “ l’attribuzione delle stesse alle predette fasce funzionali A e B viene effettuata sulla base dei seguenti criteri (…)”: pertanto, deduce la parte appellante che è errata la qualificazione della pretesa della casa di cura alla riclassificazione, operata dal T.A.R., in termini di mera “ aspettativa di fatto ”, atteso che la classificazione di una struttura sanitaria privata come casa di cura di fascia “A” o di fascia “B” è frutto di un’attività vincolata a carattere puramente ricognitivo, con la conseguente qualificazione della pretesa della ricorrente in termini di diritto soggettivo, da cui non può non derivare l’illiceità della condotta dell’Amministrazione, tenuta al riconoscimento della fascia superiore dal momento di presentazione dell’istanza corredata dal documentato possesso dei corrispondenti requisiti idoneativi di fascia superiore.

Conclude la parte appellante osservando che la suesposta conclusione non potrebbe ritenersi minata dalla evocazione, nella pronuncia della Corte di Cassazione sulla giurisdizione, di un paradigma valutativo, il quale non sottende necessariamente la qualificazione in termini discrezionali dell’attività della P.A..

Con il terzo motivo di appello, la parte appellante deduce che all’atto con il quale l’Amministrazione procede alla classificazione della casa di cura deve essere attribuita una costitutività di tipo formale (ovvero della fattispecie) e non sostanziale (ovvero degli effetti), non in grado quindi di imporre una qualificazione della pretesa in termini di interesse legittimo pretensivo anziché di diritto soggettivo, con il corollario che l’adozione dell’atto costitutivo della P.A. implica necessariamente il riconoscimento dell’effetto prodotto ( ex lege ) ex tunc , cioè dal momento in cui si sono verificati i fatti o sono presenti i presupposti normativamente prefigurati, con la conseguente conferma della illiceità della condotta dell’Amministrazione laddove non ha riconosciuto tale retrodatazione.

Con il quarto motivo di appello, deduce la parte appellante che, anche configurata la posizione del privato, in ipotesi, in termini di interesse legittimo pretensivo, come tale suscettibile di essere soddisfatto solo attraverso l’esercizio del potere, la sua lesione (da atto illegittimo o da inerzia nel provvedere) genera comunque responsabilità ex art. 2043 c.c., la quale, data l’autonomia fra azione risarcitoria e impugnazione (di un provvedimento o del silenzio-inadempimento), non può essere esclusa solo sulla base dell’assenza di una decisione espressa dell’Amministrazione.

In proposito, prosegue la parte appellante, sussistono molteplici indici prognostici ad essa favorevoli, ovvero:

- il possesso dei requisiti corrispondenti alla superiore fascia rivendicata e, poi, riconosciuta, documentato in questo giudizio e accertato dal c.t.u. in ambito arbitrale;

- l’interesse pubblico al transito verso la fascia superiore, insito nella disciplina regolamentare, che incoraggia il passaggio dalla fascia “C” a quelle “A” e “B” (cfr. d.m. 16 giugno 1990);

- l’avvenuto riconoscimento della fascia “A” (mediante il D.C.A. n. 62/2011), indice di una prognosi favorevole di accoglimento dell’istanza ove essa fosse stata esaminata prima, avendo l’Amministrazione la possibilità di ricercare gli equilibri necessari a rispettare le dotazioni finanziarie complessive (come di fatto poi accaduto);

- l’avvenuta utilizzazione delle prestazioni da parte degli utenti del S.S.N. e l’assenza di contestazioni della parte pubblica;

- il già avvenuto riconoscimento delle rivendicazioni della casa di cura da parte del primo lodo (e anche del secondo, che è stato annullato non per questioni di merito ma di giurisdizione).

Deduce la parte appellante che sussiste anche il nesso di causalità materiale tra la condotta e il danno ingiusto subito secondo la regola probatoria del più probabile che non, così come l’elemento soggettivo, quale si desume: i) dalla reiterazione delle istanze; ii) dalla disponibilità di risultanze istruttorie qualificate (c.t.u. del giudizio arbitrale ed esito del primo giudizio arbitrale); iii) dall’avvenuto pacifico accoglimento della richiesta di passaggio alla fascia superiore.

Infine, ad aggravare sul piano soggettivo la posizione della Regione, la parte appellante sottolinea il fatto che essa ha continuato a non riconoscere formalmente alla ricorrente la fascia “A” e le relative tariffe nonostante fosse intervenuto, in tal senso, un lodo arbitrale il 12 maggio 2005, non impugnato e dunque cosa giudicata.

Per quanto concerne il quantum , deduce la parte appellante che esso è costituito quantomeno dall’incremento tariffario perso, secondo quanto accertato dal c.t.u. nel giudizio arbitrale e qui dedotto e provato in via documentale.

Con ulteriore censura, la parte appellante sostiene che il T.A.R. avrebbe dovuto rilevare d’ufficio l’efficacia di giudicato esterno collegata al lodo del 12 maggio 2005 relativamente al riconoscimento della fascia superiore.

Con il successivo motivo, la parte appellante lamenta che il T.A.R. non ha considerato che essa aveva chiesto il risarcimento del danno, altresì, per “ responsabilità contrattuale ”, nonché per “ indebito arricchimento ”, non essendosi esso pronunciato sul punto.

7. La Regione Campania si oppone all’accoglimento dell’appello, anche eccependo l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

In proposito, evidenzia in primo luogo la difesa regionale che la ricorrente ha omesso di impugnare il D.C.A. n. 62 del 22 agosto 2011, che ha riconosciuto alla stessa la superiore fascia tariffaria “A”, con la decorrenza convenuta nel contratto del 21 ottobre 2010, con la conseguente inconfigurabilità dell’inerzia dell’Amministrazione in ordine alla istanza di riclassificazione da quella presentata.

Sotto diverso profilo, e ad ulteriore fondamento della eccezione di inammissibilità del ricorso, il difensore della Regione Campania richiama la clausola di salvaguardia apposta al contratto stipulato dalla ricorrente con la ASL Napoli 1 Centro in data 21 ottobre 2010.

8. La causa, chiamata all’udienza pubblica del 17 luglio 2025, è stata rinviata all’udienza odierna in accoglimento dell’istanza presentata dalla Regione Campania, il cui difensore era impossibilitato a partecipare all’udienza precedentemente fissata.

Quindi, all’esito della discussione, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione di merito.

9. L’infondatezza dell’appello consente di prescindere dalle eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio formulate dalla Regione Campania.

10. In via preliminare, occorre tratteggiare, sia dal punto di vista delle sue ragioni fondanti che dell’utilità perseguita, la situazione giuridica di cui la parte appellante chiede tutela al giudice di secondo grado, non avendola ottenuta - a suo avviso, ingiustamente - dal T.A.R..

La situazione azionata dalla ricorrente è in particolare riconducibile alla lesione che essa assume di aver subito nella sua legittima pretesa all’adeguamento da parte della Regione Campania della sua classe di appartenenza a quella superiore, i cui requisiti (organizzativi, funzionali, qualitativi) aveva dichiaratamente maturato, da essa vanamente richiesto: lesione che, dal punto di vista patrimoniale, si sarebbe tradotta nel conseguimento di una retta, a remunerazione delle prestazioni di ricovero ospedaliero da essa erogate, inferiore rispetto a quella cui avrebbe avuto diritto in corrispondenza del più elevato livello qualitativo delle stesse.

Trattasi, quindi, di una pretesa - e di una conseguente azione - di taglio squisitamente patrimoniale, dovendo invece ritenersi estranea all’oggetto del giudizio alcuna domanda intesa a sollecitare l’esercizio del potere di riclassificazione della P.A.: da questo punto di vista, quindi, nessun effettivo pregiudizio la ricorrente risulta aver subito dalla declaratoria di improcedibilità recata dalla sentenza appellata quanto ad una ipotetica domanda avente ad oggetto il silenzio della Regione Campania in ordine all’istanza di riclassificazione da essa presentata, trattandosi di domanda che la ricorrente stessa (correttamente, come si è detto) nega di aver formulato (ciò che peraltro, indirettamente, inficia anche la prima delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa regionale).

11. Venendo quindi all’esame delle censure aventi ad oggetto la statuizione reiettiva recata dalla sentenza appellata, ritiene il Collegio di affrontare preliminarmente la questione relativa al giudicato che si sarebbe formato in ordine alla domanda risarcitoria della ricorrente (ovvero, in via subordinata, in ordine a quella indennitaria), sulla scorta del lodo arbitrale del 12 maggio 2005, il quale ha riconosciuto la fondatezza della suddetta pretesa relativamente al periodo 1° gennaio 1994 - 31 agosto 2004.

Il tema è stato affrontato da questa Sezione con la recente sentenza 11 luglio 2024, n. 6232 (cui si farà riferimento anche nel prosieguo dell’ excursus motivazionale, perché concernente una fattispecie analoga a quella in esame) e risolto in modo, ad avviso del Collegio, condivisibilmente negativo, essendosi evidenziato che “ il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione, presupponendo che soggetti, petitum e causa petendi siano comuni alla causa anteriore ed a quella successivamente intrapresa. Per converso, la mera identità delle questioni giuridiche o dei fatti da esaminare non crea alcun vincolo a carico del giudice investito del secondo giudizio - non applicandosi la regola dello “stare decisis” -, ma è al più suscettibile di venire in considerazione ai fini della condivisione delle argomentazioni svolte nella precedente sentenza, nella misura in cui le stesse appaiano pertinenti anche alla fattispecie oggetto del nuovo giudizio e risultino dotate di efficacia persuasiva tale da giustificare l’adesione ad esse (Cassazione civile sez. I, 04/01/2024, n. 211; Cass. Civ., n. 15817 del 2021). Nel caso dell’odierno giudizio, emerge chiaramente dagli atti di causa che i criteri per l’assegnazione delle case di cura alle fasce funzionali sono quelli previsti nel D.M. Sanità del 30.6.1975 (relativi in particolare al numero di personale in servizio effettivo e al novero dei servizi offerti), i quali sono suscettibili di variare nel tempo (in ragione, ad esempio, delle assunzioni e dei licenziamenti del personale) e che, pertanto, non possono che essere verificati in relazione a ciascuno specifico periodo temporale, non potendo ritenersi “immanenti” ad una determinata struttura sanitaria. Per questa ragione, in nessun caso si potrebbe attribuire al sopra citato lodo arbitrale un valore esterno e pregiudiziale in relazione ai periodi successivi e non coperti dalla decisione ”.

12. Procedendo all’esame degli ulteriori motivi di appello, deve osservarsi in primo luogo che, come affermato dalla stessa ricorrente, all’origine della fattispecie risarcitoria da essa dedotta in giudizio è il mancato tempestivo adeguamento da parte della Regione Campania della sua classe di appartenenza (“B”) a quella superiore (“A”) cui avrebbe avuto diritto in considerazione dei requisiti maturati e dei servizi prestati, nonostante la richiesta da essa presentata in tal senso e l’effettiva sussistenza, fin dal 1982, delle dotazioni e della capacità erogativa previste dal richiamato d.m. del 1975.

Va altresì preliminarmente rilevato che l’azione risarcitoria nell’ambito dei rapporti di diritto amministrativo, sebbene la sua esperibilità non sia condizionata dal previo esercizio dell’azione di annullamento avverso il provvedimento produttivo del danno (o di quella intesa a superare l’inerzia dell’Amministrazione nell’adozione del provvedimento favorevole chiesto dal privato), ha carattere residuale rispetto alle altre modalità di tutela che l’ordinamento riconosce agli interessi legittimi dei cittadini: ciò in quanto assumono rilievo prioritario a tal fine quelle forme di tutela preordinate a garantire la congiunta realizzazione dell’interesse privato e di quello pubblico, secondo le formule combinatorie che il rispetto del principio di legalità e il concreto atteggiarsi di quegli interessi consentono di adottare, laddove il rimedio risarcitorio, sottendendo la constatazione della impossibilità di raggiungere quella sintesi, sancisce la definitiva scissione tra l’interesse pubblico e quello privato, il quale rinviene la sua tutela in forma isolata e al di fuori di ogni coordinamento con il primo.

Peraltro, anche in una logica di ispirazione strettamente civilistica, il codice di rito non ha mancato di fornire indicazioni in materia, laddove, con l’art. 30, comma 2, c.p.a., ha previsto che “ nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti ”.

13. Ciò premesso, si legge nel lodo del 12 maggio 2005, alla pag. 6, che con delibera di Giunta n. 6408 del 27 ottobre 1995 la Regione aveva ritenuto la richiesta di riclassificazione superata dalla sopravvenuta normativa in materia di riorganizzazione del S.S.N. di cui al d.lgs. n. 502/1992 e dal sistema di accreditamento delle strutture sanitarie, sostitutivo dei precedenti rapporti convenzionali: il relativo ricorso straordinario, proposto dalla ricorrente casa di cura, è stato successivamente abbandonato con atto di rinuncia notificato in data 26 febbraio 2003 alla Regione Campania.

Si legge nel medesimo lodo, alla pag. 7, che la Regione Campania, già con la D.G.R. n. 6437 del 4 novembre 1993, aveva disposto il diniego dell’istanza della ricorrente di riconoscimento della classificazione superiore e che il T.A.R. ha accolto la relativa domanda di sospensione, senza essersi ancora pronunciato nel merito.

Sempre nel medesimo lodo, a pag. 9, ancora riportando le deduzioni della parte attrice, si legge che “ gli altri giudizi proposti dinanzi al giudice amministrativo, riguardanti la diversa questione della illegittimità del diniego di riclassificazione, sono stati addirittura abbandonati, avendo l’attrice invece l’interesse a coltivare esclusivamente le richieste relative al ristoro del danno patrimoniale subito, per la mancata riclassificazione ”.

Ebbene, si evince dai dati surriportati, pur non potendosene verificare funditus l’esattezza e la coerenza in mancanza degli atti (provvedimenti regionali e relative impugnazioni) menzionati, che la ricorrente ha tenuto un atteggiamento sostanzialmente rinunciatario in relazione agli strumenti di azione di carattere costitutivo, preferendo coltivare con maggiore tenacia e costanza, in sede arbitrale, quelli di ordine surrogatorio-risarcitorio.

Ne consegue che l’impossibilità di addivenire ad una soluzione fisiologica, ovvero attraverso l’esercizio del potere amministrativo, del conflitto esistente con la Regione Campania quanto alla spettanza ed alla effettiva attribuzione della classe “A”, è essenzialmente dipesa dalla strategia difensiva della ricorrente più che da circostanze obiettive: ciò che risulta tanto più evidente, considerando che la stessa insiste nel sostenere la sussistenza dei presupposti per conseguire la classificazione migliorativa ed il carattere pressoché vincolato del potere all’uopo spettante all’Amministrazione.

Da tali rilievi discende un primo fattore ostativo all’accoglimento della domanda (risarcitoria) in esame, connesso alla volontà della ricorrente di ricercare il soddisfacimento del suo interesse al di fuori della logica propria della situazione giuridica (di interesse legittimo) di cui è titolare: come è stato rilevato anche da questa Sezione con la sentenza citata, invero, “ …nella fattispecie, non può non aversi riguardo anche alla condotta dell’odierna appellante, che risulta aver concorso a costituire il comportamento valutabile ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. per escludere il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti. Com’è stato ritenuto dalla sentenza dell'Ad. Plen. del Consiglio di Stato n. 7 del 2021, l’ordinamento giuridico, nell’assoggettare la funzione amministrativa al diritto, riconosce al privato un novero di mezzi a tutela dei propri interessi più ampio di quelli utilizzabili nei rapporti di diritto civile ed in cui l’azione risarcitoria è solo uno dei rimedi a disposizione. Tra questi, assumono primario rilievo l’azione contro il silenzio e quella di ottemperanza, che non risultano mai esperite nell’ambito dell’annosa vicenda che riguardato il riconoscimento della fascia superiore anelata dall’odierna appellante, la quale necessita, per essere riconosciuta, di un pronunciamento esplicito dell’Amministrazione, che avrebbe dovuto essere eventualmente provocato dall’interessata mediante la procedura del silenzio rifiuto ”.

14. Ma il gravame si rivela infondato anche sotto ulteriori punti di vista.

Deve invero osservarsi che il vizio di fondo della prospettazione di parte ricorrente consiste nel fatto che, anche al fine di dimostrare la sussistenza dei presupposti costitutivi della fattispecie risarcitoria, con particolare riguardo alla ingiustizia del danno ed al nesso di causalità tra l’evento produttivo del danno e quest’ultimo, essa limita la sua indagine all’atto di riclassificazione, di cui ipotizza diverse configurazioni (da quella costitutiva fino a quella meramente ricognitiva), per sostenere che la documentata sussistenza dei requisiti per la sua classificazione in fascia “A”, di cui la P.A. non avrebbe potuto che prendere atto, sarebbe stata sufficiente ad integrare la dedotta fattispecie di illecito ed a generare l’esperita pretesa risarcitoria.

Deve in senso contrario osservarsi che la classificazione della casa di cura rappresenta solo uno degli elementi atti a generare in capo alla stessa una corrispondente pretesa remuneratoria, accanto alla quale si colloca l’attività programmatoria esplicata dall’Amministrazione al fine di determinare annualmente le risorse disponibili per l’acquisto di prestazioni sanitarie da parte delle strutture private ed il relativo volume, nell’esercizio del potere di fissazione autoritativa e discrezionale dei tetti di spesa: attività che confluisce nella stipulazione dell’accordo contrattuale ex art. 8- quinquies d.lvo n. 502/1992, che modula i reciproci diritti ed obblighi delle parti in funzione dell’attuazione dell’assetto programmatico e del rispetto dei relativi inderogabili limiti finanziari.

La stretta connessione tra attività di classificazione delle case di cura per fasce funzionali e attività di fissazione dei tetti di spesa si evince proprio dalla diretta incidenza della prima sulla valorizzazione delle prestazioni di ricovero rese dalle strutture accreditate, con la conseguenza che la classe di appartenenza costituisce uno dei parametri che l’Amministrazione deve considerare ai fini della stipulazione dell’accordo contrattuale.

Anche ammesso, quindi, che la P.A. sia vincolata nell’esercizio del potere di classificazione, dovendo esercitarlo conformemente ai criteri tassativamente indicati dal relativo d.m., a diversa conclusione deve pervenirsi quanto alla determinazione della quantità di prestazioni acquistabili dalla casa di cura in considerazione della sua classe di inquadramento, la quale risente di variabili ulteriori relative, come si è detto, al quadro programmatico dell’attività assistenziale da privato, a sua volta condizionato dalle risorse disponibili per l’acquisto delle prestazioni dalle strutture accreditate.

Tale rilievo è reso tangibilmente evidente dal DCA n. 62 del 22 agosto 2011 il quale, nel riconoscere alle case di cura (tra le quali l’odierna ricorrente) in possesso dei relativi requisiti la classe “A”, dà seguito agli accordi raggiunti in data 14 ottobre 2010 tra il Commissario ad acta e l’A.I.O.P. Campania ed approvati con il D.C.A. n. 65 del 22 ottobre 2010, con i quali, a fronte dell’incremento del tetto di spesa di macroarea per l’anno 2010 e del riconoscimento normativo della classe più elevata, viene previsto l’impegno delle strutture a rinunciare ai contenziosi in corso relativi al riconoscimento di fasce tariffarie (“A” e “B”) migliori rispetto a quelle in essere, oltre che alla rinuncia al miglioramento tariffario per l’anno 2010: ciò a dimostrazione della stretta connessione tra la questione delle classi e la programmazione dei tetti di spesa.

15. Ebbene, in tale contesto, la parte ricorrente non ha svolto alcuna allegazione al fine di dimostrare che anche per gli anni oggetto di giudizio la Regione, a fronte della classificazione della ricorrente in classe “A”, avrebbe proceduto all’acquisto delle prestazioni sanitarie ed in quale misura, compatibilmente con gli stringenti limiti posti alla programmazione della spesa sanitaria (resi vieppiù stringenti per effetto della sottoposizione della Regione Campania al regime commissariale), limitandosi a sostenere che la spettanza della classe più elevata le avrebbe dato diritto alla percezione della remunerazione corrispondente alla perseguita migliore classificazione.

Deve per contro rilevarsi che, in costanza di una classificazione superiore della casa di cura, all’Amministrazione si sarebbero prospettate diverse possibilità, compresa quella di non acquistare prestazioni dalla ricorrente in quanto eccessivamente onerose ovvero di farlo in una misura decisamente inferiore a quella concordata: ventaglio di ipotesi che non consente di ancorare il requisito della ingiustizia del danno a parametri certi ed oggettivi, sia quanto all’ an che al quantum della pretesa azionata.

16. Deve solo aggiungersi che la tesi diretta ad escludere ogni margine valutativo di carattere discrezionale in capo alla P.A. è esclusa dalla stessa pronuncia della Corte regolatrice (n. 4363/2018) da cui è derivata la riassunzione dinanzi al T.A.R. dell’originario giudizio arbitrale, avendo essa fondato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia sul rilievo della inerenza della controversia alla “ riclassificazione dei servizi svolti dalla casa di cura, non a caso richiesta dall’interessata alla Regione e che questa avrebbe dovuto adottare all’esito di un apposito procedimento amministrativo ”: procedimento strettamente connesso, come si è detto, a quello di programmazione dei tetti di spesa, di cui non può revocarsi in dubbio la natura discrezionale e la connessa qualificazione come interesse legittimo della situazione giuridica della struttura accreditata.

17. Anche in relazione ai profili esaminati, si rileva pertinente la citata pronuncia di questa Sezione, considerato che la sentenza (n. 4499/2021) del T.A.R. per la Campania che la Sezione, con la suddetta sentenza, ha ritenuto immune dalle censure dell’allora parte appellante si fonda su un percorso motivazionale simmetrico a quello che impronta la sentenza impugnata con l’appello in esame.

Ha affermato in quella sede la Sezione:

“ 23.2. La domanda risarcitoria non può essere accolta, difettando nella fattispecie i presupposti per l’applicazione dell’art. 2043 c.c..

23.3. Al riguardo è utile richiamare alcuni dei più recenti arresti giurisprudenziali di questo Consiglio di Stato in materia risarcitoria.

Con la sentenza 1 dicembre 2020, n. 7622, è stato precisato che “l’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse. cosicché, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance” (§ 16.4); “l’inerzia amministrativa, quindi, per essere fonte della responsabilità risarcitoria come prospettata, richiede, tuttavia oltre ai presupposti di carattere generale, non solo il preventivo accertamento in sede giurisdizionale della sua illegittimità, ma, ancor più, il concreto esercizio della funzione amministrativa in senso favorevole all’interessato, ovvero il suo esercizio virtuale, in sede di giudizio prognostico da parte del giudice investito della richiesta risarcitoria” (§ 16.7); “l’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento. in altri termini, il riferimento, per la risarcibilità del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto”. Ancora, con la sentenza Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2020, n. 2210, è stato ribadito che il “risarcimento del danno da ritardo o inerzia dell’amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non già come effetto del ritardo in sé per sé, bensì per il fatto che la condotta inerte o tardiva dell’amministrazione sia stata causa di un danno altrimenti prodottosi nella sfera giuridica del privato che, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento amministrativo; il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato, e del quale quest’ultimo deve fornire la prova sia sull’an che sul quantum, deve essere riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all’adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell’amministrazione.”

23.4. Venendo al caso oggetto del presente giudizio, la domanda risarcitoria proposta dall’appellante difetta dell’elemento dell’ingiustizia del danno, fondandosi su di un presupposto errato, costituito dall’automatismo tra il possesso dei requisiti di cui alle diverse fasce previste dal D.M. 30 giugno 1975 ed il riconoscimento della remunerazione corrispondente alla relativa fascia.

Al riguardo, è utile richiamare quanto già affermato in un recentissimo precedente della Sezione (27.10.2022, n. 9199), che ha chiarito i punti nodali della questione, statuendo che “la classificazione della Casa di Cura costituisce un elemento identificativo fondamentale del rapporto (già convenzionale, quindi di accreditamento) tra Casa di Cura e SSR, in quanto idoneo a definire la tipologia ed il livello qualitativo dell’attività assistenziale erogabile dalla prima, con i connessi riflessi sulla sostenibilità economica del rapporto per l’Amministrazione, la quale, mediante l’esercizio dei suoi poteri programmatori, è in grado di fissare, alla luce di considerazioni inerenti al fabbisogno di prestazioni sanitarie ed alla tipologia delle strutture private chiamate ad erogarle, l’entità (quantitativa) e la natura (qualitativa) del concorso privato all’esercizio delle funzioni sanitarie.

17.3. Già tali preliminari considerazioni consentono di evidenziare che la classificazione delle Case di Cura non costituisce una variabile indipendente dalle modalità con le quali l’Amministrazione, nell’esercizio della sua discrezionalità e dei poteri programmatori che ne costituiscono espressione, ritenga di soddisfare l’interesse pubblico affidato alle sue cure né, quindi, un fattore devoluto esclusivamente alle libere determinazioni della struttura privata, cui la prima dovrebbe invariabilmente adeguarsi in chiave meramente (e posteriormente) ricognitiva, in una sorta di inversione del fisiologico rapporto tra istanza del privato e potere pubblico, in base alla quale sarebbe il privato a dettare all’Amministrazione i contenuti e gli esiti del suo potere autoritativo: deve al contrario ritenersi che, costituendo la classe funzionale (tra le quattro previste dal D.M. 30 giugno 1975) uno dei profili che l’Amministrazione deve valutare in sede di convenzionamento (e quindi di successivo accreditamento), al fine di accertarne la corrispondenza alle esigenze di fabbisogno e di compatibilità finanziaria che delineano la cornice di obiettivi e di vincoli entro i quali si svolge la sua azione, non può che spettare alla medesima Amministrazione la valutazione della idoneità di una eventuale diversa classificazione, cui la struttura privata ritenga di accedere avendo (o programmando di acquisire) i relativi requisiti tecnico-organizzativi, all’ottimale perseguimento dell’interesse pubblico ed ai vincoli finanziari cui questo deve necessariamente adeguarsi.

17.4. Tale conclusione vale a fortiori nel quadro del regime di accreditamento, subentrato a quello originario di convenzionamento ex art. 44 l. n. 833/1978, disponendo l’art. 8 quater, comma 1, d.lvo n. 502/1992 che “l’accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti. Al fine di individuare i criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza, nonché gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all’assistenza integrativa di cui all’art. 9. La regione provvede al rilascio dell’accreditamento ai professionisti, nonché a tutte le strutture pubbliche ed equiparate che soddisfano le condizioni di cui al primo periodo del presente comma, alle strutture private non lucrative di cui all’art. 1, comma 18, e alle strutture private lucrative”.

Deve infatti osservarsi che, permeando le caratteristiche proprie del regime di accreditamento tutti i profili costitutivi del relativo rapporto concessorio, compreso quello relativo alla classificazione funzionale della struttura accreditata, anche la sua definizione (originaria o modificata per effetto di vicende sopravvenute) non potrebbe che sottostare ai suddetti principi informativi, tra i quali, come si è detto, quello relativo alla sua “funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale”.

17.5. Invero, come affermato in generale dalla giurisprudenza (cfr. Cassazione civile, Sez. un., n. 1519 del 27 gennaio 2016), “nel regime di accreditamento applicabile ratione temporis, che è subentrato al regime di convenzionamento originariamente previsto, i rapporti tra regioni e case di cura “conservano la loro natura concessoria e sono configurabili come concessioni ex lege alle strutture autorizzate ed accreditate di attività di servizio pubblico” (Sez. U, Sentenza n. 12178 del 12/06/2015, in motivazione 9). Quindi, le vertenze tra regioni e case di cura sul pagamento dei corrispettivi sono annoverate tra quelle riguardanti sì pubblici servizi ma concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi”, che, ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, comma 1 e della L. n. 205 del 2000, art. 7, lett. a), e per effetto di Corte cost. n. 204 del 2004, sono devolute al giudice ordinario (Sez. U, Ordinanza n. 603 del 14/01/2005, Rv. 581496). Tale devoluzione opera laddove la controversia abbia per oggetto unicamente l’effettiva debenza dei corrispettivi senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della regione. Infatti il pagamento delle prestazioni delle case di cura accreditate avviene secondo accordi contrattuali e, per questa via, il giudice ordinario può direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dalle strutture private (Sez. U, Sentenza n. 10149 del 20/06/2012, Rv. 623050). Tal genere di vertenze non comporta alcun controllo dell’azione autoritativa dell’amministrazione sul rapporto sottostante o l’esercizio di poteri discrezionali nella determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi, sicché esula dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi (Sez. U, Ordinanza n. 3046 del 13/02/2007, Rv. 594080). 4. Diversamente, è indiscutibile che “l’esercizio del potere di attribuire alla struttura accreditata questa o quella classificazione in relazione ai requisiti qualitativi e quantitativi del servizio e quindi alle consistenze di dotazioni e personale, tecnico, sanitario e amministrativo, sia attività espressione della conduzione del servizio pubblico sanitario sindacabile solo dal giudice amministrativo” (Sez. U, Sentenza n. 5769 del 12/04/2012, in motivazione). A quest’ultimo appartiene, infatti, la giurisdizione esclusiva laddove la vertenza tocchi l’organizzazione e le modalità di attuazione del servizio pubblico in presenza di potestà pubblicistiche, come quelle per il riconoscimento sanante di maggiori capacità operative di strutture sanitarie convenzionate (Sez. U, Sentenza n. 16391 del 27/07/2011, Rv. 618580)”.

17.6. Dal citato orientamento giurisprudenziale discende quindi che anche l’aspetto classificatorio costituisce espressione di una pubblica potestà, il cui esercizio resta ispirato ai criteri innanzi enucleati, senza che la sua definizione autoritativa possa ritenersi automaticamente condizionata dall’evoluzione tecnico-organizzativa cui abbia sua sponte proceduto la struttura accreditata.

Ne deriva che, ai fini dell’aggiornamento della fascia funzionale di inquadramento della Casa di Cura, è necessario un provvedimento dell’Amministrazione competente che non solo accerti con opportune verifiche (demandate alla apposita Commissione ex D.M. 22 luglio 1983) l’intervenuta trasformazione nel dimensionamento e nelle caratteristiche tipologiche e funzionali della struttura interessata, ma ne valuti altresì la compatibilità con la programmazione sanitaria: ciò in quanto l’art. 8-quater della legge n. 502 del 1992 ha subordinato l’accreditamento istituzionale non solo alla rispondenza delle strutture ai requisiti ulteriori di qualificazione, ma anche alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione nazionale e regionale, precisando inoltre che la qualità di soggetto accreditato non comporta vincolo per le Aziende sanitarie a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies, da ciò discendendo che, in base al quadro normativo vigente, la remunerabilità delle prestazioni rese dal soggetto accreditato presuppone, anche nella fase dell’accreditamento provvisorio, un esplicito intervento dell’Amministrazione sanitaria per modificare la situazione derivante dall’originario convenzionamento, al fine dell’inserimento nella programmazione sanitaria regionale e conseguente incidenza sul fondo sanitario regionale.

17.7. Tale conclusione è in linea con il pregresso orientamento giurisprudenziale, secondo cui “l’art. 8 quater L. 502/92, introdotto dal D. L.vo 19.6.199 n. 299, il quale dopo aver subordinato l’accreditamento istituzionale non solo alla rispondenza delle strutture ai requisiti ulteriori di qualificazione ma anche alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione nazionale e regionale, ha precisato che la qualità di soggetto accreditato non comporta vincolo per le Aziende sanitarie a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’art. 8 quinquies (da intercorrere tra la Regione-Unità sanitarie locali e le strutture pubbliche e private). Per cui è stata formalmente stabilita la scissione tra accreditamento rilasciato e remunerabilità delle prestazioni rese dal soggetto accreditato, che è stata comunque condizionata alla sottoscrizione di specifici accordi. Detta disposizione, sebbene formalmente entrata in vigore il 31.7.1999, deve ritenersi interpretativa del sistema, che comunque richiedeva, anche nella fase dell’accreditamento provvisorio, un esplicito intervento dell’Amministrazione sanitaria per modificare la situazione oggetto di convenzionamento, al fine dell’inserimento nella programmazione sanitaria regionale e conseguente incidenza sul fondo sanitario regionale” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 910 del 19 febbraio 2003).

17.8. A tale conclusione non osta il disposto del richiamato D.M. 30 giugno 1975, atteso che, sebbene esso si prefigga di indicare i requisiti tecnologici ed organizzativi sottesi all’attribuzione di ciascuna classe funzionale, non preclude - ma anzi presuppone, in quanto oggetto di diversa e non incompatibile regolamentazione normativa - il compimento di valutazioni ulteriori, quali quelle insite, appunto, nell’esercizio dello ius variandi pubblicistico avente ad oggetto il rapporto concessorio de quo.”

23.5. Deve pertanto escludersi qualsiasi automatismo tra la dedotta acquisizione da parte della struttura de qua di più elevati requisiti qualitativi e tecnico-organizzativi e la contrattualizzazione delle corrispondenti prestazioni, quale presupposto per ottenere la relativa remunerazione.

Nello stesso solco si pone anche la costante giurisprudenza della Corte di legittimità, attenta a bilanciare il principio della giusta remunerazione delle prestazioni sanitarie erogate dalle strutture accreditate con quello di contenimento dei bilanci delle Regioni e del Servizio Sanitario Nazionale (cd. “tetto di spesa”).

Al riguardo, ha osservato la Corte di Cassazione che “la fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario, per singola istituzione o per gruppi di istituzioni”, quanto “la determinazione dei preventivi annuali delle prestazioni”, risulta “rimessa ad un atto autoritativo e vincolante di programmazione regionale, e non già ad una fase concordata e convenzionale”, visto che “tale attività di programmazione, tesa a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta l’adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate” (cfr. Cass. Sez. 3, sent. n. 27997 del 2019, cit., che richiama Cons. St. Ad. Plen., sent. 12 aprile 2012, n. 3). In altri termini, “l’osservanza del tetto di spesa in materia sanitaria rappresenta un vincolo ineludibile che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il Servizio sanitario nazionale può erogare e che può permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato”, di talché si è ritenuta persino “giustificata (anche) la mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni extra budget”, e ciò in ragione della “necessità di dover comunque rispettare i tetti di spesa e, quindi, il vincolo delle risorse disponibili” (così, in motivazione, Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit., la quale richiama Cons. St. Sez. 3, sent. 10 febbraio 2016, n. 566; Cons. St., Sez. 3, sent. 10 aprile 2015, n. 1832). Una conclusione, questa, che si è ritenuto essere confortata dalle stesse norme vigenti in materia (L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 8, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 12, comma 3, e D.Lgs. n. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 39), le quali “hanno disposto che, in condizioni di scarsità di risorse e di necessario risanamento del bilancio, anche il sistema sanitario non può prescindere dall’esigenza di perseguire obiettivi di razionalizzazione finalizzati al raggiungimento di una situazione di equilibrio finanziario attraverso la programmazione e pianificazione autoritativa e vincolante dei limiti di spesa dei vari soggetti operanti nel sistema” (Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit.).

Quello, infatti, che viene in rilievo in tale ambito è “un potere connotato da ampi margini di discrezionalità, posto che deve bilanciare interessi diversi e per certi versi contrapposti, ovvero l’interesse pubblico al contenimento della spesa, il diritto degli assistiti alla fruizione di adeguate prestazioni sanitarie, le aspettative degli operatori privati che si muovono secondo una legittima logica imprenditoriale e l’assicurazione della massima efficienza delle strutture pubbliche che garantiscono l’assistenza sanitaria a tutta la popolazione secondo i caratteri tipici di un sistema universalistico”. Il tutto, però, sempre nella prospettiva “che il perseguimento degli interessi collettivi e pubblici compresenti nella materia” non resti “subordinato e condizionato agli interessi privati i quali, per quanto meritevoli di tutela, risultano cedevoli e recessivi rispetto a quelli pubblici” (nuovamente, Cass. Sez. 3, sent. n. 27608 del 2019, cit.), giacché, in definitiva, gli “operatori privati restano liberi di valutare la convenienza a continuare ad operare in regime di accreditamento accettando le limitazioni imposte, oppure di collocarsi al di fuori del servizio sanitario nazionale e continuare ad operare privatamente” (cfr. Corte Cost., sent. 26 maggio 2005, n. 200) ”.

18. Deve solo aggiungersi che non potrebbe pervenirsi a diverse conclusioni sulla scorta della ipotizzata natura contrattuale dell’azione risarcitoria esperita dalla ricorrente, considerato che la convenzione stipulata con la Regione Campania non reca alcun impegno ad adeguare il corrispettivo alla superiore classificazione cui avrebbe eventualmente avuto diritto la casa di cura.

19. Quanto alla domanda indennitaria, la Sezione, con la sentenza citata e sulla scorta di un percorso argomentativo pienamente condivisibile, ne ha ugualmente rilevato l’infondatezza, in quanto “ l’esperibilità dell’azione ex art. 2041 c.c. nei confronti della p.a. è esclusa in caso di arricchimento imposto, che rileva nei casi in cui l’amministrazione è inconsapevole dell’arricchimento che pure, obiettivamente, consegue, ovvero lo rifiuta, come deve ritenersi avvenga ordinariamente nel caso della fissazione a monte di tetti di spesa per le prestazioni sanitarie, con i quali l’amministrazione viene “implicitamente ma inequivocamente, a manifestare “il suo diniego di una spesa superiore, ovvero la sua volontà contraria a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel limite di spesa”. “Del resto, diversamente opinando, e dunque consentendo la remunerazione di una prestazione “non voluta”, si perverrebbe al risultato di ritenere che - nella materia della “tutela della salute”, nella quale la giurisprudenza costituzionale ha elevato il “contenimento della spesa pubblica sanitaria”, in quanto “espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica”, al rango di “principio fondamentale”, rilevante ai fini e agli effetti di cui all’art. 117 Cost., comma 3, (cfr. Corte Cost., sent. 23 aprile 2010, n. 141). – “l’entità delle spese pubbliche” sia “rimessa alle scelte di strutture private, anche se accreditate: il che è chiaramente insostenibile” (così, nuovamente, Cass. Sez. 3, ord. n. 11209 del 2019, cit.).” (Cassazione civile, sez. III , 06/07/2020 , n. 13884) ”.

Milita nella stessa direzione reiettiva il noto principio di sussidiarietà dell’azione di indebito arricchimento, declinato da Cassazione civile, Sez. un., 5 dicembre 2023, n. 33954, nel senso che “ ai fini della verifica del rispetto della regola di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c., la domanda di arricchimento è proponibile ove la diversa azione, fondata sul contratto, su legge ovvero su clausole generali, si riveli carente ab origine del titolo giustificativo. Viceversa, resta preclusa nel caso in cui il rigetto della domanda alternativa derivi da prescrizione o decadenza del diritto azionato, ovvero nel caso in cui discenda dalla carenza di prova circa l’esistenza del pregiudizio subito, ovvero in caso di nullità del titolo contrattuale, ove la nullità derivi dall’illiceità del contratto per contrasto con norme imperative o con l’ordine pubblico ”: nella specie, invero, la reiezione della domanda risarcitoria è appunto derivata dal mancato assolvimento da parte della ricorrente dell’onere della prova in ordine alla ingiustizia del danno e non dalla astratta non proponibilità della domanda suindicata.

20. L’appello, in conclusione, deve essere complessivamente respinto, mentre la parziale originalità della fattispecie esaminata giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

EL EC, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

EZ ED, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EZ ED	EL EC

IL SEGRETARIO