Pubblicato il 16/04/2025

N. 03320/2025REG.PROV.COLL.

N. 08033/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8033 del 2024, proposto da AO ZA, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Cavallaro e Antonio Scalcione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

l’Università degli Studi di Macerata, in persona del Rettore pro tempore , il Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore , e il Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Commissione di esame, non costituita in giudizio

nei confronti

LE Nucera, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Merusi, Giuseppe Toscano e Francesca Vrespa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 698/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Macerata, del Ministero dell'Università e della Ricerca e del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di LE Nucera;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Antonio Scalcione e Francesca Vrespa;

Viste le conclusioni della parte appellata come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’appellante ha agito per l’ottemperanza alla sentenza del TAR delle Marche n. 615/2014 e ha chiesto che sia dichiarata la nullità, ovvero pronunciato l’annullamento, previa conversione del rito, del decreto rettorale n. 328/2023, prot. 29107 del 31 luglio 2023 con cui sono stati approvati gli atti della procedura di selezione comparativa per un posto di ricercatore presso l'Università degli Studi di Macerata, e i verbali della Commissione di esame con i relativi allegati e le valutazioni dei candidati.

2.- Il contenzioso origina da una complessa vicenda i cui tratti salienti possono così sinteticamente riassumersi.

L’Università di Macerata, nel dicembre del 2010, bandiva il concorso per la copertura di un posto di ricercatore universitario a tempo indeterminato nel settore scientifico disciplinare IUS/12 (diritto tributario) presso il Dipartimento di Giurisprudenza (allora Facoltà).

Dopo una prima valutazione comparativa conclusasi senza individuare un candidato prevalente, alla fine risultava vincitrice della procedura la controinteressata prof.ssa Nucera, ma il decreto del Rettore n. 398 del 26 luglio 2013 veniva annullato dal TAR delle Marche con sentenza n. 615/2014, con cui si disponeva una nuova valutazione dei candidati.

All’esito della rivalutazione, la Commissione dichiarava di nuovo vincitrice la controinteressata, che veniva quindi nominata ricercatrice e veniva assunta in servizio con decorrenza dal 1° ottobre 2015. La nomina veniva nuovamente impugnata dall’appellante, che, dopo un esito sfavorevole in primo grado (sentenza n. 438/2016), vedeva accolto il proprio appello con sentenza del Consiglio di Stato n. 3307/2017, sul rilievo che l’Amministrazione avrebbe dovuto procedere al rinnovo della procedura nominando una nuova Commissione in diversa composizione.

L’Università dava seguito a quest’ultima sentenza disponendo solo l’annullamento della nomina e degli atti presupposti, senza tuttavia procedere alla nomina della nuova Commissione.

A quel punto, sia la controinteressata che il ricorrente adivano il Consiglio di Stato per ottenere l’ottemperanza alla prefata sentenza n. 3307/2017.

Riunti i ricorsi, con sentenza n. 6980/2018 il Consiglio di Stato assegnava all’Università il termine di sessanta giorni per nominare una nuova Commissione e individuava un Commissario ad acta per il caso di persistente inadempimento.

La nuova Commissione, che veniva nominata e si insediava dopo due anni dalla pronuncia di ottemperanza, ovvero nel novembre del 2020, non concludeva i suoi lavori.

Con provvedimento dell’Università di Macerata del 7 settembre 2021, a firma del Responsabile dell’Area Risorse Umane - Ufficio Personale Docente, veniva infatti comunicato ai candidati che il Consiglio di Amministrazione, nella seduta del 23 luglio 2021, aveva disposto la revoca della procedura comparativa.

A quel punto, entrambi i candidati proponevano autonomi ricorsi al Consiglio di Stato per denunciare l’inottemperanza al giudicato, rappresentando, la predetta revoca, un atto contrario ad esso.

Con sentenza n. 3332/2022 (poi corretta con sentenza n. 6392/2022), questa Sezione, in accoglimento dei ricorsi, ha dichiarato nulla la revoca della procedura concorsuale e ha di conseguenza condannato l’Università a dare esecuzione alla sentenza n. 3307/2017 e, mediatamente, alla sentenza precedente del TAR Marche n. 615/2014.

All’esito della rinnovata valutazione, che ha visto nuovamente prevalere la controinteressata, il ricorrente ha proposto ricorso, da cui è originato l’odierno contenzioso, sia per denunciare l’inottemperanza alla sentenza n. 615/2014, sia per far valere vizi propri della nuova valutazione.

3.- Hanno resistito l’Università degli Studi di Macerata, i Ministeri intimati e la controinteressata.

4.- Alla camera di consiglio del 19 novembre 2024, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, la decisione della causa è stata rinviata al merito su istanza congiunta delle parti.

5.- Le parti hanno nuovamente insistito sulle rispettive conclusioni.

6.- Alla udienza pubblica del 4 febbraio 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

7.- L’appello è infondato e possono quindi assorbirsi le preliminari eccezioni di inammissibilità dell’appello medesimo per genericità e tardività delle censure proposte.

8.- Rispetto all’azione di ottemperanza al giudicato, secondo il ricorrente la sentenza del TAR Marche n. 615/2014 sarebbe stata violata dall’Università sotto plurimi profili, e di ciò il primo giudice non si sarebbe, erroneamente, avveduto.

In particolare, la sentenza censurata non avrebbe rilevato la violazione dei principi conformativi dettati dalla sentenza, vincolanti per la Commissione esaminatrice in fase di riedizione del potere, avendo la stessa omesso (i) la scrematura preliminare dei titoli e delle pubblicazioni, che, a dire del ricorrente, sarebbero stati illegittimamente ammessi “in blocco” alle successive fasi del giudizio; (ii) la verifica circa la coerenza della produzione scientifica della controinteressata con il settore didattico di riferimento; (iii) qualsivoglia considerazione in punto di significatività, originalità e innovatività dei titoli e delle pubblicazioni presentati dai candidati, nonché (iv) la ponderazione dei medesimi.

9.- Le censure sono infondate.

Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, per la sussistenza del vizio qui dedotto, è necessario che l'Amministrazione eserciti la medesima potestà pubblica, già esercitata illegittimamente, in contrasto con il contenuto precettivo del giudicato (violazione del giudicato), ovvero che l'attività asseritamente esecutiva dell'Amministrazione sia connotata da un manifesto sviamento di potere diretto ad aggirare l'esecuzione delle puntuali prescrizioni stabilite dal giudicato (elusione del giudicato).

Tuttavia, perché l'atto emanato dall'Amministrazione in seguito al giudicato di annullamento possa essere considerato affetto dai vizi descritti, è imprescindibile che il 'vincolo conformativo' discendente da quest'ultima sia assolutamente preciso e dettagliato, così che il suo contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza (Consiglio di Stato, sez. V, 1° ottobre 2015, n. 4604, e la giurisprudenza ivi citata: Id., Sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 70, 4 ottobre 2007, n. 5188; Sez. V, 20 aprile 2015, n. 2002; Sez. VI, 3 maggio 2011, n. 2602).

I vizi di violazione e di elusione del giudicato non sono infatti configurabili quando la pronuncia del giudice comporti 'margini liberi di discrezionalità', in relazione ai quali l'Amministrazione può imporre nuovamente l'assetto di interessi che più ritiene congruo per l'interesse pubblico affidato alle sue cure, salvo il rispetto delle statuizioni di natura conformativa derivanti dall'impianto motivazionale del giudicato, al di fuori delle quali una situazione di inottemperanza non è neppure configurabile (ancora Consiglio di Stato, Sez. V, sentenze 3 giugno 2015, n. 2732 e 13 maggio 2014, n. 2449).

Tanto premesso, il vincolo conformativo discendente dalla sentenza del TAR delle Marche n. 615/2014 non implicava alcun automatico riconoscimento della spettanza del bene della vita sotteso all'interesse legittimo azionato (la prevalenza della valutazione del ricorrente rispetto a quella della controinteressata), bensì si limitava a rilevare che “ dall’esame delle schede di ciascun candidato non è dato innanzitutto comprendere come sia avvenuto l’esame di ciascun elemento (rilevabile dai dati curriculari, pubblicazioni o altri titoli), ai fini della relativa ammissibilità o inammissibilità (totale o parziale), poiché ritenuta coerente o incoerente (totalmente o parzialmente) con il settore scientifico disciplinare in argomento. Tale decisione preliminare (o scrematura), da svolgere su ciascun titolo e pubblicazione, avrebbe poi dovuto essere adeguatamente motivata e circostanziata, ai fini della sua verificabilità. La motivazione sugli elementi ritenuti significativi (totalmente o parzialmente), sconta infatti difetti motivazionali poiché estremamente sintetica (mentre per i titoli avrebbe dovuto essere analitica), svolta anche attraverso accorpamenti descrittivi di pubblicazioni da cui non è dato altresì comprendere i profili qualitativi e quantitativi poi ritenuti valutabili ai fini comparativi. Sotto il profilo quantitativo emerge esclusivamente il numero delle pubblicazioni presentate, che non può certo considerarsi un valore utile, dovendo invece entrare nel merito dei relativi contenuti attraverso una pesatura ”.

La sentenza n. 615/2014 non ha difatti esplicitamente indicato quale tecnica comparativa dovesse applicare l’Amministrazione, rimettendo alla Commissione l’identificazione del metodo ritenuto più idoneo a garantire una valutazione che valorizzasse la significatività dei singoli elementi della produzione scientifica dei candidati in ordine alla quantità e alla qualità dell’attività di ricerca svolta.

Con riferimento al metodo applicato, quindi, la sentenza impugnata va esente dalle critiche e dalle censure prospettate: il termine “pesatura” utilizzato nella sentenza n. 615/2014 non si riferisce alla attribuzione di un indicatore numerico, posto che questo sistema di valutazione e attribuzione del punteggio postula la preesistenza di una griglia analitica di pesi numericamente predeterminata nel bando rispetto al momento valutativo della Commissione.

Trattandosi di riedizione del potere a seguito di annullamento giurisdizionale ed essendo stati ormai disvelati i profili curriculari dei candidati, è naturale che la Commissione non abbia potuto costruire ex post la suddetta griglia di indicatori specifici, per la semplice evidenza che già si conoscevano gli elementi ai quali avrebbero dovuto automaticamente attribuirsi valori numerici predeterminati.

Ciò significa che l’operato della Commissione, nella parte in cui ha utilizzato il criterio motivazionale per “scremare” e “pesare” titoli e pubblicazioni, si appalesa legittimo e anzi meglio corrisponde all’interesse sostanziale dei candidati.

Va inoltre rilevata la coerenza tra i giudizi, individuali e collegiali, espressi dalla Commissione giudicatrice, non soltanto in conformità alla succitata sentenza n. 615/2014, ma pure rispetto al D.M. n. 89/2009, ratione temporis applicabile alla selezione per cui è causa, e che hanno portato ad un giudizio unanime di netta prevalenza della controinteressata.

Va di conseguenza condivisa la motivazione del TAR nella parte in cui rileva che la nuova valutazione è analitica e circostanziata e non riproduce i vizi precedentemente riscontrati, in quanto ogni commissario ha espresso il proprio giudizio di merito su titoli e pubblicazioni e ha tratto le proprie conclusioni (insufficiente, sufficiente, media, buona), che non risultano fondate solo su questo o su quell’altro profilo, ma costituiscono la sintesi di una valutazione complessiva.

Ancora sul piano conformativo, nessun vincolo incondizionato conteneva la sentenza n. 615/2014 con riguardo all’ultima fase di valutazione comparativa, essendosi il TAR limitato ad affermare che i vizi motivazionali che colpivano le risultanze della V riunione si riflettevano “ sulle valutazioni comparative finali svolte nelle riunioni IX e X (peraltro anch’esse prive di adeguata motivazione riguardo alle ragioni per cui un candidato è stato ritenuto prevalente o non prevalente su un altro) ”.

È di conseguenza corretta la sentenza impugnata nella parte in cui motiva che “ la valutazione comparativa è contenuta nell’allegato 1 al verbale del giorno 18/7/2023 (VII riunione) che, seppur sintetica, offre comunque elementi motivazionali analitici (distintamente per: curriculum, titoli, pubblicazioni e prova orale, con relativi giudizi espressi su scala di valori) per comprendere (e quindi eventualmente contestare) l’iter logico che ha condotto alla declaratoria di prevalenza (peraltro all’unanimità) della controinteressata rispetto al ricorrente ”.

In buona sostanza, occorre concludere che la nuova valutazione, lungi dal rappresentare una violazione dei principi conformativi contenuti nella sentenza da ottemperare, e benché meno una sua forma di elusione, si sia svolta in un tratto dell’azione amministrativa lasciato libero dal giudicato nella stessa contenuto.

10.- Infondate sono anche le riproposte censure di illegittimità per vizi propri e autonomi della nuova valutazione.

Va anzitutto ribadito il principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, che eventuali differenze tra il contenuto del giudizio individuale e quello del giudizio collegiale possono legittimamente sussistere, in quanto il secondo giudizio rappresenta la sintesi di quelli individuali, e non la mera sommatoria di essi, con la conseguenza che il giudizio collegiale esprime la volontà all’esterno dell’organo, e la sua legittimità può essere sindacata solo in caso di evidenti ed insuperabili discrasie frutto di illogicità manifeste rispetto ai giudizi individuali, qui non ricorrenti.

Va inoltre riaffermato il principio che il giudice amministrativo non può sindacare il merito e l’opportunità dell’azione amministrativa, sovrapponendo il proprio opinabile giudizio a quello altrettanto opinabile dell’amministrazione, non potendo difatti spingersi in valutazioni di tipo qualitativo e non meramente quantitativo e meccanicistico, le quali possono essere censurate solo per evidenti e incontestabili profili di eccesso di potere caratterizzati da contraddittorietà, travisamento dei fatti o errore palese, che qui, del pari, non ricorrono.

Sulla base della lettura degli atti impugnati, non emergono errori o pretermissioni tali da inficiare l’analitica valutazione compiuta dalla Commissione sui titoli e sulle pubblicazioni dei candidati.

Del resto, tutti i commissari, concordemente, hanno concluso, sia pure con diverse formule e intensità, che “… il candidato (n.d.r., il ricorrente) non ha dimostrato, sinora, una buona idoneità alla ricerca ” scientifica.

In particolare, non c’è stata alcuna sostanziale pretermissione dei titoli del ricorrente, non essendo dimostrata la sua prevalenza o anche solo la sua equivalenza con la controinteressata; non vi è stata inoltre alcuna sottovalutazione delle pubblicazioni del ricorrente, che ha riportato un giudizio, unanime, tale da non sopravanzare la controinteressata; nella prova orale il ricorrente ha riportato un giudizio inferiore (più che sufficiente), rispetto a quello attribuito alla controinteressata (buono); la congruenza delle pubblicazioni della controinteressata con il settore scientifico-disciplinare è stata specificamente verificata e motivata; il ricorrente non ha offerto elementi oggettivi che consentano ictu oculi di ravvisare manifeste e macroscopiche illogicità perpetrate in suo sfavore.

11.- In definitiva, alla luce delle considerazioni appena illustrate, l’appello va respinto.

12.- Le spese di giudizio possono compensarsi attesa la complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO