Pubblicato il 15/01/2025

N. 00303/2025REG.PROV.COLL.

N. 02667/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2667 del 2021, proposto dalla Integrazioni Cooperativa Sociale LU, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Azienda sanitaria locale (A.s.l.) ER, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emma Tortora e Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rosanna Panariello, con domicilio eletto presso lo studio Regione Campania Ufficio Rappresentanza in Roma, via Poli, 29;
il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del Settore Sanitario della Regione Campania e la L.C. Matese Impresa Sociale S.R.L, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione I, n. 3915 del 21 settembre 2020, resa inter partes , concernente una istanza di autorizzazione alla realizzazione di una nuova struttura per l’erogazione di prestazioni di struttura intermedia residenziali per minori ad intensità variabile.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.s.l. ER e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Vista l’istanza di passaggio in decisione dell’A.s.l. ER;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 6 novembre 2024 il consigliere Giovanni Sabbato e udito per la parte appellante l’avvocato Luca Rubinacci in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n.1914/219, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. Napoli, la Società Integrazioni Cooperativa Sociale LU (di seguito anche la Società) aveva chiesto l’annullamento:

- quanto al ricorso introduttivo:

a ) della nota della Giunta Regionale della Campania – Direzione Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. 0158995 del 12.3.2019, trasmessa via pec, con cui in riscontro alla nota A.S.L. ER prot. n. 54340 del 26.02.2019 di trasmissione del parere favorevole della Commissione Aziendale all’autorizzazione alla realizzazione di una nuova struttura terapeutica intermedia ex DCA n. 45/2015, denominata “Paidos Chaos”, si dichiara la improcedibilità della istanza della ricorrente essendo ancora in corso l’istruttoria relativa alla prima fase di applicazione dei DCA nn. 45/2015 e 16/2017;

b ) del DCA n. 45 del 21.05.2015 nella parte in cui fosse inteso nel senso di subordinare il rilascio di nuove autorizzazioni alla realizzazione di strutture residenziali a favore di minori affetti da patologie di interesse neuropsichiatrico, al completamento degli accreditamenti relativi alle istanze già presentate nei termini di cui al DCA richiamato, e pur in presenza di accertato fabbisogno di posti letto anche all’esito del positivo esame delle stesse;

c ) di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti:

d ) del decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del SSR Campano n. 83 del 31.10.2019 pubblicato sul BURC n. 71 del 26.11.2019 di approvazione del Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria Territoriale 2019-2021;

e ) del documento di Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria Territoriale 2019-2021, allegato al DCA n. 83/2019, nella parte in cui ha confermato, relativamente alle Strutture Intermedie Residenziali per Minori ad Intensità Variabile e alle Strutture intermedie Semiresidenziali per Minori, “ la necessità di monitorarne l’attuale offerta, per valutare e stabilire successivamente l’eventuale fabbisogno aggiuntivo ” laddove ha nuovamente sospeso il rilascio di nuove autorizzazioni alla realizzazione di strutture residenziali a favore di minori affetti da patologie di interesse neuropsichiatrico conformi al fabbisogno già accertato, ovvero ancora ove inteso quale rideterminazione in peius del fabbisogno già accertato;

f ) di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale a quelli impugnati laddove lesivo degli interessi della ricorrente”

2. A sostegno dei ricorsi la Società, che eroga servizi e prestazioni per la salute mentale in favore sia di adulti sia di minori e che aveva inoltrato al Comune di Acerno istanza, rimasta non accolta, per essere autorizzata a realizzare una nuova struttura terapeutica, aveva dedotto l’illegittimità di un rinvio sine die dell’esame dell’istanza di autorizzazione pur in presenza di un accertato residuo fabbisogno anche all’esito dell’eventuale favorevole conclusione delle istanze pervenute di posti letto residenziali e semiresidenziali. Ha quindi lamentato, coi motivi aggiunti, la illegittimità del DCA 83/2019 e del Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria Territoriale 2019-2021 comportando un rinvio sine die dell’attivazione di nuovi posti letto.

3. Nella resistenza della Regione Campania, del Commissario ad acta , della L.C. Matese Impresa Sociale S.r.l. e dell’A.S.L. ER, il Tribunale adìto (Sezione I) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale, dopo aver ricostruito la complessa disciplina di riferimento e l’assetto assiologico della stessa, ha ritenuto che:

- non può configurarsi, come ritiene parte ricorrente, “ una sorta di automatismo nel rilascio di autorizzazioni, neppure se fosse accertato – circostanza che non ricorre nel caso specifico – il residuo di un fabbisogno specifico per la provincia di ER ”;

- “ Gli assunti della ricorrente si fondano principalmente su un presunto accertato residuo fabbisogno complessivo regionale di strutture SIRMIV, quando, in realtà, il DCA n. 16/2017 fissa un indice di fabbisogno regionale, a livello solo tendenziale senza pretesa di esprimere un valore assoluto e definitivo ”;

- “ nell’ambito della Regione Campania, risultano essere collocati in strutture residenziali e semiresidenziali circa 80 minorenni e soltanto 12 per la provincia di ER ... Ne consegue che, anche col DCA 83/2019, non si prevede la possibilità di accreditare nuove ed ulteriori strutture ”.

5. Avverso tale pronuncia la Società ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 17/03/2021 e depositato il 22/03/2021, articolando cinque motivi di gravame (pagine 11-37) così rubricati:

I) Error in iudicando. Violazione di legge (artt. 8 bis e 8 ter D.lgs. 502/92); Violazione degli artt. 32, 41 e 97 Cost.; Violazione art. 1 co. 237 quater L.R. Campania n. 4/2011. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dei DCA n. 45/2015, 16/2017 e 14/2017 ;

II) Omessa pronuncia. Violazione dell’art. 112 c.p.c.; violazione di legge (artt. 8 bis e 8 ter D.Lgs. n. 502/92); violazione artt. 32, 41 e 97 Cost.; violazione art. 1 co. 237 quater L.R. Campania n. 4/2011. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ;

III) Segue. Omessa pronuncia. Violazione dell’art. 112 c.p.c.; nullità del DCA 45/15 punti 6.5.; violazione dell’art. 97 Cost., violazione di legge (artt. 8 bis e 8 ter D.Lgs. n. 502/92); violazione artt. 32, 41 e 97 Cost.; violazione art. 1 co 237 quater L.R. Campania n. 4/2011 ;

IV) Errores in iudicando. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Carenza di motivazione. Contraddittorietà evidente. Sviamento. Difetto di presupposto. Illogicità ;

V) Omessa pronuncia. Violazione di legge (artt. 8 bis e 8 ter D.lgs. n. 502/92); Violazione artt. 32, 41 e 97 Costituzione. Violazione art. 1 co. 237 quater L.R. Campania n. 4/2011. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Carenza di motivazione. Violazione e falsa applicazione dei DCA nn. 45/2015, 16/2017 e 14/2017 .

5.1. Sostiene l’appellante che il fabbisogno per le funzioni svolte dalle strutture residenziali e semi-residenziali, in conformità con il chiaro disposto di cui alla DGRC n. 7301/01, va individuato nell’ambito territoriale di riferimento e, dunque, in quello della ASL nel cui territorio insistono. Vi sarebbe, quindi, un fabbisogno residenziale di n.8 posti letto SIRMIV per la Provincia di ER. Non sarebbe ammissibile il rinvio sine die dell’esame dell’istanza di autorizzazione presentata dalla ricorrente in presenza di un accertato residuo fabbisogno di posti letto residenziali e semi-residenziali e nemmeno vi sarebbe un profilo di sostenibilità economica atteso che l’appellante ha presentato richiesta di autorizzazione alla realizzazione della struttura – di cui all’art. 8- ter del D. lgs. n. 502/1992 e ss.mm.ii. – e non di accreditamento. Sarebbe stata accertata la carenza di fabbisogno in quanto, anche dopo il completamento dell’esame di tutte le 26 istanze di accreditamento pervenute, è comprovato che residua un fabbisogno residenziale di almeno 18 posti letto di SIRMIV per la Provincia/ASL di ER. Il T.a.r. avrebbe altresì omesso ogni pronuncia sulla censura con la quale la società ricorrente ha contestato la legittimità dei provvedimenti gravati sotto il duplice profilo del difetto di istruttoria e di motivazione.

6. L’appellante ha concluso chiedendo l’accoglimento del gravame con vittoria di spese.

7. In data 4 agosto la Regione Campania si è costituita in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 6 ottobre 2021 l’A.S.L. ER si è costituita in giudizio al fine di chiedere la declaratoria di inammissibilità o comunque il rigetto dell’appello.

9. In data 2 ottobre 2024 la Regione Campania ha depositato memoria di controdeduzioni insistendo argomentatamente per il rigetto dell’avverso gravame. In particolare ha evidenziato che sarebbe tutt’altro che accertato un residuo fabbisogno complessivo regionale di strutture SIRMIV ed anche in tal caso non vi sarebbe una sorta di automatismo nel rilascio di accreditamenti di nuovi e ulteriori posti letto.

10. In data 15 ottobre 2024 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame.

11. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 6 novembre 2024, è stata trattenuta in decisione.

12. L’appello è infondato.

13. Occorre premettere, detto in sintesi, che il complesso censorio che connota l’appello in esame verte sull’assunto secondo cui l’Amministrazione non avrebbe potuto obliterare un dato oggettivo e cioè il fabbisogno residenziale di posti letto SIRMIV per la Provincia di ER.

Il gravame presenta infatti un’approfondita e complessa ricostruzione della vicenda sul piano fattuale, connotata dalla presentazione al Comune di Acerno di “ una formale istanza volta al rilascio di autorizzazione alla realizzazione di una nuova Struttura terapeutica denominata Paidos Chaos per l’erogazione di prestazioni di Struttura Intermedia Residenziali per Minori ad Intensità Variabile (S.I.R.M.I.V.), con una dotazione di 8 posti letto in regime residenziale ” (cfr. pag. 3 del gravame).

L’appellante ha, quindi, sottolineato che:

- è stata introdotta apposita disciplina in Regione Campania ed in particolare con DCA n. 45 del 21.05.2015, pubblicato sul BURC n. 36 dell’11.06.2015, e con DCA n. 16 del 3.3.2017, pubblicato sul BURC n. 22 del 13.3.2017;

- ha presentato domanda di autorizzazione alla realizzazione di una nuova Struttura terapeutica denominata Paidos Chaos per l’erogazione di prestazioni di Struttura Intermedia Residenziale per Minori ad Intensità Variabile (S.I.R.M.I.V.) con una dotazione di 8 posti letto in regime residenziale, evidenziando che, anche qualora le n.26 istanze di accreditamento ex DCA n. 45/2015 fossero state

tutte positivamente valutate, avrebbero espresso un totale complessivo di posti letto privati su scala regionale pari a n. 88 posti letto, con un residuo fabbisogno di 21 posti letto;

- aveva evidenziato, con specifico riferimento al bacino della A.S.L. ER ove si chiedeva autorizzarsi la realizzazione della struttura, che, anche a seguito di accreditamento di tutte le istanze formulate, residuava un fabbisogno di 9 p.l. residenziali;

- nelle more del giudizio di primo grado, veniva approvato il nuovo “ Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria Territoriale 2019-2021 ” che veniva impugnato in quanto, pur in presenza di un fabbisogno accertato di posti letto SIRMIV e SISEM aveva “ di fatto rinviato l’esame delle domande di autorizzazione già presentate all’esito di un’attività di monitoraggio funzionale (addirittura) all’incremento del (carente) fabbisogno già accertato, bloccando l’offerta di prestazioni anche per il biennio 2019 – 2021 ”.

13.1. Venendo all’esame di quanto articolato dall’appellante, viene in considerazione il primo motivo, col quale parte appellante contesta il passaggio della sentenza secondo cui il DCA n. 16/2017 “ aggiorna il fabbisogno ... esclusivamente in favore di quelle strutture che, avendo fatto richiesta entro i termini e i modi del menzionato DCA 45/2015, fossero già in possesso dei requisiti ”.

Parte appellante contesta tale passaggio argomentativo della pronuncia di prime cure osservando che in tal modo verrebbe obliterato l’effettivo “ fabbisogno di assistenza ” così come emerge dal DCA n. 16/2017 non solo alla luce della normativa di riferimento (art. 8 quater , comma 1, del D.Lgs. 502/92), ma anche di un preciso orientamento giurisprudenziale (sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, n. 5293/2019) e della “ stessa lettera del DCA n. 16/2017 ”.

In effetti, come correttamente rilevato dal T.a.r. alla luce di precisi riferimenti testuali riportati in sentenza (capi 3.2. e ss.) la disciplina di riferimento, ed in particolare i DDCCAA n. 45/2015 e n. 16/2017, prevede che l’assorbimento dei posti letti debba essere effettuata in favore delle strutture già esistenti e non anche di quelle di nuova edificazione, come appunto quella dell’odierna appellante.

Trattasi quindi di un percorso step by step che, al momento della proposizione del ricorso di prime cure, non si è ancora consolidato nel senso di ampliare il novero delle strutture abilitate in maniera da includere anche quelle di nuova realizzazione, quale appunto quella dell’appellante.

Non depongono in senso contrario gli elementi testuali offerti da parte appellante, presentando sia la norma surrichiamata che la pronuncia di questo Consiglio un generico riferimento al “ fabbisogno di assistenza ”, così come la DCA n. 16 del 03/03/2017 non depone nel senso auspicato da parte appellante in quanto prevede quanto segue: “ in fase di prima applicazione, tra le istanze già presentate ai sensi della sezione 6 dell'Allegato B al DCA 45/2015 risultanti complete e per strutture in possesso dei prerequisiti ivi indicati, e per le quali le competenti Commissioni delle ASL verificheranno il possesso dei requisiti minimi e ulteriori, possono essere autorizzate per trasformazione e accreditate quali SIRMIV e SISEM esclusivamente le strutture per la sede operativa già in possesso di autorizzazione all'esercizio di cui alla lettera a) del punto 6.1 dell’Allegato B, anche per riconversione di eventuali posti letto accreditati in eccesso per altra tipologia di prestazione sanitaria; ovvero le medesime strutture possono essere accreditate e autorizzate per trasformazione da altra attività e trasferimento in altra sede operativa ugualmente in possesso dei requisiti minimi e ulteriori ”. L’espresso riferimento alle “strutture per la sede operativa già in possesso di autorizzazione all'esercizio di cui alla lettera a) del punto 6.1 dell’Allegato B” implica infatti l’esclusione dell’appellante dal novero di quelle legittimate siccome priva di tali requisiti.

Al quesito posto dall’appellante, circa la configurabilità di una sorta di automatismo nel rilascio di accreditamenti di nuovi e ulteriori posti letto e strutture laddove sia accertato un residuo fabbisogno di strutture S.I.R.M.I.V. e S.I.Se.M., deve darsi quindi risposta negativa. La conforme disciplina di cui alle citate DCA riflette l’esigenza di restringere la cerchia dei soggetti legittimati all’espletamento dell’attività alle strutture già esistenti per la plausibile esigenza di affidarsi ad operatori muniti della necessaria esperienza e pertanto non si pone in contrasto con la normativa richiamata in seno al motivo in esame.

13.1.1. Infondato è anche quanto ulteriormente dedotto a proposito del preteso obiettivo fabbisogno da coprire, pari ad almeno 8 posti letto SIRMIV per la Provincia di ER, così da risultare illegittima la scelta di non prevedere l’attivazione di alcun posto letto SIRMIV e SISEM nel periodo 2019 - 2021, rinviando nuovamente l’esame della domanda presentata dalla ricorrente all’esito del nuovo fabbisogno per prestazioni aggiuntive. Trattasi ancora una volta di una deduzione non corroborata dalla documentazione di causa, dalla quale risulta invece che, come rilevato, l’intento perseguito dall’Amministrazione è quello di operare innanzitutto il riconoscimento di posti letto di strutture già esistenti nel periodo 2019-2021, rinviando ogni verifica circa la necessità di coprire il fabbisogno supplementare a nuove strutture e nuovi posti letto.

13.2. Infondato è anche il secondo motivo, col quale si lamenta che il T.a.r. avrebbe omesso ogni pronuncia sulla domanda di annullamento della nota prot.n. 0158995 del 12.03.2019, così invocando in questa sede la disamina del rilievo, in quanto non è dato configurare un preteso inammissibile “ rinvio sine die ” quanto la presa d’atto di una circostanza obiettiva e cioè che, al momento della presentazione dell’istanza, era “ tuttora in corso l’istruttoria relativa alla prima fase di applicazione dei citati DCA nn.45/2015 e 16/2017. Né sono state emanate norme per la disciplina di eventuale successiva autorizzazione e accreditamento di nuove strutture non già in possesso di autorizzazione ” (cfr. nota prot. n. 0158995 del 12/03/2019).

13.2.1. Lamenta ulteriormente l’appellante che “ non ha preteso alcun automatismo ma ha solo chiesto che, in presenza di un accertato fabbisogno, la sua domanda fosse esaminata ”, circostanza questa che, per le ragioni anzidette, non consente invece di ravvisare la dedotta illegittimità, riflettendo l’obiettiva esigenza di condizionare la disamina della domanda alla definizione dell’ iter procedimentale.

13.3. Per le medesime ragioni risulta infondato il terzo motivo, anch’esso non esaminato dal T.a.r., col quale si lamenta l’illegittimo rinvio sine die della domanda, invece da esaminare da subito nel merito, in quanto le esigenze sottese al provvedimento impugnato in prime cure sono tali da giustificare la lamentata mancanza e quindi a prescindere dal fatto che sia inteso alla realizzazione della struttura invece che all’accreditamento.

13.4. Infondato è anche il quarto mezzo, in particolare afferente al DCA 83/2019 a mezzo del quale è stato approvato il nuovo “ Piano Regionale della Rete di Assistenza Sanitaria Territoriale 2019-2021 ”, evidenziando l’appellante taluni dati rivenienti dalla nota regionale n. 456434 del 18/07/2019 denotanti l’obiettiva carenza di posti letto offerti; invero ancora una volta gli elementi fattuali emergenti dalla vicenda di causa non sono in grado di inficiare la legittimità degli atti impugnati in prime cure, come detto, imperniata su profili diversi ed autonomi, segnatamente afferenti alla necessità di previamente definire il procedimento che conduce al rilascio della previa autorizzazione.

13.5. Infondato è, infine, il quinto ed ultimo motivo di gravame, col quale si lamenta l’illegittimità del rinvio sine die della possibilità di coprire il fabbisogno residuo, già individuato dalla medesima amministrazione resistente con DCA 16/2017, in considerazione di quanto sopra osservato circa l’incidenza che tale atto è in grado di rivestire sulla posizione giuridica ascrivibile all’odierna appellante.

13.5.1. Per le medesime ragioni risulta manifestamente infondata la prospettata illegittimità costituzionale della disciplina in materia per violazione dell’art. 41 della Costituzione, atteso che l’iniziativa economica privata deve essere coerente con le esigenze di contenimento della spesa pubblica reputate indeclinabili dalla stessa Corte costituzionale (sentenza, 28 luglio 1995, n. 416)

14. Tanto premesso, l’appello va respinto.

15. La particolarità della vicenda suggerisce la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2667/2021), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 6 novembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oreste Mario Caputo

IL SEGRETARIO