Pubblicato il 04/02/2025

N. 00884/2025REG.PROV.COLL.

N. 05440/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5440 del 2024, proposto dalla Società Cooperativa Sociale S.Co.R.I.M., dalla Società Cooperativa Sociale “Vittorio Bachelet”, dal Centro per i Servizi Sociali Soc. Coop. Sociale, dalla Società Cooperativa Sociale “La Vastese”, dalla S.Co.R.I.M.A.A. Acli Coop. Sociale, dalla Società Cooperativa Sociale AR.L. “Sant’Agapito Martire”, dalla Società Cooperativa Sociale S.C.S.A.I.M.H.A. e dalla Società Cooperativa Segretariato per i Servizi Sociali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato Margherita Zezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- la Regione LI, il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Commissario straordinario per l’attuazione del piano di rientro nel settore sanitario della Regione LI, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- la Conferenza Permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano e l’ASREM - Azienda Sanitaria Regionale per il LI, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il LI (Sezione Prima) n. 352/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione LI, del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario straordinario per l’attuazione del piano di rientro nel settore sanitario della Regione LI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024, il Cons. Raffaello Scarpato, uditi per le parti gli avvocati e viste le conclusioni delle parti come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le Società cooperative S.C.O.R.I.M., S.C.S.A.I.M.H.A., S.C.O.R.I.M.A.A., “La Vastese”, “Vittorio Bachelet” e “G. Falcone” hanno impugnato, dinanzi al T.a.r. per il LI, il decreto del Presidente della Regione LI – Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario (DCA) n. 47 del 26 aprile 2018, unitamente all’Allegato A, concernente il “ regolamento per il funzionamento dei Centri residenziali psichiatrici (CRP) del LI – strutture residenziali del dipartimento di salute ” ed agli atti allo stesso presupposti, consequenziali e connessi.

2. Le ricorrenti, in qualità di operatori economici accreditati con il Servizio sanitario per un determinato numero di posti letto in a favore di pazienti residenti nella Regione LI, hanno premesso che l’impugnato DCA n. 47/2018 era stato emanato a seguito dell’annullamento giurisdizionale del precedente DCA n. 52/2016, censurato in ragione della mancata determinazione preventiva del fabbisogno della riabilitazione, dell’incongruenza tra i posti-letto previsti dal DCA n. 68/2015 e quelli programmati nel decreto commissariale successivo, nonché per l’immotivata deroga alla soglia minima di 10 posti-letto per struttura accreditata, prevista dall’art. 9 della L.R. n. 30/2002.

Ciò posto, le esponenti hanno osservato che nel nuovo DCA l’Amministrazione, pur lasciando immutato il numero complessivo dei posti letto, aveva stabilito una diversa rimodulazione interna tra le tipologie di strutture, prevedendo che la Regione non avrebbe applicato le tariffe per le singole prestazioni rese dalle strutture residenziali psichiatriche accreditate di cui al DCA n. 17/2017, previste in ottemperanza alla riorganizzazione di cui al DCA n. 68/2015, bensì quelle stabilite nel successivo DCA n. 19/2018.

Sulla base di tali premesse, le società ricorrenti hanno affidato l’originario ricorso a tre articolati motivi di censura.

2.1. Con il primo motivo, le ricorrenti hanno lamentato l’elusione del giudicato portato dalla sentenza n. 131/2018 del T.a.r. per il LI, per mancata predeterminazione del fabbisogno assistenziale, deducendo in ogni caso l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per contrasto con le previsioni degli artt. 8, comma 1, lett. f ), e 9, comma 1, della l.r. n. 30/2002, nonché 16.2., lett. C) del regolamento regionale n. 1/2004 e con la disciplina degli accreditamenti istituzionali di cui al d.lgs. n. 502/1992.

Sotto concorrente profilo, è stata dedotta la violazione del combinato disposto degli artt. 3 della l. n. 241/1990, 8 ter e 8 quater del d.lgs. n. 502/1992, 8, comma. 1 lett. f ), e 9 della l.r. n. 30/2002, per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria e la contraddittorietà manifesta rispetto ad altri provvedimenti emessi dalla stessa Amministrazione, nonché l’erronea ripartizione dei posti letto sulla sola base territoriale, in assenza di indagini volte a verificare il numero di strutture operative ed il fabbisogno rilevato e/o stimato. Infine, la rideterminazione dei posti letto di cui al DCA n. 47/2018 è stata censurata per illogicità e irragionevolezza manifeste, oltre che per violazione della l. n. 96/2017.

2.2. Con un secondo gruppo di motivi, le ricorrenti hanno dedotto ulteriori profili di nullità dell’impugnato decreto commissariale per elusione del giudicato, stante la mancata predeterminazione dei requisiti di accreditamento e l’illogicità della rimodulazione dei requisiti di autorizzazione e accreditamento, in ragione della decorrenza retroattiva del termine per l’adeguamento alla data propria del DCA n. 36/2017, anziché a quella del DCA n. 47/2018.

2.3. Con un terzo ed ultimo gruppo di motivi, le ricorrenti hanno dedotto la erroneità del DCA n. 47/2018, in ragione della omessa predeterminazione delle tariffe per le diverse tipologie assistenziali.

3. Il T.a.r. adìto ha dichiarato il ricorso estinto per rinunzia, con riferimento alla posizione della società cooperativa Sociale “G. Falcone”, mentre con riferimento alle restanti società, superate le eccezioni preliminari di inammissibilità sollevate dalla difesa erariale, l’ha accolto limitatamente ad alcune delle censure sopra richiamate, dichiarandolo per il resto in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ed in parte inammissibile per carenza originaria di interesse.

3.1. In particolare, il primo giudice ha ritenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la censura di nullità del decreto commissariale gravato per elusione del giudicato, in ragione dell’entrata in vigore del decreto commissariale n. 31 del 13 ottobre 2022, confermativo dell’accreditamento delle strutture ricorrenti.

Quanto al terzo motivo di ricorso, il T.a.r. ha motivato la declaratoria di inammissibilità osservando che il decreto gravato doveva ritenersi inidoneo a produrre una qualche efficacia lesiva nei confronti delle ricorrenti, avendo esso comunque delineato la disciplina regolamentare applicabile alle tariffe, precisando che nelle more di una nuova determinazione in linea con le disposizioni regolatrici nazionali sui livelli essenziali di assistenza (c.d. LEA), gli operatori accreditati avrebbero potuto continuare a fare affidamento su di un piano tariffario certo, desumibile dal DCA n. 19/2018.

Peraltro, il rinvio, recato dal provvedimento impugnato, a successivi atti diretti a confermare e/o modificare le tariffe di cui al DCA n. 17/2017, ove seguito da una inerzia regolamentare specificamente lesiva degli interessi delle ricorrenti, avrebbe dovuto indurle ad azionare apposito ricorso giurisdizionale averso il silenzio, mai proposto.

3.2. Nel merito, il T.a.r., respinta la censura di nullità del provvedimento per elusione del giudicato, ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che l’impugnato DCA, nel rimodulare la distribuzione dei posti letto, risultava affetto da difetto di istruttoria e carenza di motivazione, a causa della mancata predeterminazione del fabbisogno assistenziale regionale, operazione logicamente e giuridicamente preliminare e strumentale rispetto alla riorganizzazione dei posti letto, non avendo la Regione effettuato la necessaria e propedeutica stima del reale fabbisogno di servizi di riabilitazione sul territorio.

4. Le odierne appellanti hanno impugnato la sentenza limitatamente alla declaratoria di inammissibilità del terzo motivo del ricorso introduttivo, insistendo sulla illegittimità del decreto commissariale per omessa predeterminazione delle tariffe indicate per le diverse tipologie assistenziali.

5. In particolare le appellanti hanno ritenuto illogiche ed irragionevoli le determinazioni con le quali il DCA impugnato, revocato il precedente DCA n. 17/2017, aveva riservato l’emanazione di un successivo atto di conferma e/o modifica delle tariffe di cui al medesimo DCA n. 17/2017, susseguente alla riconversione delle strutture.

Tale previsione, secondo la tesi delle appellanti, sarebbe illogica ed irragionevole, atteso che, in mancanza della fissazione delle rette, risulterebbe impossibile saggiare la congruità e sostenibilità dei costi di gestione delle strutture, sia in relazione al numero di posti letto, sia in relazione ai requisiti di accreditamento, rendendo impossibile valutare la sostenibilità dei costi di gestione e la programmazione della riconversione in SRP.

Le appellanti hanno dunque stigmatizzato il “ vuoto tariffario ” che si sarebbe creato a seguito della revoca del precedente decreto n. 17/2017, che renderebbe impossibile alle strutture operare nell’attuale fase di transizione verso l’inquadramento in base alla nuova disciplina; né a ciò potrebbe ovviare il richiamo alle tariffe di cui al precedente decreto n. 19/2018, atteso che queste si riferiscono ad “ altre tipologie assistenziali ”, ossia quelle delle attuali CRP.

Avrebbe conseguentemente errato il primo giudice, confondendo due distinte tipologie di strutture sanitarie (le CRP e le SRP), non avvedendosi che il DCA n. 19/2018 risultava applicabile solo alle prime e non anche alle seconde.

Dalla diversità delle due strutture in termini di personale, numero di posti letto e setting assistenziale sarebbe derivata, pertanto, l’impossibilità di disciplinare la regolamentazione sanitaria delle SRP mediante rinvio alle tariffe vigenti per le diverse CRP, che richiedono rispetto alle prime requisiti strutturali e organizzativi meno complessi ed onerosi.

6. Sotto il profilo dell’interesse, le appellanti hanno rimarcato che l’omessa determinazione del profilo tariffario incide sulla esatta quantificazione del tetto di spesa, inibendo in radice l’attività assistenziale delle strutture sanitarie che operano esclusivamente in regime di convenzionamento con il Servizio sanitario regionale.

7. Infine, le appellanti hanno censurato la decisione anche nella parte in cui la stessa ha ritenuto che esse avrebbero dovuto azionare il rito del silenzio avverso la mancata determinazione tariffaria, atteso che un’eventuale istanza in tal senso - in disparte ogni profilo di indagine processuale circa la (discussa) configurabilità di un obbligo di provvedere in ordine ad un’attività provvedimentale di carattere regolamentare - avrebbe configurato un inutile aggravio procedimentale e processuale.

8. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Commissario straordinario per l’attuazione del piano di rientro nel settore sanitario della Regione LI, la Regione LI, il Ministero della Salute ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze si sono costituiti per resistere all’appello.

9. All’udienza pubblica del 14 novembre 2024 l’appello è stato introitato per la decisione.

10. L’appello non è fondato e la sentenza impugnata merita conferma per le seguenti ragioni.

11. Il Decreto del Presidente della Regione LI – Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario (DCA) n. 47 del 26 aprile 2018 non ha espressamente disciplinato le tariffe per le prestazioni assistenziali, ma ha revocato il piano tariffario previsto dal DCA n. 17/2017 perché non in linea con quanto previsto dall’art. 33, comma 4, del DPCM del 12 gennaio 2017 (“ Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 )”, disponendo che nelle more sarebbero rimaste in vigore le tariffe di cui al DCA n. 19 del 22 febbraio 2018, rubricato “ Programma Operativo 2015/2018 – Programma 7 “Rapporti con gli erogatori provati ”, relative agli anni 2016, 2017 e 2018.

Pertanto, nell’attesa di una determinazione tariffaria compatibile con le disposizioni nazionali sui livelli essenziali di assistenza (c.d. LEA), il decreto impugnato si è preoccupato di fornire agli operatori accreditati un parametro certo – costituito dal piano tariffario di cui al DCA n. 19/2018 – al fine di valutare la sostenibilità dei propri costi di gestione, mentre eventuali e successivi ritardi/inadempimenti nell’approvazione delle nuove determinazioni tariffarie avrebbero dovuto esser fatti valere mediante apposite iniziative – in sede amministrativa o giurisdizionale – al fine di superare l’inerzia dell’Amministrazione.

12. Né può essere condivisa l’ulteriore doglianza sollevata dalle appellanti secondo cui il DCA n. 19/2018 risulterebbe applicabile solo alle CRP e non anche alle SRP (strutture residenziali psichiatriche), che presuppongono requisiti strutturali e organizzativi più complessi ed onerosi.

La censura è infondata, in quanto l’appellante non spiega per quale specifici motivi le tariffe previste dal citato DCA risulterebbero insufficienti a coprire l’attività delle SRP, né per quale ragione queste ultime dovrebbero ritenersi in tesi più onerose e complesse rispetto a quelle svolte dalle CPR.

A tal riguardo, il Collegio osserva che con i DCA n. 52/2016 e n. 47/2018 l’Amministrazione regionale ha modificato la natura delle strutture assistenziali, ridenominate da CRP a SRP, essenzialmente sotto il profilo della distribuzione dei posti letto. Ed infatti il DCA impugnato prevede che i Centri Residenziali Psichiatrici (CRP) della Regione LI – quali solo le odierne appellanti - sono strutture residenziali che erogano prestazioni residenziali di tutela della salute mentale, suddivise in Strutture residenziali psichiatriche (SRP) in base all’intensità riabilitativa dei programmi attuati ed al livello di intensità assistenziale presente (SRP 1, SPR 2, SRP 3), ma pur sempre nell’ambito di un Centro residenziale psichiatrico (CRP).

13. La domanda articolata dalle odierne appellanti si traduce pertanto nella pretesa a che l’Amministrazione provveda immediatamente alla determinazione delle nuove tariffe, oppure a che la stessa preveda delle autonome tariffe destinate a operare per la sola fase transitoria e diverse sia da quelle anteriori sia da quelle definitive, ma per conseguire tale obiettivo, come precisato, le stesse avrebbero dovuto azionare lo speciale rito avverso l’inerzia della p.a., indicando peraltro in base a quali criteri siffatte tariffe dovrebbero essere predisposte, elemento quest’ultimo sul quale nulla è stato dedotto dalle odierne appellanti.

14. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate, in ragione della peculiare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO