Pubblicato il 14/07/2025

N. 06157/2025REG.PROV.COLL.

N. 00509/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 509 del 2025, proposto da GE RO, IA AN, PA IA RO, rappresentati e difesi dagli avvocati Gherardo Marone, Giuseppe Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sala Consilina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio LF Studio ID in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;

per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato VII n. 6852/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sala Consilina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025 il Cons. Marco Morgantini e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Russo e Nicola Laurenti per delega dell'Avv. Marcello Giuseppe Feola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza revocanda è stato accolto il ricorso in appello proposto dal comune di Sala Consilina e, per l’effetto, respinto il ricorso proposto in primo grado da parte ricorrente.

La motivazione della sentenza revocanda fa riferimento alle seguenti circostanze.

Il Comune di Sala Consilina ha appellato la sentenza del Tar della Campania, sezione staccata di Salerno, Sezione Prima, n. 804/2023, con cui è stato accolto il ricorso n. 871/2021 proposto dagli odierni appellati avverso la determinazione del Responsabile dell'Area Tecnica del medesimo Comune n. 5 dell'11 gennaio 2021, nonché avverso la presupposta delibera consiliare n. 48 del 30 novembre 2020, nella parte in cui è stata disposta la risoluzione ipso iure dei contratti datati 18 luglio 1932 e 4 agosto 1939, con cui la medesima Amministrazione comunale aveva concesso al dante causa dei ricorrenti alcuni suoli demaniali per la realizzazione di un albergo e altre pertinenze a suo servizio, oltre alla acquisizione in proprietà degli immobili ivi edificati.

La motivazione dell’atto faceva riferimento alle gravi inadempienze di cui si sarebbero resi responsabili i concessionari, venendo meno alle obbligazioni convenzionalmente previste di destinare l’edificio all’esercizio dell’attività alberghiera e di pagare i canoni concessionari.

Il Tar adito, ha accolto le censure concernenti la contestata violazione dell’obbligo convenzionale di adibire la struttura ricettiva ad attività alberghiera, con la motivazione che “la disposizione contrattuale consente la risoluzione di diritto della convenzione e il venir meno del rapporto concessorio solo per un uso diverso della zona e non per il mero disuso della struttura alberghiera realizzata”, mentre invece, nel caso all’esame, non si è verificato alcun “mutamento della destinazione d’uso”.

Inoltre, sul piano procedimentale, il Tar ha ritenuto che l’Amministrazione comunale non avesse legittimamente esercitato la clausola risolutiva espressa prevista dalla convenzione, in quanto la stessa “può operare e produrre l’effetto risolutorio previsto solo con la contestazione dell’inadempimento e la espressa manifestazione della volontà di avvalersi della clausola stessa”, mentre invece, nel corso degli anni, l’Amministrazione non aveva contestato alcun inadempimento, né altrimenti manifestato una volontà in tal senso.

Con riferimento, invece, al mancato pagamento dei canoni, secondo il Tar occorre considerare che “il mancato pagamento dei canoni non è oggetto di una clausola risolutiva espressa e quindi non può determinare il de plano la risoluzione della concessione. Inoltre tale inadempimento non può essere ritenuto grave alla luce del quantum dell’importo non versato (100 lire annue) e del fatto che lo stesso non risulta essere stato oggetto di adeguamento nel corso del tempo da parte dell’Amministrazione (che non risulta aver mai preteso il pagamento dei medesimi canoni)”.

Con deliberazione del Commissario Prefettizio n. 63 del 17 maggio 1932, cui ha fatto seguito il successivo 18 luglio la stipula in forma pubblica dell’accessiva convenzione (rep. 93/1932), il Comune di Sala Consilina dava in concessione al signor OM EN la “zona di terreno del demanio comunale, che trovasi tra la strada comunale S. Rocco o Giocatori e la proprietà dei Signori Boezio e LI, dell’area di mq. 640, riportata al foglio n. 21 del catasto urbano di Sala Consilina (…) unicamente per l’edificazione di un albergo con ristorante, che risponda adeguatamente ai bisogni del turismo e che abbia i requisiti igienico-sanitari richiesti dalle vigenti disposizioni in materia”, e prevedendo che “l’uso diverso della zona da quello indicato nel presente contratto porta alla risoluzione ipso jure della concessione, senza bisogno di adire il magistrato, perché la dichiari”. Quale “corrispettivo della concessione”, si stabiliva “l’annua prestazione in danaro di lire cento”.

Nella citata deliberazione prefettizia, si leggeva, inoltre, che “ritenuto che l’iniziativa del EN merita di essere incoraggiata e favorita nel miglior modo possibile, poiché l’esistenza, sul posto, di un albergo moderno, che renda piacevole e comodo il soggiorno in città dei turisti e dei visitatori di transito, riuscirebbe di grande vantaggio economico nel Comune e vi favorirebbe altresì il progresso”.

In esecuzione della detta convenzione, il signor EN OM provvedeva quindi ad edificare l’albergo denominato “Villa Diana”.

Successivamente, fra le parti si stipulava una seconda concessione, questa volta per edificare la pertinenziale autorimessa: con deliberazione podestarile n. 5 del 27 gennaio 1939, cui faceva seguito il successivo 4 agosto la stipula in forma pubblica amministrativa dell’accessiva convenzione, il Comune di Sala Consilina dava in concessione allo stesso signor EN, per il canone annuo di 30 lire e per l’esclusiva finalità di realizzarvi “una autorimessa per i servizi dell’Albergo “Villa Diana”, l’adiacente “suolo di uso pubblico che risulta delimitato: verso nord dalla retta che seguendo il muro di cinta del giardino adiacente all’albergo “Villa Diana” termina al limite del terreno di proprietà di LI CH fu Ottavio; verso sud, dalla linea segnata dal limite del suolo concesso alla Società Lucana per Illuminazione Idroelettrica per la Gabina di trasformazione di energia elettrica; ad oriente, con la retta che unisce verso via Giocatori lo spigolo del muro di cinta del giardino dell’Albergo “Villa Diana”, con lo spigolo del fabbricato Gabina elettrica; e dal lato opposto con la linea di confine del terreno di proprietà del LI anzidetto verso il suolo pubblico”.

Anche in questo caso, la prevista edificazione è stata portata a compimento.

All’esito di una serie di vicende traslative, sia inter vivos che mortis causa, gli immobili realizzati sui predetti suoli comunali sono pervenuti nella disponibilità degli odierni appellati.

A costoro, il Comune ha contestato l’avvenuta risoluzione ipso iure delle concessioni in essere, sul rilievo che l’attività alberghiera non è più svolta dal 1988; che i concessionari hanno pagato solo due annualità dei canoni concessori (e cioè solo quelle risalenti agli anni 1934 e 1935); che le concessioni hanno avuto finora la ragguardevole durata, rispettivamente, di 91 anni e di 84 anni; che, nonostante l’avvenuta presentazione di svariate dichiarazioni di inizio di attività (negli anni 1997, 2002 e 2006) per la manutenzione straordinaria del fabbricato, i lavori non sono mai stati effettuati; che, su richiesta degli appellati, è stata variata, anche se per un breve periodo, la destinazione catastale del fabbricato ad “Abitazione di tipo popolare”, e che a tale variazione ha anche corrisposto un effettivo utilizzo del fabbricato quale abitazione privata.

Il Consiglio di Stato ha osservato che il quesito al quale occorre dare risposta, è se l’insieme di detti elementi comprova inequivocabilmente, o è comunque sufficiente a comprovare con un adeguato grado di credibilità, che da oltre 30 anni gli edifici realizzati sui suoli comunali oggetto delle concessioni amministrative non sono più destinati alla attività alberghiera, e che tale situazione, imputabile agli attuali detentori dei beni, abbia irrimediabilmente compromesso il perseguimento dell’interesse pubblico generale al quale erano state finalisticamente preordinate le concessioni amministrative del 1932 e del 1939, con conseguente avveramento della condizione cui era stata subordinata la risoluzione ipso iure delle medesime e delle convenzioni che vi accedevano.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che al quesito debba essere data risposta affermativa.

Dalla lettura sistematica della deliberazione n. 63/1932 e dell’accessiva concessione rep. 93/1932, emerge con tutta evidenza che l’interesse pubblico generale perseguito non era solo quello che venisse “edificato l’albergo con ristorante”, ma anche che la relativa struttura fosse effettivamente funzionante e idonea a rendere un servizio alla collettività, ossia che rendesse “piacevole e comodo il soggiorno in città di turisti e visitatori di transito”, circostanza, quest'ultima, che “riuscirebbe di grande vantaggio economico per il Comune e vi favorirebbe altresì il progresso”.

Vi era cioè un chiaro collegamento (strutturale, funzionale e teleologico) tra l’interesse del privato ad esercitare l’attività di impresa alberghiera per il proprio lucro, quello dell’ente comunale a gestire in chiave economica il proprio patrimonio e quello, più ampio, della collettività stanziata sul territorio, ai cd. benefici di ritorno, ossia i vantaggi ritraibili sul piano sociale, culturale ed economico in dipendenza dell’esercizio effettivo dell’attività d’impresa, vantaggi che andavano quindi (o che sarebbero dovuti andare) ben al di là della mera corrispettività del pagamento canone in cambio della concessione di suolo.

Così inquadrata la vicenda, ne consegue, quale logico e necessario corollario, che quando, come nel caso che qui ricorre, l’utilizzo del bene pubblico non persegua l’interesse pubblico al quale la concessione (e il suo accordo accessivo) erano teleologicamente orientati, l’Amministrazione concedente è legittimata ad adottare, essendovi anzi obbligata, il provvedimento di estinzione del rapporto concessorio.

Del tutto legittimamente, pertanto, la delibera consiliare n. 48/2020 di approvazione della proposta di «dichiarare l’intervenuta risoluzione ipso iure del contratto comunale di rep. del 18 luglio 1932 e del contratto comunale n° 57 di rep. del 04/08/1939 di concessione di suoli demaniali per le suindicate inadempienze» in ragione delle «gravi inadempienze contrattuali», e la successiva determina n. 5/2021 che ne ha preso atto, hanno disposto di «dichiarare risolto di diritto, come dichiara risolto di diritto, il contratto comunale n. 93 di rep. del 18 luglio 1932, vistato dal Prefetto di Salerno in data 27/01/1934» e altresì «di dichiarare risolto di diritto, come dichiara risolto di diritto, il contratto comunale n. 57 di rep. del 04/08/1939 vistato dal Prefetto di Salerno il 21/08/1939».

Né il Consiglio di Stato ha condiviso l’assunto difensivo degli appellati secondo cui il riferimento, pure contenuto nei suddetti atti, alla nozione di risoluzione, farebbe propendere per l’applicazione del solo regime civilistico della risoluzione per grave inadempimento, con esclusione cioè dei rimedi manutentivi autoritativi, dal momento che, al di là del nomen juris utilizzato (“decadenza” o “revoca” oppure “risoluzione”), si tratta in ogni caso di atti autoritativi espressione di autotutela per la salvaguardia degli interessi pubblici coinvolti e per la riacquisizione del bene inutilizzato al godimento collettivo.

Peraltro, non va sottaciuto, l’espressione ‘risoluzione’ non rappresenta una prerogativa dei soli rimedi manutentivi civilistici, ben conoscendo l’autotutela esecutiva lo strumento risolutivo operante ipso iure al ricorrere delle condizioni legittimanti previste nella convenzione accessiva al provvedimento, come difatti è accaduto nel caso all’esame.

Il Consiglio di Stato ha pertanto riformato la sentenza appellata nella parte in cui la stessa ha esaminato la legittimità degli atti impugnati alla stregua dei soli principi civilistici concernenti la gravità dell’inadempimento, anziché avvedersi del fatto che si erano già concretizzati, sul piano pubblicistico, i presupposti legittimanti l’esercizio del generale potere di autotutela decisoria, alternativo al primo.

Essendo difatti ab origine chiara la finalità di “unicamente per l’edificazione di un albergo con ristorante, che risponda adeguatamente ai bisogni del turismo e che abbia i requisiti igienico-sanitari richiesti dalle vigenti disposizioni in materia”, in modo da rendere “piacevole e comodo il soggiorno in città di turisti e visitatori di transito”, che “riuscirebbe di grande vantaggio economico per il Comune e vi favorirebbe altresì il progresso”), l’Amministrazione comunale ha fatto legittimo uso della propria discrezionalità, ancorando il giudizio di immeritevolezza del privato a proseguire nel rapporto concessorio, a parametri certi e oggettivamente riscontrabili, quali: l’attività alberghiera non è più svolta dal 1988, e cioè da oltre 30 anni; i concessionari hanno pagato solo due annualità dei canoni concessori (quelli risalenti agli anni 1934 e 1935) a fronte di concessioni che hanno sinora avuto la ragguardevole durata rispettivamente di 91 anni e di 84 anni; non sono stati mai eseguiti lavori di adeguamento dell’immobile, pur avendo i privati presentato svariate DIA; addirittura, anche se per un breve periodo, è stato fatto un utilizzo dell’immobile (uso abitativo) assolutamente in contrasto con la destinazione alberghiera che si sarebbe dovuta mantenere e coltivare.

In definitiva, risulta oramai acclarato nei fatti che da oltre 30 anni si è perso il benché minimo soddisfacimento dell’interesse pubblico generale al quale erano state finalisticamente preordinate le concessioni amministrative del 1932 e del 1939.

Peraltro, come poc’anzi si è accennato, è anche accaduto che per un breve periodo i concessionari abbiano anche chiesto e ottenuto la classificazione catastale ad uso abitativo, e quindi utilizzato in difformità dal titolo i fabbricati edificati sui suoli demaniali: di tale accadimento il primo giudice non ha fornito una lettura convincente, limitandosi a rimarcare la brevità dell’accaduto, senza tuttavia considerare che, sul piano logico-giuridico, tale evento è servito a comprovare ulteriormente, laddove ve ne fosse stato bisogno, che si era oramai definitivamente persa ogni ragione per continuare a privare la collettività di un bene, avvantaggiandone il privato, senza ritorno per l’interesse pubblico generale, che era poi lo scopo unitario e ‘finalizzante’ della convenzione, ossia progresso e benefici per tutti.

Il Consiglio di Stato ha assorbito le censure dedotte dal Comune nel quarto e ultimo motivo di appello, e cioè quelle concernenti le gravi inadempienze anche ai sensi degli artt. 1453 e 1455 c.c., sia perché il Comune non potrebbe ritrarre alcuna maggiore utilità a difesa del proprio legittimo operato, sia perché il medesimo non ha svolto una apposita domanda riconvenzionale in primo grado per ottenere detto accertamento, finalizzato alla dichiarazione giudiziale dell’avvenuta risoluzione del rapporto, e non potrebbe tanto più farlo in questo grado atteso il divieto, sanzionato con l’inammissibilità della richiesta, previsto dall’art. 104, c.p.a..

2. Parte ricorrente ritiene che ricorrono i presupposti dell’errore revocatorio.

Espone in punto di fatto quanto segue.

Con i provvedimenti impugnati in primo grado, il Comune di Sala Consilina dichiarava la risoluzione delle due concessioni e dava atto «che gli immobili costruiti sui suoli comunali sono divenuti di proprietà del Comune di Sala Consilina in base al principio dell’accessione» (d.d. in data 11.1.2021, n. 5).

Le questioni erano quindi due - la illegittimità della risoluzione e della presa d’atto dell’acquisto, peraltro gratuito, dei due manufatti per il principio dell’accessione - entrambe contestate con autonomi motivi con il ricorso di primo grado.

Il T.a.r. accoglieva quelli con i quali era contestata la risoluzione; conseguentemente dichiarava assorbiti i restanti motivi sull’accessione.

Il Comune appellava la sentenza del T.a.r. e gli attuali ricorrenti, nel costituirsi in giudizio, con «atto di costituzione con riproposizione dei motivi assorbiti ai sensi dell’art. 101 c.p.a.» depositato in data 25.9.2023 riproponevano i motivi con i quali era contestato l’acquisto gratuito per accessione dei due manufatti, ribadendo che sul punto il Consiglio di Stato si era già pronunciato con sentenza in data 13.12.2019, n. 8272, con la quale aveva affermato che «la proprietà in capo all’appellante [oggi ricorrenti per revocazione] appare come tale in base alle trascrizioni dei registri immobiliari e, se il Comune volesse rivendicarla, dovrebbe iniziare un’apposita azione davanti al Giudice ordinario».

Accolti i motivi di impugnazione proposti dal Comune, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto esaminare anche i motivi assorbiti e riproposti dagli attuali ricorrenti, dal momento che l’accertata legittimità della risoluzione delle due concessioni è questione autonoma da quella della possibilità per l’Amministrazione di acquisire gratuitamente con atto amministrativo i manufatti in esecuzione del principio dell’accessione.

Secondo parte ricorrente la sentenza non affronta affatto la questione. Ciò non a causa di un’errata interpretazione degli atti del processo ma per effetto della errata percezione degli stessi, tradottasi nella mancata considerazione dell’avvenuta presentazione della memoria di costituzione con riproposizione dei motivi assorbiti ex art. 101 c.p.a., dalla quale è conseguito il mancato esame di un punto controverso, ossia la legittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado nella parte in cui dichiarano intervenuto l’acquisto gratuito della proprietà dei manufatti per accessione.

Secondo parte ricorrente le difese prese in considerazione dalla sentenza revocanda erano tuttavia contenute nella memoria depositata in data 18.4.2024 per l’udienza di merito, e non in quella di costituzione depositata il precedente 25.9.2023 della quale non vi sarebbe invece traccia.

Il “salto” tra l’atto di appello e la memoria per il merito, rende evidente che il Giudice ha erroneamente ritenuto che fosse questo il primo atto difensivo degli attuali ricorrenti, il che confermerebbe l’errata percezione delle risultanze materiali del processo consistente nella mancata percezione della esistenza del precedente atto, con il quale era stata introdotta in giudizio la questione sulla quale il Giudice ha omesso di pronunciarsi.

Parte ricorrente ripropone quindi i motivi riproposti con l’atto di costituzione depositato in data 25.9.2023, in alcun modo esaminati in sentenza, relativi cioè a punti nemmeno implicitamente oggetto della sentenza o di affermazioni in essa contenuti di segno contrario o incompatibile a quanto con essi dedotto e che perciò giustificano e fondano il ricorso per revocazione:

a) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 septies legge 7.8.1990, n. 241. Difetto assoluto di attribuzione. Violazione del giudicato e dell’art. 2909 cod. civ.

Illegittima è la conclusione, alla quale l’ente è pervenuto in totale autonomia, di presa d’atto che gli immobili costruiti sui suoli comunali sono divenuti di proprietà del Comune di Sala Consilina in base al principio dell’accessione.

Innanzitutto perché a tale conclusione l’Amministrazione perviene sull’errato presupposto della intervenuta risoluzione ipso iure dei due contratti. E si è già detto della illegittimità, sul punto, dei provvedimenti, atteso che l’uso originario di interesse pubblico non è mai venuto meno.

In secondo luogo per vizi autonomi dei provvedimenti, consistenti nel difetto assoluto, in capo al Comune del potere di dichiarare intervenuto l’acquisto di un bene immobile per accessione, dal momento che tale accertamento è giudiziale e spetta solo al Giudice.

L’unica strada che il Comune ha per rivendicare la proprietà del bene è infatti quella di rivolgersi al Giudice ordinario, così come peraltro affermato anche dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8272/19 che ha annullato il diniego di approvazione della D.I.A. (per quanto possa occorrere si eccepisce che la affermazione del Consiglio di Stato ha valore di giudicato al quale il Comune deve attenersi).

E, comunque, almeno per quel che riguarda l’area sulla quale è stato edificato il garage questa è stata ceduta dal Comune con contratto del 4.8.1939 sicché la proprietà dell’area e di quanto edificato su quell’area è pacificamente stata trasferita dal Comune e oggi, a seguito di tutti gli atti di trasferimento sopra ricordati, è di proprietà degli attuali ricorrenti.

In altri termini l’area del garage non può formare oggetto del procedimento che ha portato all’adozione del provvedimento oggi impugnato.

b) Violazione e falsa applicazione dell’art. 936 cod. civ. e dell’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali e dell’art. 1 del suo Protocollo addizionale, nonché dell’art. 25 Cost.

La dichiarazione di accessione non solo deve essere in ogni caso di-chiarata dal Giudice ordinario (per le ragioni sopra dette) ma, comunque, importa il pagamento del valore del bene oggetto dell’accessione; ma nessuna previsione in ossequio all’art. 936 cod. civ. si rinviene nel provvedimento impugnato. Ed è inutile ricordare che, ai sensi dell’art. 936 cod. civ., il Comune, se ritiene di essere proprietario del fondo ha diritto di ritenerlo o di obbligare colui che ha fatto le opere sul fondo a levarle (ma la rimozione non può essere domandata essendo decorso il termine previsto dallo stesso art. 936), con la specificazione che se il proprietario, a questo punto, le vuole ritenere deve pagare il valore dei materiali e cioè il valore del bene.

È quindi evidente, altresì, la violazione dell’art. 6 («diritto ad un e-quo processo») della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, dal momento che i ricorrenti vengono privati della proprietà privata senza un accertamento giudiziale all’interno del giusto processo dinanzi al giudice naturale (art. 25 Cost.), ossia il Giudice ordinario.

Sussiste, altresì, la violazione dell’art. 1 («protezione della proprietà») del Protocollo addizionale alla predetta Convenzione, in virtù del quale «nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale». Nella specie, invece, i ricorrenti si vedono sottratta la proprietà privata del bene senza alcun accertamento giudiziale - peraltro in violazione del giudicato - e senza liquidazione del controvalore, in evidente violazione delle “condizioni previste dalla legge”.

c) Violazione del giusto procedimento di legge perché ai fini dell’acquisizione al patrimonio comunale, seppure con una procedura del tutto illegittima come sopra si è detto, manca ogni valutazione sull’interesse pubblico all’acquisizione così come intervenuto.

Ed infatti è evidente che, intanto il Comune può acquisire un bene, in quanto debba destinarlo ad uso pubblico e, nel caso di specie, non vi è nessuna motivazione dell’impugnato provvedimento sulla necessità di uso pubblico che spingono all’adozione del provvedimento stesso (Cons. di Stato, sez. 6ª, 29.8.2019 n. 5934).

Questa sentenza ha anche chiarito che «è illegittima una ordinanza comunale con la quale è stato disposto l’immediato rilascio di un’area di proprietà comunale occupata sine titulo e l’ingiunzione a rimuovere le opere ancora esistenti, nel caso in cui si tratti di bene e/o area appartenente al patrimonio disponibile del Comune. Infatti, il potere di autotutela esecutiva, previsto all’art. 823, comma 2, cod. civ., presuppone il previo accertamento della natura di bene patrimoniale indisponibile del compendio immobiliare oggetto di tutela recuperatoria pubblicistica; di converso, il bene pubblico ricompreso nel patrimonio disponibile dell’ente non è affatto recuperabile autoritativamente, sebbene mediamente l’esercizio della tutela privatistica, a mezzo delle azioni possessoria o della rei vendicatio civilistica.

La res pubblica non appartenente al demanio necessario, assume il regime giuridico proprio dei beni patrimoniali indisponibili in quanto destinati ad un pubblico servizio a due concorrenti condizioni: la presenza della manifestazione di volontà dell'ente titolare del diritto reale pubblico, desumibile da un espresso atto amministrati-vo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio; nonché (congiuntamente) l’effettiva ed attuale destinazione del bene a pubblico servizio».

d) Violazione dell’art. 2644 cod. civ.

Non senza dire che l’asserita acquisizione al patrimonio comunale dell’immobile realizzato sull’area con richiesta al Dirigente dell’Area Tecnica di formalizzare e di trascrivere alla Conservatoria dei Registri Immobiliari di Salerno l’atto oggi impugnato sarebbe procedimento impossibile perché, ai sensi dell’art. 2644 cod. civ., una volta intervenuta la trascrizione dei titoli di proprietà la ulteriore trascrizione non può avere effetto contro colui che ha già trascritto. E qui hanno trascritto interessati che non erano tenuti a conoscere l’origine del bene venduto. È noto, infatti, che ogni ricerca sulla proprietà del bene viene fatta risalendo al ventennio precedente l’atto notarile proprio perché si presume che in tal caso il bene sia comunque acquisito per usucapione.

3. Il collegio premette che il giudizio per revocazione per errore di fatto ex art. 395, n. 4, c.p.c. si compone di un giudizio rescindente in cui si procede all'esame dell'errore di fatto revocatorio e di un giudizio rescissorio in cui si decide nel merito della domanda.

Per quanto attiene al profilo rescindente le censure sono fondate.

Nella fattispecie in questione la lamentata omissione di pronuncia sussiste ed è configurabile come errore di fatto revocatorio ex art. 395, n. 4, c.p.c., essendo essa riconducibile alla mancata percezione del contenuto di atti processuali (così Consiglio di Stato VII n° 3654 del 10 maggio 2022).

Con i provvedimenti impugnati in primo grado, il Comune di Sala Consilina dichiarava la risoluzione delle due concessioni e dava atto «che gli immobili costruiti sui suoli comunali sono divenuti di proprietà del Comune di Sala Consilina in base al principio dell’accessione» (d.d. in data 11.1.2021, n. 5).

Le questioni erano quindi due - la illegittimità della risoluzione e della presa d’atto dell’acquisto, peraltro gratuito, dei due manufatti per il principio dell’accessione - entrambe contestate con autonomi motivi con il ricorso di primo grado.

Il T.a.r. accoglieva quelli con i quali era contestata la risoluzione; conseguentemente dichiarava assorbiti i restanti motivi sull’accessione.

Il Comune appellava la sentenza del T.a.r. e gli attuali ricorrenti, nel costituirsi in giudizio, con «atto di costituzione con riproposizione dei motivi assorbiti ai sensi dell’art. 101 c.p.a.» depositato in data 25.9.2023 riproponevano i motivi con i quali era contestato l’acquisto gratuito per accessione dei due manufatti, ribadendo che sul punto il Consiglio di Stato si era già pronunciato con sentenza in data 13.12.2019, n. 8272, con la quale aveva affermato che «la proprietà in capo all’appellante [oggi ricorrenti per revocazione] appare come tale in base alle trascrizioni dei registri immobiliari e, se il Comune volesse rivendicarla, dovrebbe iniziare un’apposita azione davanti al Giudice ordinario».

Come osservato dalla parte ricorrente, accolti i motivi di impugnazione proposti dal Comune, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto esaminare anche i motivi assorbiti e riproposti dagli attuali ricorrenti, dal momento che l’accertata legittimità della risoluzione delle due concessioni è questione autonoma da quella della possibilità per l’Amministrazione di acquisire gratuitamente con atto amministrativo i manufatti in esecuzione del principio dell’accessione.

I motivi assorbiti e riproposti non sono stati esaminati dal Consiglio di Stato perché non è stata considerata l’avvenuta presentazione della memoria di costituzione con riproposizione dei motivi assorbiti ex art. 101 c.p.a., dalla quale è conseguito il mancato esame di un punto controverso, ossia la legittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado nella parte in cui dichiarano intervenuto l’acquisto gratuito della proprietà dei manufatti per accessione.

Infatti le difese prese in considerazione dalla sentenza revocanda erano tuttavia contenute nella memoria depositata in data 18.4.2024 per l’udienza di merito, e non in quella di costituzione depositata il precedente 25.9.2023 della quale non vi sarebbe invece traccia.

Risulta così che il Consiglio di Stato ha erroneamente ritenuto che fosse questo il primo atto difensivo degli attuali ricorrenti, il che confermerebbe l’errata percezione delle risultanze materiali del processo consistente nella mancata percezione della esistenza del precedente atto, con il quale era stata introdotta in giudizio la questione sulla quale il Giudice ha omesso di pronunciarsi.

Sussiste pertanto l’errore di fatto revocatorio e la conseguente fondatezza del profilo rescindente sollevato col presente ricorso.

4. Il collegio deve quindi esaminare il profilo rescissorio del ricorso ossia i motivi di ricorso proposti in primo grado e riproposti con l’atto d’appello che non sono stati esaminati dal Consiglio di Stato con la sentenza revocanda.

Per il profilo rescissorio le censure sono invece infondate.

Il collegio osserva che la stessa parte ricorrente riconosce che le parti avevano previsto nel contratto in data 18.7.1932 che l’uso diverso da quello alberghiero con ristorazione avrebbe determinato la risoluzione ipso iure senza bisogno di adire il Giudice.

Priva di fondamento è la tesi di parte ricorrente secondo cui l’entrata in vigore del codice civile del 1942 avrebbe reso inefficace la previsione della possibilità di risoluzione unilaterale da parte dell’Amministrazione.

Infatti la pronuncia di decadenza della concessione fa riferimento ai principi pubblicistici in materia di revoca dei provvedimenti amministrativi per inadempimento del concessionario e alla conseguente necessaria risoluzione degli accordi contrattuali stipulati in esecuzione della concessione.

La pronuncia di decadenza della concessione del terreno ad uso alberghiero e ad uso pertinenze ha comportato la riacquisizione in capo al Comune del terreno e degli immobili costruiti sopra il terreno per effetto della inopponibilità all’Amministrazione concedente degli atti che abbiano determinato sopra il suolo la costruzione di immobili incompatibili con la destinazione prevista nella concessione.

Trattandosi di applicazione di principi pubblicistici, il codice civile del 1942 non può essere invocato per contrastare gli effetti dei provvedimenti adottati dall’Amministrazione.

Risulta pertanto non contraddetto il punto 9 della sentenza revocanda in cui è affermato quanto segue: “Né può condividersi l’assunto difensivo degli appellati secondo cui il riferimento, pure contenuto nei suddetti atti, alla nozione di risoluzione, farebbe propendere per l’applicazione del solo regime civilistico della risoluzione per grave inadempimento, con esclusione cioè dei rimedi manutentivi autoritativi, dal momento che, al di là del nomen juris utilizzato (“decadenza” o “revoca” oppure “risoluzione”), si tratta in ogni caso di atti autoritativi espressione di autotutela per la salvaguardia degli interessi pubblici coinvolti e per la riacquisizione del bene inutilizzato al godimento collettivo.”

Da quanto sopra consegue altresì l’infondatezza della pretesa al pagamento del valore dei beni costruiti sopra il terreno.

Inoltre gli accordi contrattuali stipulati in esecuzione della concessione non prevedevano il riconoscimento di indennità nel caso di revoca per inadempimento.

Ove poi parte ricorrente ritenga di avere diritto alle indennità cui fa riferimento l’art. 936 del cod. civ. in materia di accessione, ha l’onere di previamente presentare istanza all’Amministrazione.

Parte ricorrente non ha dimostrato di avere presentato tale istanza, né impugnato provvedimenti con cui l’Amministrazione si sia pronunciata sulla spettanza delle indennità, né tanto meno ha dimostrato che si tratta di investimenti non ancora ammortizzati, presupposto per poter ottenere l’indennità richiesta.

Non sussiste la violazione dell’art. 6 («diritto ad un equo processo») della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali; censura fondata sul fatto che i ricorrenti sarebbero stati privati della proprietà privata senza un accertamento giudiziale all’interno del giusto processo dinanzi al giudice naturale (art. 25 Cost.), ossia il Giudice ordinario.

Infatti la revoca della concessione è un provvedimento amministrativo avverso il quale è previsto il rimedio del ricorso al giudice amministrativo che parte ricorrente ha esercitato.

Risulta inconferente il richiamo all’art. 1 («protezione della proprietà») del Protocollo addizionale alla predetta Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, in virtù del quale «nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale».

Nel caso di specie non si tratta di espropriazione per pubblica utilità, ma di revoca della concessione per inadempimento che era anche prevista degli accordi contrattuali stipulati in esecuzione della concessione.

La proprietà è pubblica e non privata e ciò già esclude la violazione della Convenzione e, anche volendosi riferire ai beni edificati, vale quanto detto in precedenza sull’accessione e sull’assenza della dimostrazione dei presupposti per ottenere un indennizzo.

La contestazione relativa alla asserita non demanialità dei beni è infondata, trattandosi di beni specificamente concessi dal Comune per finalità alberghiera, come affermato anche con la sentenza revocanda con statuizione non soggetta a revocazione e non interessata dal riscontrato errore di fatto.

Né parte ricorrente ha potuto richiamare sentenze che abbiano riconosciuto il trasferimento della proprietà per usucapione o ad altro titolo.

È infondata la censura secondo cui mancherebbe ogni valutazione sull’interesse pubblico all’acquisizione.

Infatti l’interesse pubblico è dato dalla necessaria riacquisizione al patrimonio comunale dell’area che non è stata utilizzata per la finalità alberghiera oggetto di concessione e in violazione degli accordi contrattuali stipulati in esecuzione della concessione.

Le finalità pubbliche sono adeguatamente descritte nella delibera del Consiglio Comunale n° 48 del 30 novembre 2020 come pure nella sentenza revocanda.

Le censure relative al procedimento di trascrizione sono infondate perché il titolo per trascrivere è dato ai provvedimenti impugnati che sono successivi rispetto ai titoli che fossero già stati trascritti.

Quanto alla mancata considerazione della sentenza del Consiglio di Stato n° 8272 del 3 dicembre 2019, il collegio osserva che tale sentenza non rileva nel caso di specie, essendo gli effetti di tale sentenza circoscritti all’annullamento di un provvedimento del Comune di Sala Consilina in data 25 maggio 2006 con cui era stata dichiarata l’improcedibilità della d.i.a. presentata per la realizzazione di alcuni lavori di manutenzione straordinaria.

Ne consegue che correttamente con la sentenza revocanda non se ne è tenuto conto, essendo la sentenza del Consiglio di Stato n° 8272 del 3 dicembre 2019 estranea alla controversia oggetto della controversia decisa con la sentenza revocanda.

La sentenza revocanda fa infatti riferimento al diverso oggetto dato dalla determinazione del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Sala Consilina n. 5 dell'11 gennaio 2021 e alla presupposta delibera consiliare n. 48 del 30 novembre 2020, (atti successivi alla presentazione della sopra richiamata d.i.a.) nella parte in cui è stata disposta la risoluzione ipso iure dei contratti datati 18 luglio 1932 e 4 agosto 1939, con cui la medesima Amministrazione comunale aveva concesso al dante causa dei ricorrenti alcuni suoli demaniali per la realizzazione di un albergo e altre pertinenze a suo servizio, oltre alla acquisizione in proprietà degli immobili ivi edificati.

Inoltre nella stessa sentenza del Consiglio di Stato n° 8272 del 3 dicembre 2019 si fa riferimento alla circostanza che “laddove insorgano questioni proprietarie, il Comune potrà innescare le procedure di autotutela esecutiva”.

I motivi riproposti da parte ricorrente sono pertanto infondati.

In conclusione il ricorso per revocazione è ammissibile, ma infondato.

Tenuto conto dell’accoglimento della censura avente ad oggetto il profilo rescindente sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara ammissibile e, passando al profilo rescissorio, lo respinge nel merito, confermando l’accoglimento del ricorso in appello e la conseguente reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

Rosaria IA Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO