Pubblicato il 29/07/2025

N. 06724/2025REG.PROV.COLL.

N. 08905/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8905 del 2021, proposto dal signor UI OS, rappresentato e difeso dall'avvocato Gian Luca Lemmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Giovan Battista Santangelo, in Roma, via Antonio Bertoloni 30;

contro

il Comune di Casoria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Manfrellotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicili fisico eletto presso lo studio dell’avv. Marzia Rositani, in Roma, via Cesi 72;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Campania, sede di Napoli, sez. II, 22 marzo 2021 n.1926, che ha respinto il ricorso n. 5496/2012 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Casoria:

a) del provvedimento 20 settembre 2012 prot. n.2874, notificato il giorno 10 ottobre 2012, con il quale il Dirigente del settore pianificazione e controllo del territorio ha respinto l’istanza 27 dicembre 2007 prot. n.37263, con la quale UI OS ha chiesto il permesso di costruire sul terreno di proprietà sito a Casoria, in via Gran Sasso e distinto al relativo catasto al foglio 1 part. 878, 1055, 1056 e 1057 un impianto per la lavorazione e lo stoccaggio di infissi in alluminio anodizzato, con annessa palazzina uffici, direzione e alloggio del custode;

b) della nota 3 agosto 2009 prot. n. 30470 del Settore lavori pubblici;

c) del preavviso di diniego 7 marzo 2012 prot. n.476;

e di ogni atto o provvedimento preordinato, collegato, connesso o conseguente;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casoria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per la parte ricorrente l’avv. Lemmo, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente appellante è proprietario di un terreno che si trova a Casoria, in via Gran Sasso, ed è distinto al catasto di quel Comune al foglio 1 particelle 878 e 1055-1057 (fatto concordemente allegato dalle parti, cfr. appello p. 2 e memoria Comune 5 gennaio 2022 p. 1 §1); intenzionato a realizzarvi un fabbricato per attività produttive, descritto come “ impianto per la lavorazione e lo stoccaggio di infissi in alluminio anodizzato con annessa palazzina uffici, direzione e alloggio titolare/custode ”, con istanza ricevuta dal Comune il 27 dicembre 2007 prot. n.37263 (cit. nel provvedimento impugnato, all. 5 Comune in I grado) ha chiesto il rilascio del necessario permesso di costruire.

2. Con nota del Settore lavori pubblici 30 settembre 2009 prot. U/104, trasmessa con atto 1 ottobre 2009 prot. n.35013 (cit. nell’all. 3 Comune in I grado), l’interessato ha ottenuto il nulla osta di massima all’allacciamento fognario “ nella fognatura esistente su via Monti del Matese collegata alla fogna comunale esistente sulla via Sannitica ”; successivamente, come da nota del Comune 22 dicembre 2009 prot. n.43619 (all. 3 Comune in I grado, cit.), ha ricevuto una comunicazione per cui, visto il nulla osta appena descritto e visto il parere favorevole igienico sanitario, puntualmente citato, dell’Azienda sanitaria competente, “ l’istruttoria della pratica in oggetto si è conclusa con esito positivo, prima di procedere alla firma della convenzione è necessario che siano versati gli importi dovuti di seguito segnati ”, ovvero l’importo degli oneri di urbanizzazione e quello corrispondente all’importo delle aree da monetizzare, di seguito esattamente indicati.

3. A fronte di ciò (fatto pacifico cfr. sentenza impugnata p. 2 in fine), il ricorrente appellante ha depositato al Comune il 22 marzo 2010 le ricevute dei bonifici corrispondenti e una polizza fidejussoria a garanzia del pagamento delle residue rate relative al costo della monetizzazione delle aree.

4. Peraltro, con nota 7 marzo 2012 prot. n. U/0476/PT (all. 4 Comune in I grado), il Comune ha fatto pervenire una “ comunicazione di avvio di procedimento di diniego ai sensi dell’art. 10 bis della l. 241/1990 ”, il cui contenuto si deve riassumere.

4.1 L’atto premette anzitutto che il lotto interessato, in base al piano regolatore generale- PRG in quel momento vigente, è classificato zona “ D2- ristrutturazione e completamento industriale ”, zona nella quale, ai sensi dell’art. 11 comma 5 delle relative norme tecniche di attuazione- NTA " l'attuazione del PRG in tale zona è affidata al piano particolareggiato di esecuzione o alla lottizzazione convenzionata ”

4.2 L’atto premette ancora che in base all’art. 3 delle stesse NTA per tutto il territorio comunale " In conformità di quanto previsto dalle norme di zona il PRG si attua a mezzo dei piani particolareggiati di esecuzione secondo le prescrizioni di cui agli art. da 13 a 16 della legge 17 agosto 1942 e dell'art. 5 della legge 6 agosto 1967, n. 765. È consentito il ricorso alle lottizzazioni convenzionate di cui all'art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765. L'area di riferimento del piano particolareggiato o della lottizzazione convenzionata deve essere esteso all'intero comprensorio di cui all'art.2 oppure ad una superficie sufficientemente estesa dello stesso tale da poter essere considerata un ambito organico ai fini anche delle attrezzature secondarie. Nella redazione dei piani particolareggiati o delle lottizzazioni convenzionate la progettazione urbanistica (da eseguire in conformità di quanto previsto dall'art. 18 del Regolamento Edilizio) deve rispettare: a) il regime di zona cui risultano assoggettate le aree investite; b) la previsione per attrezzature primarie e secondarie indicate nel piano; c) l'indice di abitabilità territoriale, l'indice di fabbricabilità fondiaria ed il numero di abitanti previsto nella zona, ove si tratti di zona per attività residenziali; d) tutte le prescrizioni previste dalle norme tecniche di zona ”.

4.3 L’atto premette poi che il lotto interessato si trova “ al margine nord orientale di una ampia zona a destinazione industriale di PRG in cui precedentemente alla redazione dello strumento regolatore vigente si sono insediate anche importanti industrie (Alenia). La maggior parte dell'area omogenea, però, ha visto realizzarsi insediamenti a carattere sostanzialmente residenziale, sanati o con istanza di condono, per effetto delle tre leggi speciali succedutesi (L. 47/85, L. 724/1994, L. 326/03), e presenta ancora un numero discreto di aree libere ”.

4.4 Tanto premesso, e presi esplicitamente in considerazione la domanda dell’interessato ed i relativi allegati, che elenca, l’atto osserva che dalla relazione tecnica presentata “ non si rilevano le analisi sulla presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria così come definite dalla Legge 847/1964 art. 4. Con verifica tecnica di ufficio si rileva la assenza di tali urbanizzazioni, in quanto l'intero ambito omogeneo a destinazione D2 è stato edificato sostanzialmente in modo abusivo ad uso residenziale, senza preventiva redazione di un piano attuativo. A conferma di quanto asserito, la nota del Settore LL.PP. PG 30470 del 03 agosto 2009 evidenziava il carattere non comunale della rete fognaria su via Gran Sasso e Traverse ”.

4.5 Ciò posto, l’atto richiama giurisprudenza di questo Consiglio secondo la quale, se pur si può prescindere dalla formazione di un piano attuativo quando sia verificato che si tratta di edificare un lotto residuo in un ambito già dotato di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, la relativa verifica deve considerare “ l'intero contenuto di tali piani, cioè le urbanizzazioni primarie e quelle secondarie, e l'ambito territoriale di riferimento non può essere limitato alle aree di contorno dell'edificio progettato, ma va esteso all'intero ambito che doveva essere pianificato nel dettaglio ”; nel caso di specie, invece, “ non si rilevano opere di urbanizzazione primarie e secondarie di cui all'art. 4 L. 847/64, nell'ambito in cui ricade l'area di intervento ”.

4.6 In conclusione quindi l’atto preannuncia un diniego, dato atto che l’intervento non è conforme al PRG in quanto richiede un piano attuativo che allo stato manca, salva la facoltà del privato di presentarlo; osserva poi in chiusura che “ anche in presenza di comunicazione di esito positivo e di pagamento di oneri, rimane impregiudicata la facoltà della p.a. di agire in autotutela, ancor più in presenza di atti progettuali contrastanti con la realtà fattuale e giuridica dei suoli e in assenza di un provvedimento definitivo di rilascio, conformante un diritto in capo all'intestatario, impugnabile ”.

5. Il Comune ha poi fatto seguire il diniego 20 settembre 2012 prot. n.2874 di cui in epigrafe (all. 5 Comune in I grado), motivato con le stesse ragioni esposte nel preavviso e con una considerazione ulteriore, secondo la quale il Consiglio comunale, con deliberazione 31 maggio 2012 n.16, ha adottato un nuovo strumento urbanistico generale – piano urbanistico comunale- PUC- che ha riclassificato l’area come " Zona "B3" residenziale di fatto per abusivismo edilizio in zona vincolata e/o di interesse ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 recante il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio " in cui “ non sono consentite edificazioni industriali, per cui in ogni caso, l'istanza finalizzata al rilascio del P.d.c. non può essere accolta ”.

6. Di seguito, il Comune ha restituito gli oneri di urbanizzazione pagati (cfr. all. ti 6-8 Comune in I grado, richieste e determina di restituzione 20 marzo 2023 n.18).

7. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso proposto dall’interessato con questo diniego, con la motivazione che ora si riassume.

7.1 Il T.a.r. ha respinto il primo motivo di ricorso, secondo il quale l’amministrazione non avrebbe comunque potuto emettere il diniego impugnato per avere, in tesi, consumato il proprio potere, vuoi perché la comunicazione di esito favorevole dell’istruttoria 22 dicembre 2009 prot. n.43619 (all. 3 Comune in I grado, cit.) costituirebbe essa stessa permesso di costruire, vuoi perché comunque sull’istanza si sarebbe formato il silenzio assenso ai sensi dell’art. 20 del T.U. 6 giugno 2001 n.380 così come modificato dall’art. 5 del d.l. 13 maggio 2011 n.70. Secondo il T.a.r. la nota 22 dicembre 2009 avrebbe mero carattere endoprocedimentale e la norma sul silenzio assenso non sarebbe comunque applicabile alla fattispecie perché entrata in vigore dopo la presentazione dell’istanza.

7.2 Il T.a.r. ha poi respinto il secondo motivo di ricorso, secondo il quale non vi sarebbe stata necessità di alcun piano attuativo, essendo l’area già urbanizzata, in base all’indirizzo giurisprudenziale per cui dal piano stesso, ove come nella specie previsto dalle NTA, non si potrebbe comunque prescindere; ha comunque osservato che l’istruttoria del Comune avrebbe accertato la mancanza delle opere di urbanizzazione stesse.

7.3 Il T.a.r. ha infine respinto il terzo motivo di ricorso, per cui la successiva modifica dello strumento urbanistico generale non sarebbe opponibile al ricorrente appellante, negando che il permesso di costruire, per le ragioni esposte, fosse stato rilasciato prima dell’entrata in vigore della modifica stessa.

8. Contro questa sentenza, l’interessato ha proposto impugnazione, con appello che contiene tre motivi, di riproposizione dei motivi già dedotti in I grado e di critica alla sentenza impugnata per non averli accolti, come segue.

8.1 Con il primo di essi, deduce violazione degli artt. 19 e 20 del T.U. 380/2001, quest’ultimo come modificato dall’art. 5 del d.l. 70/2011. Sostiene in proposito che, contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di I grado, l’atto 22 dicembre 2009 più volte citato costituirebbe un provvedimento positivo di permesso di costruire, come risulterebbe anche dal richiamo al “ potere di autotutela ” contenuto nel successivo preavviso di diniego 7 marzo 2022, richiamo che non si spiegherebbe se non ipotizzando un permesso già rilasciato. Sostiene poi che il silenzio assenso introdotto dal d.l. 70/2011 sarebbe configurabile anche per i procedimenti, come quello per cui è causa, in corso all’entrata in vigore della norma, data da cui sono pacificamente decorsi i termini richiesti.

8.2 Con il secondo motivo, deduce propriamente falso presupposto e difetto di motivazione della sentenza impugnata. Sostiene infatti che, come sarebbe dimostrato dalla documentazione di progetto, citata a p. 12 in fine dell’atto di appello e da una perizia giurata asseritamente in atti, la perizia di certo ing. Liazza, citata a p. 13 dell’atto stesso, la zona sarebbe sufficientemente urbanizzata. Osserva poi che la natura non pubblica della fognatura che servirebbe l’edificio non toglie che essa esista ed operi, fungendo appunto da opera di urbanizzazione, e che la presenza di costruzioni abusive per cui è stata presentata domanda di condono ancora non comporta la mancanza delle opere stesse.

8.3 Con il terzo motivo, deduce infine ancora violazione dell’art. 20 T.U. 380/2001, e sostiene che, essendo stato a suo avviso già rilasciato il permesso, ad esso la successiva modifica del piano sarebbe inopponibile.

9. Il Comune ha resistito con atto 21 dicembre 2021 e memoria 5 gennaio 2021; in sintesi, ha chiesto che l’appello sia dichiarato inammissibile, perché asseritamente fondato su motivi non specifici, e nel merito che esso sia respinto.

10. All’esito della pubblica udienza del giorno 16 maggio 2024, la Sezione con ordinanza 24 giugno 2024 n.5583 ha disposto istruttoria, nel senso di fare acquisire presso la Segreteria del Giudice di I grado una serie di documenti che, come si è detto, sono citati nel ricorso di I grado e nell’appello, sono dichiarati come prodotti, ma non constano agli atti del fascicolo nel sistema elettronico.

11. Alla pubblica udienza del giorno 10 luglio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

12. Preliminarmente, si deve dare atto che, nonostante le ricerche svolte presso la Segreteria del T.a.r. Napoli (cfr. le comunicazioni 26 giugno e 7 luglio 2025 in atti), la documentazione citata nell’atto di appello di cui sopra al § 8.2 non è stata reperita, per ragioni che nemmeno l’attuale difensore, subentrato ad altro professionista deceduto nel corso del giudizio di I grado, ha potuto individuare, dando di ciò lealmente atto all’udienza di discussione. Nondimeno, per i motivi di cui si dirà più oltre, questo Giudice ritiene ugualmente di poter decidere la causa, nei termini di cui appresso, prescindendo inoltre dall’eccezione preliminare proposta dal Comune, perché l’appello è infondato nel merito.

13. È infondato il primo motivo di ricorso, centrato sulla presunta formazione di un permesso di costruire a favore del ricorrente appellante in epoca precedente al provvedimento impugnato.

13.1 Sotto il primo dei profili dedotti, così come ritenuto da questo Giudice, da ultimo nelle sentenze sez. IV 2 dicembre 2013 n.5732 e 4 marzo 2014 n.1016, a partire dall’entrata in vigore della l. 28 gennaio 1977 n.10, non modificata nel suo impianto dalle norme successive, non vige più nell’ordinamento un principio di libertà delle forme del titolo edilizio, che pertanto deve constare sempre da un provvedimento formale e non può essere sostituito dalla mera comunicazione dell’esito favorevole dell’istruttoria con invito a pagare gli oneri, tanto più quando, come nella specie, il rilascio del titolo stesso sia espressamente subordinato ad un adempimento ulteriore – la sottoscrizione della convenzione- che invece è mancato.

13.2 Sotto il secondo profilo dedotto, non si può nemmeno sostenere, come vorrebbe il ricorrente appellante, che il titolo si sia formato tacitamente, per effetto della novella di cui all’art. 5 d.l. 70/2011. La norma in questione presuppone secondo logica un procedimento svoltosi per intero nella sua vigenza, perché solo in questo caso l’amministrazione può dirsi consapevole delle conseguenze delle proprie omissioni, ovvero del silenzio serbato, ciò che invece non si potrebbe dire per un procedimento come quello per cui è causa, iniziato prima che la norma stessa entrasse in vigore. Inoltre, a tutto voler concedere, va comunque osservato che il silenzio assenso ai sensi dell’art. 5 del d.l. 70/2011 è finalizzato a dar vita ad un permesso di costruire puro e semplice: trattandosi all’evidenza di una norma eccezionale, non sarebbe comunque possibile estenderla alla diversa fattispecie per cui è causa, in cui si tratta di un permesso di costruire convenzionato.

13.3 Solo per completezza, si ricorda che le conclusioni di cui sopra non sono contraddette dall’uso che il Comune fa del termine “ autotutela ” nella nota 7 marzo 2012 di cui si è detto sopra al § 4.6. Come è ben noto, infatti, la qualificazione giuridica degli atti compete al Giudice e non è determinata dalla terminologia che le parti possono avere usato.

14. La reiezione del primo motivo comporta, per logica conseguenza, che al momento in cui il provvedimento 20 settembre 2012 prot. n.2874 fu emanato il ricorrente appellante non fosse in possesso di alcun titolo edilizio. Ne consegue allora ulteriormente che vada respinto anche il terzo motivo di ricorso, fondato sull’assunto opposto. Non è infatti controverso in causa che in base al nuovo piano urbanistico adottato con la deliberazione consiliare 16/2021 di cui si è detto sopra al § 5 l’intervento programmato dal ricorrente appellante non fosse più realizzabile.

15. A questo punto il Collegio rileva quanto segue.

15.1 Il provvedimento di diniego 20 settembre 2012 qui impugnato è un esempio di atto cd plurimotivato, fondato ovvero su più ragioni autonome, ciascuna delle quali in astratto idonea a sorreggerlo: nel caso di specie, esso si fonda da un lato sulla non accoglibilità della domanda già in base alle norme urbanistiche vigenti nel momento in cui essa fu presentata, ciò che la parte contesta con il secondo motivo di appello, sia sulla non compatibilità della domanda stessa, come si è detto, con le norme urbanistiche sopravvenute, ciò che la parte contesta con il motivo terzo.

15.2 Di conseguenza, nel momento in cui il terzo motivo di appello è stato respinto, il secondo motivo diviene improcedibile, perché nessuna utilità verrebbe alla parte dal suo eventuale accoglimento. Come conseguenza ulteriore, va allora dichiarata superflua l’istruttoria finalizzata a decidere il motivo stesso: il mancato reperimento della documentazione di cui sopra diviene irrilevante.

16. L’appello va quindi respinto; la particolarità del caso deciso è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.8905/2021 R.G.), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO