N. 00519/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 26/01/2026
N. 00647 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00519/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 519 del 2025, proposto da EL NI,
RA AL e IA AL, rappresentate e difese dall'Avvocato Elisa Vannucci
Zauli, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, viale dei Mille, n. 50
contro
Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato IA Caso, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell'Avvocato Sergio Fienga, PedersoliGattai Studio Legale, in Roma, piazzale delle Belle Arti, n. 8
nei confronti N. 00519/2025 REG.RIC.
Agenzia del Demanio Direzione Regionale Toscana e Umbria, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la riforma
della sentenza n. 699 del 10 giugno 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. IV, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto in primo grado dagli odierni appellanti per l'annullamento della nota prot. A00GRT271932
/D.70.50.20 del 4 agosto 2020, con cui la Regione Toscana ha rigettato la richiesta, formulata dalle ricorrenti, di subentro mortis causa nella concessione - intestata al defunto signor AL ER - dell'area demaniale, contigua alla banchina est della
Zona Portuale n. 3 - “Le Cateratte” – in Viareggio, la quale ricomprende anche l'immobile ad uso abitazione della signora NI (vedova AL), invitandole al rilascio di detto immobile entro la data del 31 dicembre 2020.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana e dell'Agenzia del
Demanio Direzione Regionale Toscana e Umbria; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Consigliere Massimiliano
CC mentre nessuno è comparso personalmente per i difensori delle parti costituite viste le conclusioni della Regione appellata, come da verbale;
FATTO e DIRITTO N. 00519/2025 REG.RIC.
1. Le odierne appellanti EL NI, RA AL e IA AL, nella qualità, rispettivamente, di moglie e di figlie di ER AL, deceduto il 2 aprile
2019, con l'istanza del 20 aprile 2024, indirizzata sia al Comune di Viareggio che alla
Regione Toscana, hanno esposto che:
- ER AL, sin dall'anno 1981, era titolare, mediante concessione regionale a titolo oneroso, dell'area demaniale di mq. 621 (in uso alla Regione, ma di proprietà del Demanio dello Stato), contigua alla banchina est della Zona Portuale n. 3 “Le
Cateratte” in Viareggio, da destinarsi alla posa di un capannone per esercizio di attività artigianale di allestimento e riparazione di natanti da lavoro e da diporto, concessione che, dall'anno 1984, era stata estesa anche ad una superficie ulteriore di mq. 440 (di proprietà della Regione Toscana), comprendente un fabbricato di mq. 70 circa, nel tempo ristrutturato ed ampliato dallo stesso signor AL (e poi destinato a civile abitazione) in forza di regolare autorizzazione regionale;
- con questo stato dei luoghi, la concessione era stata rinnovata ad ER AL da parte della Regione Toscana sino al 31 marzo 2013;
- prima della scadenza di tale ultimo titolo concessorio, ER AL si era attivato con la Regione Toscana per il rinnovo;
- la Regione, tuttavia, aveva rappresentato ad ER AL che il Comune di
Viareggio aveva manifestato l'interesse all'uso dell'area in concessione e che, pertanto, non avrebbe potuto essergli rinnovata la concessione dell'intera area, ma lo aveva rassicurato che la concessione rilasciata al Comune avrebbe previsto il vincolo per l'ente di dare a lui, in subconcessione, la civile abitazione (casa di guardianaggio) che attualmente stava occupando;
- ER AL aveva anche avviato un confronto con il Comune di Viareggio, ma infruttuosamente, mentre il procedimento per la concessione dell'area al Comune di
Viareggio non era poi andato a buon fine; N. 00519/2025 REG.RIC.
- ciononostante, la domanda di rinnovo della concessione era rimasta pendente, non essendo stata definitivamente decisa né con atto di sub-concessione comunale né con atto di concessione regionale;
- ER AL, prima, e i suoi eredi, oggi, avevano continuato a pagare regolarmente il canone concessorio come determinato nella concessione regionale.
1.1. Con tale istanza, quindi, le odierne appellanti hanno chiesto sia al Comune di
Viareggio che alla Regione Toscana, per quanto di loro competenza, di disporre il subentro delle stesse nella concessione intestata al defunto padre, sig. AL.
1.2. La Regione Toscana ha risposto con la nota del 4 agosto 2020, comunicando che
«giuridicamente non è previsto l'istituto del subentro negli atti di concessione e di conseguenza l'atto stipulato con la ditta del sig. AL è da ritenersi decaduto.
Pertanto, sulla base di quanto sopra detto, non può essere accolta la Vostra richiesta
e vi invitiamo a rilasciare l'immobile entro il 31.12.2020».
2. Tale atto è stato impugnato avanti al Tribunale amministrativo per la Toscana – di qui in poi per brevità il Tribunale – dalle appellanti, come detto, moglie e figlie del defunto ER AL, con il ricorso, oggetto del presente giudizio, a fondamento del quale esse hanno dedotto in sintesi:
- l'erroneità della motivazione e la violazione di legge, essendo, l'istituto del subentro degli eredi nelle concessioni di beni pubblici, previsto e disciplinato in varie leggi nazionali e regionali, fra le quali, in primo luogo, l'art. 46, comma 3, cod. nav.;
- la violazione dell'art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, per mancato inoltro del preavviso di diniego;
- la violazione del principio di proporzionalità con riferimento all'assegnazione di un termine di rilascio dell'immobile, abitato dall'anziana madre, di soli quattro mesi, ritenuto eccessivamente breve specie in considerazione delle condizioni di salute della stessa. N. 00519/2025 REG.RIC.
2.1. Si è costituita nel primo grado del giudizio, oltre all'Agenzia del Demanio
Direzione Regionale Toscana ed Umbria – di qui in poi Agenzia del Demanio – con atto meramente formale, la Regione Toscana, rispondendo con un'articolata memoria alle singole censure e in particolare osservando che:
- la concessione era stata rilasciata alla ditta individuale AL ER con finalità di attività artigianale di allestimento e riparazione di natanti da lavoro e da diporto;
- la concessione era venuta a cessare il 31 marzo 2013 e, ciononostante, la Regione aveva tollerato, dietro pagamento dell'indennità di occupazione, la permanenza del concessionario fino al 31 dicembre 2020, termine ultimo indicato per il rilascio dell'immobile;
- l'istituto del subentro non sarebbe contemplato nelle disposizioni regionali che disciplinano la gestione del demanio e del patrimonio regionale (L.R.T. 77/2004 e suo regolamento attuativo);
- il codice della navigazione non sarebbe applicabile agli immobili regionali e, in ogni caso il termine semestrale, previsto dall'art. 46, comma 3, cod. nav. per la richiesta di subentro, sarebbe scaduto, e comunque non vi sarebbe il presupposto nella medesima norma indicato «dell'idoneità tecnica ed economica degli eredi», dato che l'attività di riparazione di natanti per la quale la concessione era stata rilasciata sarebbe definitivamente cessata nel 2015;
- l'istanza delle odierne appellanti non poteva essere qualificata come subentro degli eredi poiché la concessione era stata rilasciata a favore dell'impresa individuale
ER AL - che era cessata nel 2015 - e non a favore del suo titolare quale persona fisica;
- le eredi avrebbero potuto presentare una diversa ed ulteriore richiesta al fine di ottenere una nuova concessione sull'immobile regionale per utilizzarlo a fini abitativi, salva la valutazione dell'amministrazione regionale dei presupposti di accoglibilità di tale eventuale istanza. N. 00519/2025 REG.RIC.
2.2. In vista dell'udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.
2.3. All'udienza pubblica del 30 maggio 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal primo giudice.
3. Il Tribunale, con la sentenza n. 699 del 10 giugno 2024, ha respinto il ricorso, ritenendolo infondato.
3.1. Ha osservato anzitutto il primo giudice che la concessione in esame, rilasciata in favore della “ditta individuale AL ER” esercente l'attività artigianale di allestimento e riparazione di natanti da lavoro e da diporto, è pacificamente scaduta il
31 marzo 2013, e non è stata rinnovata.
3.2. Le odierne appellanti hanno chiesto il subentro mortis causa in tale concessione, ma tale istituto non è contemplato nella legge regionale 27 dicembre 2004, n. 77 e nel connesso Regolamento attuativo 23 novembre 2005, n. 61/R, che contengono la disciplina dell'amministrazione dei beni del demanio e del patrimonio regionale.
3.3. Né è sembrato al primo giudice applicabile alla fattispecie l'art. 46, comma terzo, cod. nav., non risultando l'appartenenza di tali beni al demanio marittimo (invece disconosciuta dalla Regione), né venendo richiamato il codice della navigazione in alcuna parte dell'atto di concessione.
3.4. Né, infine, la disposizione di cui al terzo comma dell'art. 46 citato, che ha natura di norma speciale ed eccezionale quanto all'ammissione e alla regolazione delle modalità, dei tempi e delle condizioni del subentro mortis causa nella concessione, può essere applicata in via analogica al di fuori dei casi che essa è diretta a regolare.
3.5. Più in generale, nel campo delle concessioni dei beni pubblici non è giuridicamente previsto, in linea di principio, l'istituto del subentro mortis causa, tanto meno nei termini richiesti dalle odierne ricorrenti. N. 00519/2025 REG.RIC.
3.6. Le concessioni di beni pubblici sono infatti rilasciate “intuitu personae”, all'esito di una procedura comparativa ad evidenza pubblica, al soggetto che offra garanzie di integrità morale e di più proficua utilizzazione del bene, e per un tempo definito.
3.7. Sicché il Tribunale ha osservato che, di regola, la sostituzione del concessionario, costituendo una modifica sostanziale della concessione, in mancanza di previsioni speciali di legge o contenute nell'atto di concessione, richiede lo svolgimento di una procedura comparativa all'esito della quale è rilasciato un nuovo titolo concessorio.
3.8. E comunque, e ciò anche in base al richiamato art. 46 del codice della navigazione, il subentro (anche degli eredi, dei quali va infatti valutata la “idoneità tecnica od economica”) dovrebbe riguardare la stessa identica concessione e dovrebbe avvenire nel rispetto delle finalità e delle condizioni in essa originariamente fissate.
4. Ebbene, nel caso di specie, la concessione rilasciata alla ditta AL aveva ad oggetto l'esercizio di una specifica attività imprenditoriale all'interno di una determinata area, mentre le ricorrenti chiedono il rilascio di una concessione su beni limitati rispetto a quelli originari, con altri termini di durata e, soprattutto, per tutt'altre finalità, cioè per finalità esclusivamente abitative, visto che l'attività di riparazione di imbarcazioni è definitivamente cessata nel 2015.
4.1. Si tratterebbe allora di un'altra concessione che le stesse dovrebbero richiedere alla Regione con separata istanza.
4.2. Pertanto, l'affermazione contenuta nel provvedimento secondo cui
«giuridicamente non sarebbe previsto l'istituto del subentro negli atti di concessione», pur nella sua sinteticità, è sostanzialmente corretta, specie se riferita all'istanza avanzata dalle odierne appellanti e alla loro pretesa di subentrare in una concessione di beni pubblici per il solo fatto di essere eredi del concessionario (in realtà concessionaria era la ditta e non la persona fisica), come se il titolo concessorio fosse un bene automaticamente trasmissibile iure successionis. N. 00519/2025 REG.RIC.
5. Quanto all'omessa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento, ancora, il primo giudice ha ritenuto che essa non può aver concretamente leso l'interesse partecipativo delle odierne ricorrenti, non potendo esse sviluppare, in sede procedimentale, alcun valido argomento a favore della loro tesi basata sul presunto
“diritto” al subentro nella concessione in questione sulla base dei presupposti e nei termini dalle stesse richiesti, con la conseguenza che il provvedimento impugnato era di fatto vincolato.
6. Infine, quanto alla violazione del principio di proporzionalità con riferimento all'assegnazione di un termine di rilascio dell'immobile di soli quattro mesi, si tratterebbe di motivo improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse non essendo stata nelle more del giudizio sospesa l'esecutività del provvedimento impugnato ed essendo ormai trascorsi quasi quattro anni dall'adozione dello stesso.
7. Avverso tale sentenza hanno proposto appello le interessate, lamentandone l'erroneità per le ragioni che saranno esaminate, e ne ha chiesto la riforma a questo
Consiglio di Stato, con il conseguente annullamento dell'atto impugnato in primo grado.
7.1. Si sono costituite l'Agenzia del Demanio e la Regione Toscana, quest'ultima depositando, in particolare, articolata memoria, per resistere all'appello.
7.2. La Regione Toscana, in vista dell'udienza pubblica, ha depositato infatti la propria memoria ex art. 73 c.p.a., alla quale hanno replicato le appellanti.
7.3. Infine, nella pubblica udienza del 20 gennaio 2026 il Collegio, sulle conclusioni come rassegnate dalle parti nelle rispettive note di passaggio in decisione, ha trattenuto la causa in decisione.
8. L'appello è infondato.
9. Le appellanti sostengono anzitutto, in sintesi, che la Regione avrebbe dovuto comunque prendere in considerazione l'istanza di subingresso presentata dalle stesse, istruendola in conformità alle disposizioni della l. n. 241 del 1990, per valutare se, a N. 00519/2025 REG.RIC.
fronte del vuoto normativo nella legge regionale 27 dicembre 2004, n. 77 e nel connesso Regolamento attuativo, potesse esservi la possibilità di applicare, in via analogica, le disposizioni normative afferenti all'ambito più vicino a quello in esame in conformità all'art. 12, comma secondo, delle preleggi, secondo cui, come noto, «se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i princìpi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato».
9.1. E ciò a maggior ragione se considera che nel caso di specie si tratta di un'area afferente anche al demanio portuale, alla quale, più propriamente, troverebbe applicazione la disciplina contenuta nel codice della Navigazione in forza della disposizione di cui all'art. 58 comma 1, la quale espressamente prevede che “sono parimenti applicabili alle zone portuali della navigazione interna le disposizioni stabilite per le concessioni di beni del demanio marittimo dagli articoli 36 a 49”, tra le quali rientra appunto l'art. 46 sul subentro degli eredi.
9.2. Per tali ragioni, dunque, l'istanza delle appellanti doveva quantomeno essere esaminata ed istruita alla luce dei criteri contenuti nella disposizione citata, che consente all'amministrazione di valutare “l'idoneità tecnica od economica degli eredi”.
9.3. Nella vicenda in esame, la Regione – come aveva già fatto la dott.ssa Di Ciommo nella corrispondenza del 2013 (v. note di cui al doc. 17 fasc. parte appellante) – doveva considerare che la concessione di cui si tratta ha ad oggetto anche l'immobile ad uso abitativo in cui risiede sin dal 1981 la vedova del signor AL, che oggi, all'età di oltre 85 anni, si vedrebbe costretta a lasciare l'abitazione di una vita, peraltro senza alcun ristoro delle spese di ristrutturazione dell'immobile che, come già ricordato, quando è stato consegnato al marito era poco più di un rudere e solo con gli interventi edilizi realizzati ad esclusivo carico dei coniugi AL è stato reso abitabile (v. docc.
4, 4-bis e 5 fasc. parte appellante). N. 00519/2025 REG.RIC.
10. Le argomentazioni degli appellanti, pur suggestive, non hanno tuttavia fondamento giuridico, nel caso di specie, perché non è nemmeno ipotizzabile, a tacer d'altro e a prescindere da ogni questione sull'istituto del subentro nel titolo concessorio, il subentro da parte degli eredi in una concessione già scaduta, nel 2013, per l'esercizio di un'attività economica, comunque già definitivamente cessata, pacificamente, nel
2015.
10.1. Né tale subentro avrebbe potuto in ipotesi convertire, mediante una sorta di auspicato “frazionamento” dell'originario titolo, l'originaria concessione per l'esercizio di attività artigianale di allestimento e riparazione di natanti da lavoro e da diporto in una concessione ad uso abitativo per la vedova del defunto ER AL, come sembrano postulare, invano, le appellanti.
10.2. Come ha correttamente rilevato il Tribunale, con motivazione che va esente da censura, la concessione rilasciata alla ditta AL aveva ad oggetto l'esercizio di una specifica attività imprenditoriale all'interno di una determinata area, mentre le ricorrenti chiedono il rilascio di una concessione su beni limitati rispetto a quelli originari, con altri termini di durata e, soprattutto, per tutt'altre finalità, cioè per finalità esclusivamente abitative, visto che l'attività di riparazione di imbarcazioni è definitivamente cessata nel 2015.
10.2.1. Non v'è dubbio, infatti, che la concessione originaria, venuta a cessare in data
31 marzo 2013, è stata rilasciata alla ditta individuale AL ER esercitante l'attività di arredo navale, con finalità di attività artigianale di allestimento e riparazione di natanti da lavoro e da diporto, finalità del tutto diverse da quella che giustificherebbe una eventuale concessione alle appellanti.
10.3. Del tutto infondata è, altresì, la tesi delle appellanti secondo cui sull'immobile in questione si sarebbe venuto a costituire un diritto di abitazione a favore del coniuge superstite ex art. 540 comma 2 c.c. N. 00519/2025 REG.RIC.
10.4. In primo luogo la norma si applica nel caso in cui l'immobile sia di proprietà del de cuius, ipotesi che non ricorre nel caso di specie, e in ogni caso, e a tutto concedere, come già rilevato, la concessione è venuta a scadenza in data 31 marzo 2013 e da quel momento, per il principio dell'accessione gratuita, la parte di ampliamento del bene ad opera della ditta AL ER (fabbricato A ampliamento foglio 22, particella
562) è stato acquisito in proprietà superficiaria dalla Regione Toscana e, quindi, nessun titolo può vantare su di esso il coniuge superstite del titolare della ditta medesima.
10.5. E, dunque, non può essersi costituto alcun diritto superficiario in capo ad ER
AL, stante l'assenza di un provvedimento espresso che tale diritto riconosce, in ogni caso e a tutto concedere, in ragione dell'ormai intervenuta scadenza della concessione originaria.
10.6. Parimenti esenti da censura vanno le motivazioni del primo giudice allorché ha rilevato, a fronte di tali dirimenti considerazioni, che l'assenza del preavviso di rigetto ha, nel caso di specie, una valenza meramente formalistica e improduttiva di sostanziali effetti, dato che l'istanza delle odierne appellanti, anche garantendo ex novo la più ampia partecipazione procedimentale, giammai potrebbe trovare accoglimento, mentre le deduzioni svolte in ordine all'esiguo termine di quattro mesi per il rilascio dell'immobile sono ormai superate in fatto, con conseguente improcedibilità di ogni censura, sul punto, per sopravvenuta carenza di interesse, dal rilievo che sono trascorsi ormai oltre cinque anni dal 2020 e che EL NI ben potrà trovare una nuova soluzione abitativa a distanza, ormai, di anni dalla qui contestata intimazione al rilascio dell'immobile, ormai detenuto sine titulo.
10.7. Fermo quanto detto, nondimeno resta vero, come ha dedotto (e ammesso) la stessa Regione appellata (pp. 13-14 della memoria depositata il 19 dicembre 2025), che potrà, al più, essere presentata delle eredi una diversa ed ulteriore richiesta al fine di ottenere una nuova concessione sull'immobile regionale per utilizzarlo a fini N. 00519/2025 REG.RIC.
abitativi, richiesta che dovrà essere valutata dall'amministrazione regionale nei suoi presupposti sia economici (il canone non potrà essere quello della originaria concessione ormai scaduta e fondata su altri e diversi presupposti) che giuridici (la necessità o meno di esperire una procedura concorsuale come impongono le disposizioni regionali in materia di amministrazione del patrimonio regionale: v, in particolare, l'art. 41 del D.P.G.R. 61/R/2005).
11. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, da ritenersi assorbenti di ogni altra questione nel presente giudizio dedotta, ininfluente sul piano giuridico ai fini del decidere, l'appello, infondato, deve essere respinto in tutti i suoi motivi, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
12. Le spese del presente grado del giudizio, per la particolarità della vicenda esaminata, possono essere interamente compensate tra le parti.
12.1. Rimane nondimeno definitivamente a carico delle appellanti, che risultano soccombenti nel merito, il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto da RA AL, IA AL e EL
NI, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di RA AL, IA AL e EL NI il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati: N. 00519/2025 REG.RIC.
RO HI, Presidente
Massimiliano CC, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere
Rosaria Maria Castorina, Consigliere
L'ESTENSORE
Massimiliano CC
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
RO HI