Pubblicato il 10/04/2025

N. 03077/2025REG.PROV.COLL.

N. 00026/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 26 del 2023, proposto dalla società Villaggio Amico S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Raffaello Perfetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione MB, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Gallonetto e Maria Emilia Moretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22,

nei confronti

dell’Agenzia di Tutela della Salute dell’Insubria, non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la MB (Sezione Terza) n. 1229/2022, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento, nonché, in ogni caso, per l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori

− della Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/4611 del 26 aprile 2021, recante « Determinazioni definitive per l’esercizio 2020 in ordine alla remunerazione dei contratti con le strutture sociosanitarie e della salute mentale nell’ambito della cornice dispositiva di cui alla D.G.R. XI/4049/2020 e delle norme nazionali che hanno disposto la concessione di contributi/ristori a loro favore per l’emergenza Covid-19 »;

− di ogni altro atto o provvedimento presupposto, conseguente o comunque collegato.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione MB;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Villaggio amico S.r.l. gestisce una R.S.A. accreditata per 144 posti letto e contrattualizzata per 95 posti letto, di cui 18 ottenuti con la programmazione sanitaria della Regione MB per l’anno 2022. A dispetto degli effetti deteriori legati alla crisi epidemiologica da Covid-19, la Società non ha scontato riduzioni nel volume di produzione nell’esercizio 2020, bensì ha superato la misura di budget annuale, ricevendo per converso una integrazione dello stesso con apposito addendum al contratto, debitamente sottoscritto dalle parti.

2. – Con la Deliberazione di Giunta Regionale n. 4611/2021 la Regione ha dettato le modalità attuative delle disposizioni di cui all’art. 4, co. 5- bis e 5- ter , del D.L. n. 34/2020 che hanno previsto il riconoscimento di un contributo finalizzato a garantire una remunerazione, a copertura dei costi fissi, a favore di quelle strutture che a causa della sospensione di attività cagionata dalla emergenza pandemica avessero registrato un calo della produzione.

3. – Nell’impugnativa promossa in prime cure avverso la prefata delibera, la società Villaggio Amico ha denunciato due vizi di legittimità: da un lato, ha dedotto la nullità della D.G.R. n. XI/4611, poiché sarebbe stata adottata in attuazione di una norma - l’art. 4, co. 5- bis e 5- ter, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 - incostituzionale, in quanto contrastante con i princìpi di ragionevolezza, non contraddizione e imparzialità della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione, per via della discriminazione ingiustificata tra operatori solo accreditati e operatori contrattualizzati. Dall’altro lato, ha denunciato l’illegittimità per “ vizi propri ” dell’impugnata D.G.R., laddove sarebbe atta ad introdurre gravi distorsioni concorrenziali tra gli operatori contrattualizzati e quelli solo accreditati, aggravando, così, le disparità di trattamento già presenti nel sistema sanitario lombardo sulla scia dell’irragionevole criterio del “ costo storico ”.

4. – Il TAR per la MB ha respinto il ricorso opinando, in primo luogo, che la questione di legittimità costituzionale sarebbe inammissibile per carenza di interesse, dal momento che la R.S.A. ricorrente non sarebbe in possesso dei requisiti minimi per accedere al ristoro previsto dal d.l. n. 34 del 2020 - e, quindi, dalla D.G.R. n. 4611 del 2021 - avendo ricevuto una remunerazione superiore a quella ivi fissata ai fini del ristoro medesimo e, comunque, si appaleserebbe infondata esprimendo l’esito di una legittima scelta di politica legislativa, fatta sull’imprescindibile presupposto della limitatezza delle risorse disponibili.

Il primo giudice ha, dipoi, soggiunto che le critiche svolte dall’esponente, siccome volte a contestare le regole basilari del sistema sociosanitario vigente nella Regione MB risulterebbero eccentriche rispetto all’oggetto dell’impugnazione e si sarebbero dovute rivolgere alle delibere espressione del potere regionale di programmazione dei fabbisogni, mentre non sarebbe ravvisabile alcun vizio di disparità di trattamento atteso che l’esponente non rientrerebbe nel novero delle nuove strutture accreditate.

5. – La società esponente ha impugnato la prefata pronuncia di prime cure affidando il gravame a due nuclei censori, così sintetizzabili.

5.1. – Travisamento di fatti. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 4, co. 5- bis e 5- ter, del d.l. n. 34/2020. Difetto di motivazione. Violazione ed erronea applicazione dei principi di cui agli artt. 8- bis e 8- quinquies del d.lgs. n. 502/1992.

Villaggio Amico insiste per l’affermazione della rilevanza della questione di legittimità costituzionale in quanto la struttura residenziale avrebbe subito la sospensione dell’attività sostenendo al contempo i costi fissi necessari per il funzionamento della struttura. Dipoi, nel merito della questione, l’appellante assume che la norma primaria a monte integri una fattispecie di legge-provvedimento in quanto ispirata da ragioni contingenti e rivolta a una platea chiusa di destinatari in connessione ad una fattispecie determinata e ne denuncia il carattere ingiustificatamente discriminatorio in spregio della fondamentale regola di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., atteso che il ristoro si ricollegherebbe alla sussistenza di posti letto contrattualizzati e non già ai posti letto solamente accreditati ma non a contratto.

Soggiunge, inoltre, l’appellante che il giudice di prime cure avrebbe erroneamente interpretato e “contestualizzato” la disposizione in questione, trattandola come un’ordinaria misura in materia socio-sanitaria e non invece come una straordinaria misura di ristoro agli operatori socio-sanitari, che hanno visto – come un qualsiasi altro operatore economico – la propria attività sospesa in ragione dell’emergenza da Covid-19. Non varrebbe, pertanto, a suffragare la legittimità costituzionale dell’art. 4 cit. - e, conseguentemente, della D.G.R. 4611/2021 - il richiamo al principio di limitatezza delle risorse finanziarie in ambito sanitario.

5.2. – Travisamento di fatti. Difetto di motivazione. Erronea interpretazione della sentenza n. 5295/2021 del Consiglio di Stato.

L’appellante rimarca di aver fatto valere vizi propri della delibera nella parte in cui il provvedimento impugnato in primo grado introdurrebbe distorsioni concorrenziali tra gli operatori contrattualizzati e quelli solo accreditati, aggravando così le disparità di trattamento già presenti nel sistema sanitario lombardo. Tale distorsione troverebbe radice e fondamento nell’applicazione generalizzata del criterio del “ costo storico ” per cui i soggetti convenzionati arriverebbero a godere di una posizione di rendita conservando i volumi di budget già attribuiti loro negli esercizi precedenti, mentre i nuovi soggetti accreditati in cerca di convenzionamento dovrebbero contendersi gli spazi residui messi a disposizione.

Ciò avrebbe prodotto nel tempo uno squilibrio tra posti accreditati e posti contrattualizzati nel territorio lombardo che si riverbera sulla sfera applicativa del provvedimento impugnato giacché il contributo viene pienamente riconosciuto alle sole strutture storicamente insistenti sul territorio lombardo, che – secondo il criterio del costo storico – hanno ottenuto un budget per tutti (o gran parte) dei posti letto contrattualizzati.

6. – La Regione MB si è costituita in giudizio e ha controdedotto per la reiezione del gravame.

7. – La causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 20 febbraio 2025 ed è stata incamerata per la decisione.

8. – La disamina del gravame deve prendere le mosse in modo imprescindibile dal tenore testuale della norma di legge statale che ha introdotto uno specifico regime di ristori per le strutture sanitarie colpite dalle ripercussioni economiche della crisi epidemiologica da Covid-19.

Orbene, l’art. 4, co. 5- bis. del d.l. 34/2020 ha stabilito che “ Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell’andamento dell’emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l’anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell’ambito degli accordi e dei contratti di cui all’articolo 8- quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l’anno 2020, ferma restando la garanzia dell’equilibrio economico del Servizio sanitario regionale. Il predetto riconoscimento tiene conto, pertanto, sia delle attività ordinariamente erogate nel corso dell’anno 2020 di cui deve essere rendicontata l’effettiva produzione, sia, fino a concorrenza del predetto limite massimo del 90 per cento del budget, di un contributo una tantum legato all’emergenza in corso ed erogato dalle regioni e province autonome nelle quali insiste la struttura destinataria di budget, a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura che, sulla base di uno specifico provvedimento regionale, ha sospeso le attività previste dai relativi accordi e contratti stipulati per l’anno 2020 ”.

L’esegesi del dato letterale offre un quadro inequivoco rispetto al quale l’appellante incorre invece in indebita confusione: il legislatore dell’emergenza si è infatti deliberatamente rivolto ai soggetti convenzionati (ossia alle “ strutture destinatarie di budget…nell’ambito degli accordi e dei contratti di cui all’art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 ”) e non ai semplici soggetti accreditati, nell’ottica di istituire un regime straordinario di ristori come misura economica di sostegno alle strutture sanitarie che erogano prestazioni a carico del SSR.

9. – Seguendo un ordine logico nella trattazione, si ritiene di poter prescindere dall’obiezione preliminare circa la carenza di interesse concreto della società appellante in considerazione della radicale mancata allegazione di elementi comprovanti l’ipoproduzione del comparto solventi (ossia dei posti letti accreditati ma non convenzionati), mentre non pare dirimente l’osservazione che la R.S.A. abbia cubato un volume superiore al budget assegnatole nel comparto in convenzione. Ciò perché la tesi patrocinata dall’appellante mira per l’appunto a sganciare il perimetro dei ristori dal solo segmento in convenzione allargandolo anche alle attività accreditate.

9.1. – Indipendentemente dalla comprova o meno della ristorabilità della mancata produzione nel comparto solventi, che in limine potrebbe sottrarsi all’adombrato onere probatorio in forza del noto brocardo “ negativa non sunt probanda ”, la prospettata questione di costituzionalità pare priva di pregio nel merito.

Il tentativo dell’appellante di omologare la posizione giuridica scaturente dall’accreditamento con quella conseguente al convenzionamento non persuade ove si ponga mente alla nitida dicotomia tra i due istituti nell’ordito normativo del d.lgs. n. 502/1992: l’art. 8- bis precisa inequivocamente che l’accreditamento istituzionale è precondizione per l’esercizio di attività sanitarie per conto del servizio sanitario nazionale, mentre il convenzionamento mediante accordi e contratti è indispensabile per l’esercizio di tali attività a carico dello stesso servizio sanitario nazionale. In sostanza, il convenzionamento delimita un sottoinsieme nell’ambito più ampio delle prestazioni e delle strutture accreditate rinvenendo il proprio limite e fondamento nel volume massimo di prestazioni erogabili (il budget assegnato) a fronte dei corrispettivi preventivati (v. art. 8- quinquies d.lgs. n. 502/1992).

Non appare, dunque, irragionevole che il legislatore abbia reputato di destinare le risorse per i ristori delle perdite correlate alle sospensioni dell’attività ordinaria alle sole strutture sanitarie che erogano prestazioni a carico del S.S.N. concorrendo ad assicurare i livelli essenziali e uniformi di assistenza in ossequio all’art. 8- bis , co. 1, d.lgs. n. 502/1992 (“ Le regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza di cui all’articolo 1 avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell’articolo 8- quater , nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8- quinquies”).

La ratio legis della misura di sostegno in esame non pare ridursi al mero sussidio delle attività economiche private – tipologia di misura che ha, comunque, costellato diffusamente la travagliata legislazione emergenziale – bensì va rinvenuta nell’intento di salvaguardare l’operatività delle strutture sanitarie, la cui tenuta è stata giudicata cruciale per la resilienza dell’intera rete sanitaria, specie nelle delicate contingenze dell’emergenza epidemiologica. Corrobora tale esegesi sia la latitudine normativa del ristoro, tesa a coprire i soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura e comunque fino a concorrenza del 90% del budget assegnato, sia la circostanza che il legislatore abbia ritenuto di finanziare tali ristori in misura preponderante attraverso l’incremento del fondo sanitario nazionale (art. 265, co. 4, d.l. n. 34/2020): ciò rende del tutto ragionevole la scelta del legislatore di concentrare tali risorse sulle sole strutture sanitarie le quali, essendo contrattualizzate, fruissero di un budget a carico del S.S.N., e correlativamente di ancorare i ristori de quibus all’entità dello scostamento in minus tra il budget previsto per il 2020 e quello effettivamente realizzato in conseguenza delle misure restrittive connesse all’emergenza.

9.2. – Per converso, l’invocato allargamento della misura di ristoro alle strutture semplicemente accreditate snaturerebbe l’ ubi consistam del sussidio incappando in insormontabili aporie logiche: in primis , sarebbe assai arduo giustificare e osservare il vincolo normativamente scandito dalla stessa norma di tener ferma “ la garanzia dell’equilibrio economico del Servizio sanitario regionale ” visto che così facendo si travalicherebbe il perimetro delle prestazioni erogate a carico del S.S.N.; in aggiunta, la stessa applicazione pratica della disposizione, se estesa alle strutture accreditate, precipiterebbe nell’inoperatività in difetto di un chiaro meccanismo di commisurazione del ristoro, visto che il metro del budget non avrebbe alcun senso se riferito al semplice accreditamento.

9.3. – In definitiva, la disposizione tacciata di incostituzionalità dall’appellante resiste invece alle censure di irragionevolezza e discriminatorietà e costituisce ben diversamente una legittima e ragionevole opzione di politica legislativa, espressione della amplissima discrezionalità di cui gode il legislatore, specie in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche.

Quanto precede vale a confutare la prima doglianza disattendendo la richiesta di rimessione alla Corte costituzionale.

10. – Una volta sgombrato il campo dal dubbio di costituzionalità della norma primaria, il gravame smarrisce del tutto mordente non appena si volge l’attenzione al secondo motivo di appello.

Ad onta di quanto strenuamente rimarcato dall’appellante, il fulcro della seconda censura si appunta sul sistema del costo storico della sanità lombarda che – in tesi – avvantaggerebbe i soggetti già convenzionati in passato riconoscendo loro una tacita posizione di rendita a detrimento dei “ newcomers ”.

10.1. – Orbene, le modalità con cui vengono distribuiti e assegnati i posti in convenzionamento nella Regione MB, pur riverberandosi sulla latitudine dei ristori attribuibili (commisurati al 90% del budget dei posti in convenzione), esulano con tutta evidenza dal contenuto del provvedimento impugnato: quest’ultimo si limita a dare applicazione al disposto di legge commisurando l’entità dei ristori fino a concorrenza del 90% del budget assegnato per l’anno 2020. Ogni questione contenziosa inerente alla determinazione del budget avrebbe dovuto essere dedotta in autonome impugnative rivolte contro gli atti regionali di assegnazione di tali budget , di contro non può essere re-introdotta surrettiziamente nel presente giudizio in modo improprio e tardivo, in quanto finirebbe per spostare inammissibilmente il fuoco del thema decidendum .

11. – In definitiva, una volta appurato all’esito della disamina del primo motivo che è legittima e ragionevole la scelta del legislatore di destinare i ristori, entro certi limiti, ai soli soggetti convenzionati col S.S.R., le eventuali recriminazioni avverso l’assunta discriminatorietà delle modalità con cui la Regione concede l’accesso al convenzionamento - la questione, appunto, del cd. “ costo storico ” - vanno dirette agli specifici atti regionali responsabili delle assegnazioni di budget e non già al provvedimento odiernamente impugnato che si limita a mutuare il parametro normativo (90% del budget ) operazionalizzando la distribuzione dei ristori tra i soggetti convenzionati.

12. – Alla luce di quanto precede, l’appello deve essere conclusivamente respinto in quanto infondato.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore della Regione MB delle spese di lite che si liquidano nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO