Pubblicato il 30/01/2025

N. 00737/2025REG.PROV.COLL.

N. 03794/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3794 del 2021, proposto dalla Casa di Cura Villa del Sole S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carmela Mirabelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 1520/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 novembre 2024 il Cons. Raffaello Sestini e udito per le parti l’avvocato Mirabelli Carmela in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams".

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - L’appellante chiede la riforma della sentenza del TAR per la Calabria – Sez. II n. 1520/2020, pubblicata in data 1°ottobre 2020 e non notificata, che ha respinto il ricorso R.G.n. 141/2020 presentato dalla ricorrente ai sensi dell’art. 30, c. 5, c.p.a., per ottenere il risarcimento del danno ad essa procurato dai Decreti del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria n. 80 del 06/07/2015 e n. 27 del 24/02/2016, parzialmente annullati dal Consiglio di Stato con sentenza n. 808/2019, pubblicata in data 1° febbraio 2019, ed unitamente a tale Decreto notificata al Commissario ad acta in data 12 giugno 2019.

2 - Il TAR ha rigettato la domanda risarcitoria promossa dalla ricorrente per difetto di prova dell’elemento oggettivo, prescindendosi perciò dall’esame dell’eccezione preliminare svolta dal Commissario, alla luce della natura discrezionale del potere che deve essere riesercitato da parte del Commissario e del non inveramento di ipotesi di esaurimento della discrezionalità.

3 - Parte ricorrente agisce per ottenere il risarcimento del danno che deriverebbe dalla lesione dell’interesse legittimo pretensivo dalla stessa vantato nel procedimento di assegnazione del budget per prestazioni di riabilitazione intensiva, effettuata con il DCA n. 80/2015 e replicata con il DCA n. 27/2016. In particolare, l’interesse legittimo allegato ha ad oggetto l’assegnazione di una quota dell’aumento di finanziamento per tali prestazioni disposto dal Commissario per gli anni citati, che invece era stato, con i citati decreti, assegnato per intero alla altra Casa di Cura “Madonna della Catena”. Tale assegnazione era infatti stata oggetto di annullamento da parte del Consiglio di Stato con la sentenza n. 808/2019 e, perciò, la ricorrente deduce la lesione del proprio interesse per effetto dell’illegittimità provvedimentale accertata dal Consiglio di Stato.

4 - Secondo il TAR è, viceversa, principio consolidato quello per cui è ampiamente discrezionale la natura delle scelte operate in materia di “tetti di spesa” e ripartizione del budget in materia sanitaria e la conseguente limitazione del sindacato giudiziale a profili di “ evidente illogicità, di contraddittorietà, di ingiustizia manifesta, di arbitrarietà o di irragionevolezza ”, trattandosi di determinazioni che tengono conto della “ ponderazione tra i diversi tipi di interessi e prestazioni eterogenee ”, come tale riservate ad una “ sfera di discrezionalità politico-amministrativa particolarmente ampia ”, in cui il vero oggetto della scelta – e conseguentemente, del sindacato in sede giudiziale – non emerge guardando al “singolo interesse” e al concreto effetto lesivo che la essa comporta per il singolo operatore economico, ma solo considerando tale interesse insieme agli altri, valutando le alternative possibili e realistiche per contemperarli, alla cui stregua operare il giudizio di ragionevolezza (da ultimo Cons. Stato, Sez. III, 25 marzo 2016, n. 1244).

Premessa la natura discrezionale del potere di cui dispone il Commissario per il Piano di rientro nell’assegnazione del budget, per il TAR non risulta neppure che tale discrezionalità si sia esaurita, neppure per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 808/2019, sulla cui base si fonda la pretesa risarcitoria. Infatti, in senso contrario a quanto sostenuto da parte ricorrente, la sentenza non affermerebbe che alla stessa sarebbe necessariamente spettata una quota dell’aumento del finanziamento per il 2015 e il 2016, né, tantomeno, il Consiglio di Stato avrebbe determinato in alcuna misura l’eventuale entità di detta quota, la cui determinazione è rimessa all’esercizio del potere del Commissario.

5 – Secondo il TAR, dalla sentenza del Consiglio di Stato non è perciò in alcuna misura dato desumere che a Villa del Sole spetti il bene della vita cui anela, che non è la generica quota dell’aumento del finanziamento, bensì “una certa” quota, che deve necessariamente essere determinata nel suo ammontare, proprio perché l’esercizio del potere del Commissario consiste nella determinazione di “un certo” budget per ciascuna struttura sanitaria. Determinazione che, perciò, non può essere compiuta dal giudice in sede risarcitoria, né tantomeno può essere desunta dalla relazione tecnico contabile prodotta in giudizio dalla ricorrente.

6 - Con l’appello si impugna la menzionata sentenza in quanto il Giudice di prime cure avrebbe errato: - nell’interpretare la sentenza del Cons. St. n. 808/2019;

- in quanto lo spazio della discrezionalità del Commissario sarebbe consistito in una mera operazione algebrica (a seguito delle decisioni del Consiglio di Stato adottate in sede di giudizio di ottemperanza della suddetta decisione di appello);

- nel non rilevare che il provvedimento con cui il Commissario ha deciso di rideterminare il budget dell’ex Clinica “Madonna della Catena” (con sottrazione della quota aggiuntiva di € 1.990.000,00 ritenuta come illegittimamente attribuita) sarebbe solamente una esecuzione parziale di quello stesso giudicato derivante dalle adottate pronunce dello stesso Consiglio di Stato.

7 - Con l’ultima memoria l’appellante fa presente che nelle more del presente giudizio il Commissario ad acta dott. Achille Iachino, nominato nel giudizio per l’ottemperanza ha emesso il decreto con il quale ha disposto l’assegnazione alle strutture private accreditate presso l’ASP di Cosenza per le prestazioni codice 56, tra cui la casa di cura Villa del Sole, degli incrementi di budget, quindi la quota parte del finanziamento che era stato illegittimamente assegnata soltanto ad una struttura. Quindi, conclude l’appellante, esistono tutti i necessari presupposti perché alla Villa del Sole siano risarciti i danni subiti per effetto dei provvedimenti colpiti da annullamento.

Sulla voce di danno, rinvenuta nelle spese di consulenza ed assistenza legale sostenuta da “Villa del Sole” per avere il riconoscimento giudiziale delle proprie pretese, la memoria rinvia al ricorso introduttivo.

Inoltre, già nel ricorso di primo grado sarebbe stato documentato che, onde poter concludere i cicli terapeutici in corso ed avere, almeno per essi, il corrispondente compenso, “Villa del Sole” ha chiesto ed ottenuto il travaso di una parte di budget assegnatole per le prestazioni di Chirurgia Generale sul tetto di spesa della Riabilitazione Intensiva, così rinunciando a consumare per intero la disponibilità assegnatale per la branca chirurgica ed andando incontro ad un sicuro danno da lucro cessante, risarcibile anch’esso.

8 - L’Amministrazione eccepisce, in primo luogo, l’eccezione d’irricevibilità già sollevata in primo grado della domanda di condanna al risarcimento dei danni asseritamente derivanti dai decreti commissariali di approvazione del budget di spesa relativo agli anni 2017, 2018 e 2019 (determinato con i decreti commissariali n. 135 del 20 dicembre 2016; n. 87 del 24 aprile 2018 e n. 38 del 22 febbraio 2019.

9 – L’eccezione, il cui esito si profila particolarmente complesso e comunque di contenuto potenzialmente parziale rispetto alla pretesa azionata, dovendo essere parametrata di diversi momenti dello sviluppo storico che ha condotto al danno lamentato, può essere non esaminata dal Collegio considerata la palese non fondatezza dell’appello nel merito.

10 – Ai fini della decisione, il Collegio condivide, infatti, l’orientamento giurisprudenziale maggioritario, secondo cui l’annullamento del provvedimento per un vizio inerente la motivazione non può comunque determinare il riconoscimento della spettanza del bene della vita, se in capo alla p.a. residuino margini di discrezionalità, come è nel caso di specie.

11 – In particolare, come esattamente chiarito dalla appallata sentenza, l’ottenimento del bene della vita , “postula tuttavia l’esercizio di una potestà valutativa ascrivibile al Commissario ad acta, in assenza della quale non può ritenersi integrato il requisito della spettanza del bene della vita, necessario ai fini risarcitori”

12 - Pertanto, considerata anche la presenza di anche altri operatori suscettibili di ottenere in ipotesi una maggiore quota, occorre escludere che questo giudice amministrativo alla stregua del giudicato intervenuto possa, in sede risarcitoria, determinare in favore dell’appellante la spettanza del bene della vita nel senso sopra descritto, mediante una maggiore quota specificamente individuata di finanziamento, posto che si tratta di una valutazione complessiva e ampiamente discrezionale, dovendosi bilanciare i vari e diversi interessi pubblici e privati coinvolti ivi incluso l’interesse pubblico al contenimento della spese sanitaria ove non giustificata da superiori esigenze di tutela della salute.

13 – A seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 808/2019, l’Amministrazione ha peraltro già riesercitato il potere con il provvedimento n. 94 del 20 giugno 2019, il quale, in dichiarata ottemperanza della sentenza citata, ha provveduto a “rideterminare le somme assegnate alla stessa Casa di Cura [Madonna della Catena], provvedendo al recupero delle maggiori somme già erogate”. Laddove dunque parte ricorrente avesse ritenuto che il dictum della sentenza del Consiglio di Stato contenesse anche l’ordine di riesercitare il potere nel senso di ripartire la somma illegittimamente assegnata a Madonna della Catena tra le altre Case di Cura, avrebbe dovuto contestare il provvedimento emesso dal Commissario in sede di esercizio del potere, con la, eventuale, conseguenza del possibile esaurimento della discrezionalità amministrativa.

14 – Alla stregua delle pregresse considerazioni l’appello deve essere respinto.

15 – La complessità e non univocità della fattispecie controversa giustifica tuttavia la compensazione fra le parti delle spese della presente fase di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese della presente fase di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO