Pubblicato il 19/08/2025

N. 07082/2025REG.PROV.COLL.

N. 01854/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1854 del 2025, proposto dalla società BA 111 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Bartolomeo, Giuseppe Lepore e Antonello Mandarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Lepore in Roma, via Polibio 15;

nei confronti

del IO di Corso BA n. 104, Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Vrespa e Gabriele Celeste Cappello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
delle signore Valentina Cairati e Diletta Manenti, non costituitesi in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato sez. IV 12 agosto 2024 n.7101, che ha respinto il ricorso n.1979/2023 R.G. proposto per la riforma della sentenza T.a.r. Lombardia Milano sez. II 20 settembre 2022 n.2021, che a sua volta aveva respinto il ricorso n.1207/2021 R.G. integrato da motivi aggiunti, proposto per l’annullamento dell’ordinanza 4 giugno 2021 n.14 emessa dal Sindaco del Comune di Milano ai sensi dell’art. 50, comma 7 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti nell’area di Corso BA – Largo La Foppa, in esecuzione delle sentenze nr. 1979/2019, nr. 2054/2020 e nr. 1214/2021 dello stesso T.a.r. Lombardia Milano;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e del IO di Corso BA n. 104, Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e udito per la parte ricorrente l’avv. Linzola, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’ordinanza del Sindaco 4 giugno 2021 n.14 di cui in epigrafe (doc. 1 ricorso I grado T.a.r. Lombardia Milano n.1207/2021 R.G.), il Comune di Milano, attuale intimato, ha imposto una serie di limitazioni di orario, di cui si dirà meglio oltre, agli esercizi pubblici che si trovano in una zona centrale della città, ovvero nel tratto di corso BA compreso fra via della Moscova e via Marsala e in largo La Foppa. La sentenza impugnata per revocazione ha respinto l’appello contro la sentenza di I grado, che aveva a sua volta respinto il ricorso proposto contro questo provvedimento. La ricorrente in revocazione, assieme ad altri soggetti che non sono parte di questo procedimento, aveva a suo tempo proposto quest’ultimo ricorso, ed il relativo appello, assumendosi lesa dal provvedimento in questione, se pure con modalità concrete non precisate.

2. La complessa vicenda, per quanto rilevante ai fini di causa, si può riassumere così come segue.

2.1 L’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente- ARPA Lombardia nel periodo compreso tra il 19 giugno ed il 7 settembre 2020 aveva condotto una serie di rilevazioni nell’area di corso BA – largo La Foppa di cui si è detto e all’esito, con una relazione 11 settembre 2020 aveva reso noto di aver registrato, quanto al tempo di riferimento notturno, un “ marcato e costante superamento dei limiti previsti dalla IV classe del PCA del Comune di Milano ”, ovvero del relativo piano di classificazione acustica (doc. 1 ricorso I grado cit., fatto non contestato).

2.2 Questa comunicazione nell’immediato non aveva dato alcun esito, tanto che alcuni residenti ed il relativo IO di corso BA 104, controinteressato in questa sede, avevano promosso contro il silenzio del Comune il giudizio n.2522/2018 R.G. T.a.r. Lombardia Milano.

2.3 Con la sentenza sez. I 16 settembre 2019 n.1979, il T.a.r. aveva accolto questo ricorso, ordinando al Comune di assumere provvedimenti idonei a fronteggiare la situazione. Questa sentenza non è stata appellata.

2.4 Perdurando la situazione di disagio, il IO aveva poi promosso il giudizio n.244/2020 R.G. T.a.r. Lombardia Milano per l’ottemperanza alla suddetta sentenza 1979/2019.

2.5 Con la sentenza sez. I 2 novembre 2020 n.2054, il T.a.r. aveva accolto questo ricorso, accertato la non ottemperanza al giudicato e ordinato al Comune di provvedere entro un termine perentorio ad assumere i provvedimenti necessari per ricondurre le immissioni sonore entro i limiti massimi consentiti. Questa sentenza è stata impugnata per opposizione di terzo dai titolari di alcuni esercizi interessati dall’ordinanza, ma pretermessi nel giudizio di ottemperanza, con il ricorso n.206/2021 R.G. T.a.r. Lombardia Milano. Questo ricorso è stato accolto con la sentenza sez. II 6 agosto 2021 n.1894 di quel Tribunale, contro la quale è stato proposto avanti questo Consiglio l’appello n.8326/2021 R.G., dichiarato inammissibile con la sentenza di questa Sezione 6 ottobre 2022 n.8565. Come si vedrà, peraltro, l’annullamento della sentenza n.2054/2020 non è stato ritenuto rilevante ai fini di questa causa.

2.6 In dichiarata ottemperanza alla sentenza 2054/2020, il Comune aveva allora adottato l’ordinanza 12 novembre 2020 n. 54 (cfr. sempre doc. 1 ricorso I grado cit. ove essa è riassunta), con la quale aveva imposto una serie di limitazioni di orario agli esercizi della zona, limitate però alle notti tra il venerdì e sabato e tra il sabato e la domenica e alle giornate prefestive e festive.

2.7 Ritenendo che ancora il giudicato di cui alla sentenza 1979/2019 non fosse stato ottemperato, il IO aveva allora proposto ricorso per motivi aggiunti nell’ambito del procedimento n.244/2020 di cui si è detto, insistendo per l’ottemperanza stessa e chiedendo la dichiarazione di nullità dell’ordinanza 54/2020, in quanto elusiva.

2.8 Con sentenza sez. I 19 maggio 2021 n.1214, il T.a.r. Lombardia Milano ha accolto questo ricorso per motivi aggiunti e dichiarato nulla l’ordinanza 54/2020, osservando, in sintesi, che essa provvedeva solo per alcuni giorni della settimana, ovvero i festivi e prefestivi, mentre l’inquinamento acustico rilevato dall’ARPA era pacificamente quotidiano, verificandosi anche nei giorni feriali. Contro questa sentenza è stato proposto avanti questo Consiglio l’appello n.5756/2021 R.G., dichiarato però improcedibile con decreto del Presidente di questa Sezione 22 novembre 2021 n.2046.

2.9 In dichiarata ottemperanza a queste sentenze nn. 1979/2019, 2054/2020 e 1214/2021, il Comune ha allora emesso l’ordinanza 41/2021 per cui ora è causa, con la quale ha imposto “ a tutte le tipologie di esercizi pubblici, esercizi di vicinato, attività artigianali di asporto e distributori automatici, nell’area di corso BA (nel tratto compreso tra via della Moscova e via Marsala) e in largo La Foppa il divieto della vendita e della somministrazione per asporto di alimenti e bevande, di qualunque tipo, alcoliche ed analcoliche, dalle ore 22.00 alle ore 06.00 del giorno seguente ”, nonché “ a tutti i concessionari di plateatici per somministrazione assistita (pubblici esercizi) e non assistita (attività artigianali alimentari) di alimenti e bevande ” attivi nell’area indicata il “ divieto di utilizzare il plateatico per qualunque attività dalle ore 00.00 alle ore 6.00 ”, stavolta quindi per tutti i giorni della settimana.

2.10 Contro quest’ordinanza 41/2021, sono stati proposti tre distinti ricorsi, dei quali si dà conto per completezza.

2.10.1 Uno degli esercenti interessati ha proposto il ricorso n.1505/2021 R.G. T.a.r. Lombardia Milano, respinto con sentenza sez. I 21 settembre 2022 n.2035, non appellata.

2.10.2 Il IO ha proposto ulteriori motivi aggiunti nel medesimo procedimento n.244/2020 R.G. T.a.r. Lombardia Milano, respinti con sentenza sez. I 4 aprile 2022 n.757, non appellata.

2.10.3 Infine, per quanto direttamente interessa, altri soggetti, fra cui appunto l’attuale ricorrente in revocazione, hanno proposto il ricorso n.1207/2021 R.G. T.a.r. Lombardia Milano, respinto con sentenza sez. I 20 settembre 2022 n.2021, contro la quale è stato proposto avanti questo Consiglio l’appello n.1979/2023 R.G.

3. Con la sentenza sez. IV 12 agosto 2024 n.7101, della cui revocazione si tratta, questo Consiglio ha respinto l’appello in questione, con la motivazione che ora si riassume.

3.1 La Sezione ha respinto il primo motivo di ricorso in appello: sul punto, confermando quanto già affermato dal Giudice di I grado, ha escluso che l’annullamento della sentenza T.a.r. Lombardia Milano n.2054/2020 per effetto della citata opposizione di terzo avesse provocato, per presunto effetto espansivo esterno del relativo giudicato, la caducazione automatica sia della sentenza T.a.r. Lombardia Milano n.1214/2021, sia dell’ordinanza 41/2021. La Sezione ha infatti escluso un rapporto di dipendenza fra le due sentenze citata, osservando che a monte la sentenza n.1979/2019 aveva genericamente imposto al Comune di provvedere, senza vincolarlo quanto alle specifiche misure da adottare, che a valle la sentenza 1214/2021 era stata emessa in esecuzione della precedente, e non della sentenza 2054/2020 annullato e che, sempre a valle, l’ordinanza 41/2021 rappresentava l’esito di un’autonoma valutazione discrezionale del Comune, se pure entro i criteri precisati dalla sentenza 1214/2021, escludendosi quindi a maggior ragione una sua automatica e conseguente nullità. Questo capo della sentenza non è stato impugnato.

3.2 La Sezione ha poi respinto il secondo motivo di appello, ritenendo, in sintesi, che il Comune avesse legittimamente fatto uso del potere di ordinanza conferito al Sindaco dall’art. 50 comma 7 del T.U. 18 agosto 2000 n.267, per cui il Sindaco in particolare “ coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi ”; in particolare, la Sezione ha ritenuto che questo potere di ordinanza sia esercitabile anche in mancanza di uno specifico piano di risanamento acustico e che “ la mancata verifica del valore limite differenziale di immissione non preclude l’emanazione da parte del Comune di provvedimenti a salvaguardia della salute dei cittadini nei casi in cui, come in quello di che trattasi nel presente giudizio, sia stato accertato il superamento, in modo estremamente significativo ” (motivazione, p. 13 § 5.4). Questo capo della sentenza non è stato impugnato.

3.3 La Sezione ha respinto anche il terzo motivo di appello, ritenendo che l’ordinanza 41/2021 realizzi “ un ragionevole punto di equilibrio nella difficile regolazione di diritti concorrenti e potenzialmente confliggenti (diritto alla salute vantato dagli abitanti del IO appellato, diritto alla libera iniziativa economica vantato dai pubblici esercizi, diritto di associarsi nella medesima zona dei cittadini ” (motivazione, p. 14 § 7.1). Anche questo capo della sentenza non è stato impugnato.

3.4 Infine, per quanto direttamente interessa, la Sezione ha respinto il quarto motivo di appello.

3.4.1 Con questo motivo, riproponendo in sostanza il corrispondente motivo di I grado, respinto in quella sede, la parte appellante aveva sostenuto, in sintesi, che il Comune nel caso specifico, in cui si tratta del superamento dei livelli ammessi di rumore, non avrebbe dovuto servirsi dello strumento dell’ordinanza ai sensi dell’art. 50 comma 7 TUEL, ma avrebbe dovuto adottare un piano di risanamento acustico, nella specie pacificamente mancante, nelle forme e nei modi della l. 26 ottobre 1995 n.447.

3.4.2 La Sezione ha respinto questo motivo e sostenuto che “ Contrariamente a quanto assumono le società appellanti, la decisione impugnata non ha inteso delineare un rapporto di equipollenza o di fungibilità tra la misura extra ordinem assunta dal Comune di Milano, con l’ordinanza n. 41/2021, ed il Piano di risanamento acustico, atteso che, come espressamente riconosciuto dal Giudice di prime cure, la prima, a differenza del secondo, ha una portata oggettivamente limitata, sia sul piano del concreto contenuto, sia in relazione all’ambito territoriale cui si riferisce, sia rispetto agli orari presi da essa in considerazione e soprattutto, aggiunge il Collegio, in relazione ai presupposti di adozione, costituiti solo per la prima dalla necessità ed urgenza di provvedere, e non da ultimo dalla temporaneità. Proprio muovendo da tale indubbia diversità di presupposti e contenuti, l’esigenza, verosimilmente sussistente nel Comune di Milano, di adottare un Piano di risanamento acustico non preclude la necessità, al ricorrere dei suindicati presupposti, di adottare provvedimenti extra ordinem allorquando, come è accaduto nel caso in esame, le tempistiche di elaborazione del Piano risultano incompatibili con l’esigenza di approntare una tutela immediata ai cittadini residenti nel luogo in cui si è registrato l’inquinamento acustico ” (motivazione, p. 17 §9.1).

4. Contro questa sentenza, una delle società ricorrenti appellanti ha proposto ricorso per revocazione, con un unico motivo di violazione dell’art. 395 comma 1 n.4) c.p.c., ovvero per un presunto “ errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa ”.

4.1 Quanto al giudizio rescindente, la parte premette che la sentenza impugnata ha qualificato l’ordinanza 4/2021 come atto extra ordinem , caratterizzato dalla necessità di provvedere e dalla natura temporanea. A suo dire, ciò integrerebbe un errore revocatorio, essendo pacifico in causa che l’ordinanza in questione è rimasta in vigore per alcuni anni, dalla sua adozione fino per lo meno a tutto il giudizio, e quindi non si potrebbe qualificare, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, come atto ad efficacia temporanea.

4.2 Quanto al giudizio rescissorio, la parte afferma che se l’errore non fosse stato commesso, ovvero si fosse ritenuto da un lato che l’ordinanza in questione non ha carattere temporaneo, dall’altro, che il Comune manca di un piano di risanamento acustico, l’esito del giudizio sarebbe stato diverso.

5. Hanno resistito il Comune, con atto 19 marzo 2025, ed il IO, con atto 18 aprile 2025, ed hanno chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile, e comunque respinto.

6. Con memorie 19 maggio 2025 per tutte e con repliche 29 maggio 2025 per la ricorrente ed il IO, le parti hanno ribadito le rispettive asserite ragioni. Il IO in particolare (memoria 19 maggio 2025 pp. 11 e ss.) ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ovvero di interesse (ibidem, p. 14 quattordicesimo rigo), anzitutto perché il ricorso originario sarebbe stato proposto da più soggetti in posizioni non omogenee fra loro, non essendo tutti pregiudicati allo stesso modo dall’ordinanza comunale; in secondo luogo perché l’attuale ricorrente non avrebbe dimostrato l’incidenza del provvedimento sulla sua posizione, “ non essendo documentati né gli orari di esercizio né gli orari della concessione di suolo pubblico prima delle limitazioni per cui è causa ”. Ha poi comunque eccepito l’inammissibilità della revocazione perché qualificare l’ordinanza come extra ordinem ovvero temporanea rappresenterebbe se mai un errato giudizio, ma non un errore di fatto (ibidem, pp. 14 e ss.).

7. Alla pubblica udienza del giorno 19 giugno 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

8. Il ricorso va dichiarato inammissibile, per le ragioni di seguito esposte.

9. In via preliminare, è infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva proposta dal IO (memoria 19 maggio 2025 p. 11), per l’evidente ragione per cui chi sia stato parte, come l’attuale ricorrente, del giudizio conclusosi con una data sentenza è per ciò solo legittimato a impugnarla, in questo caso con la revocazione.

10. È invece fondata l’ulteriore eccezione preliminare proposta dal IO, di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse ad agire (memoria 19 maggio 2025 p. 14 quattordicesimo rigo), perché la parte ricorrente, né in questo giudizio né in quello conclusosi con la sentenza revocanda, ha mai chiarito quale sarebbe lo specifico pregiudizio ricevuto dall’ordinanza comunale impugnata, in particolare, come risulta dagli atti, essa non deduce espressamente di essere titolare di un locale in zona o, comunque, di esercitare una qualsiasi attività che l’ordinanza avrebbe escluso o limitato.

11. Quanto sopra sarebbe di per sé sufficiente a dichiarare inammissibile il ricorso; come si rileva per completezza, esso è però inammissibile anche come revocazione, per le ulteriori ragioni ora esposte.

12. Per chiarezza, vanno riepilogati i principi della materia rilevanti nel caso di specie.

12.1 Ai sensi degli artt. 106 comma 1 c.p.a e 396 n. 4) c.p.c., la revocazione è proponibile “ se la sentenza è l'effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l'inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell'uno quanto nell'altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare ”.

12.2 Ciò posto, secondo costante giurisprudenza, per errore su un “ punto controverso ”, come tale non rilevante ai fini in esame, si intende quello formatosi su un punto che nella sentenza impugnata è stato deciso in base all'apprezzamento delle risultanze processuali, alla loro valutazione e alla loro interpretazione da parte del Giudice; per errore revocatorio, rilevante ai fini dell’impugnazione, si intende invece quello che deriva da un mero “abbaglio dei sensi”, ovvero consiste in un “contrasto tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l'una emergente dalla sentenza e l'altra risultante dagli atti e documenti di causa”, contrasto immediatamente rilevabile come tale: così, per tutte, C.d.S. sez. IV 2 ottobre 2019 n.6582, da cui le citazioni, e sez. V 11 agosto 2010 n. 5630. È poi del tutto evidente che deve trattarsi pur sempre di un errore di fatto, e non di un errore di diritto, ovvero che cade sull’interpretazione o applicazione di norme giuridiche.

12.3 Infine, quand’anche sussistente, l’errore revocatorio non è rilevante solo perché tale, ma entro i limiti in cui esso sia stato determinante della decisione: detto altrimenti, perché l’errore revocatorio conduca ad accogliere il ricorso, vi deve essere un rapporto di causalità necessaria fra esso e la decisione in concreto adottata: così per tutte C.d.S. sez. IV 300/2018 già citata e sez. VI 20 luglio 2011 n.4385.

12.4 Come considerazione comune, le sentenze citate infatti osservano – in particolare, C.d.S. 2 ottobre 2019 n.6582/2019 e 5630/2010 - che ciò è coerente con la natura eccezionale della revocazione, la quale, ove diversamente intesa, si trasformerebbe in un terzo grado di giudizio non previsto dalla legge.

13. Applicando i principi appena delineati al caso di specie, il ricorso come si è detto va dichiarato ulteriormente inammissibile. È sufficiente in proposito, infatti, rilevare quanto ha eccepito anche il IO (memoria 19 maggio 2025 p. 14) ovvero che l’errore dedotto, quand’anche sussistente, non avrebbe i caratteri dell’errore revocatorio. Esso infatti, se sussistesse, sarebbe un errore non di fatto, ma di diritto, perché conseguirebbe ad una diversa qualificazione giuridica dell’ordinanza comunale impugnata, come provvedimento temporaneo e non invece tendenzialmente stabile. Come tale quindi potrebbe esser fatto valere solo in un ipotetico e non consentito terzo grado di giudizio. L’argomento sostenuto dalla ricorrente anche in sede di discussione, ovvero che l’errore di diritto consegue pur sempre ad un’errata percezione del fatto, prova troppo, perché se così fosse qualunque errore sarebbe revocatorio. Il carattere non revocatorio dell’eventuale errore rende quindi superflua l’indagine su una sua possibile efficacia causale sulla decisione, e in conclusione va ribadita anche per queste ragioni l’inammissibilità del ricorso.

14. La particolarità della vicenda è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.1854/2025 R.G.), lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO