Pubblicato il 17/03/2025

N. 02193/2025REG.PROV.COLL.

N. 06593/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6593 del 2024, proposto dalla Casa di Cura Privata Villa Serena del Dott. Leonardo Petruzzi s.r.l. con socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandra Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

nei confronti

dell’Azienda Sanitaria Locale n. 3 di Pescara, dell’Azienda Sanitaria Locale n. 2 di Lanciano-Vasto-Chieti, dell’Azienda Sanitaria Locale n. 4 di Teramo, dell’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano-Sulmona-L’Aquila, delle società Santa Camilla s.p.a., Evergreen s.a.s. di GE S. & C., C.I.S.E. s.r.l. - Centro Imprenditoria Sanitaria Europea s.r.l., Oasis s.a.s. di FA IO & C., Geras s.r.l. (già Edil Cepsa s.r.l.) e Quadrifoglio s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituite in giudizio,

per la riassunzione

del ricorso ex art. 31 c.p.a. proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione Staccata di Pescara, a seguito della sentenza del medesimo T.A.R. n. 247/2024, nonché per l’ottemperanza del decreto commissariale n. 18755 del 27 marzo 2023 e delle sentenze del Consiglio di Stato, Sez. III, nn. 2158/2021 e 1990/2022 ovvero, in via subordinata, per fornire alla Regione Abruzzo i chiarimenti in ordine alle modalità dell’ottemperanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La Casa di Cura privata Villa Serena del Dott. Leonardo Petruzzi s.r.l. con socio unico, accreditata in via predefintiva dalla Regione Abruzzo per l’erogazione di prestazioni di riabilitazione psichiatrica, ha agito dinanzi al T.A.R. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, con ricorso ex art. 31 c.p.a. per la declaratoria della illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Abruzzo “ per non avere attuato la riconversione regionale e per non aver avviato il procedimento funzionale al conseguimento dei titoli autorizzatori e di accreditamento di cui alla l.r. n. 32/2007 per l’erogazione delle prestazioni di psicoriabilitazione, indicando tempistica e modalità, secondo la riconversione approvata con il decreto del 27 marzo 2023 assunto dai Commissari ad acta nominati dal Prefetto di L’Aquila, ai fini del rilascio, in favore della ricorrente, dei relativi provvedimenti definitivi di autorizzazione e di accreditamento ” e per la “ declaratoria dell’obbligo a carico della Regione Abruzzo di attuare la riconversione regionale e di avviare il procedimento funzionale al conseguimento dei titoli autorizzatori e di accreditamento di cui alla l.r. n. 32/2007 per l’erogazione delle prestazioni di psicoriabilitazione, indicando tempistica e modalità, secondo la riconversione approvata con il decreto del 27 marzo 2023 assunto dai Commissari ad acta nominati dal Prefetto di L’Aquila, ai fini del rilascio, in favore della ricorrente, dei relativi provvedimenti definitivi di autorizzazione e di accreditamento ”.

Premetteva la ricorrente che, nell’ambito del processo di riorganizzazione dell’offerta residenziale psichiatrica e di riconversione delle strutture cui aveva dato impulso il legislatore regionale con la l.r. n. 5/2008, con decreto n. 38 del 1° aprile 2015 il Commissario ad acta , “ in considerazione del recente Accordo Stato-Regioni 116/CU del 17.10.2013 sulle strutture residenziali psichiatriche, recepito con decreto commissariale n. 134/2014 del 29.10.2014, nonché in accoglimento alle istanze avanzate in sede di interlocuzione dalle strutture provvisoriamente accreditate per le prestazioni psicoriabilitative ”, aveva stabilito di “ procedere con successivo atto alla riorganizzazione dell’offerta nell’ambito della salute mentale ”.

Quindi, con il decreto n. 10/2016, l’organo commissariale aveva: 1) approvato il Documento tecnico denominato “ Riordino della Rete di Residenzialità Psichiatrica ”; 2) riclassificato le strutture dedicate alla cura della salute mentale rispetto alla configurazione contenuta nella deliberazione giuntale n. 877/2001 e nel PSR 2008-2010, modificando i manuali di autorizzazione; 3) fissato i valori minimi e massimi delle tariffe da applicare alle strutture ad alta e bassa intensità assistenziale così ridefinite, prevedendo altresì che “ la Regione Abruzzo, mediante specifico successivo provvedimento regionale, si impegna a emanare il sistema di tariffazione con la contestuale definizione delle quote di compartecipazione alla spesa ” (adempimento cui si sarebbe successivamente provveduto con delibera regionale n. 929 del 20 dicembre 2023).

Con il medesimo decreto, il Commissario ad acta aveva altresì stabilito l’ iter procedimentale che si sarebbe dovuto concludere con l’avvio del procedimento funzionale al conseguimento dei titoli autorizzatori e di accreditamento di cui alla l.r. n. 32/2007, con l’indicazione della tempistica e delle modalità.

Osservava altresì la ricorrente che la Regione Abruzzo aveva rimodulato la dotazione dei posti letto delle strutture psicoriabilitative, adottando la delibera n. 234 del 19 aprile 2018: tuttavia, la riconversione della rete psichiatrica così approvata aveva determinato un taglio dei posti letto in danno della ricorrente, che aveva impugnato i provvedimenti lesivi dinanzi al T.A.R. L’Aquila che, con sentenza n. 39/2019, aveva dichiarato l’inammissibilità del ricorso.

Esponeva la ricorrente che questa Sezione, adita in sede di appello avverso la predetta sentenza, aveva accolto il gravame con la sentenza n. 2158 del 15 marzo 2021: quindi, nuovamente adita in sede di ottemperanza della sentenza suindicata, la Sezione, con la sentenza n. 1990 del 18 marzo 2022 aveva nominato quale Commissario ad acta il Prefetto di L’Aquila, con facoltà di sub-delega.

Allegava quindi che, con decreto n. 18755 del 27 marzo 2023, i Commissari ad acta nominati dal Prefetto di L’Aquila avevano disposto che “ i posti letto delle Strutture Santa Camilla s.p.a. e Villa Serena s.r.l. sono così riconvertiti… ” (seguiva prospetto con il numero di posti letto per ciascuna tipologia).

Lamentava quindi che la Regione Abruzzo, una volta determinati, in esecuzione del giudicato amministrativo, gli assetti definitivi di autorizzazione e di accreditamento dei posti letto di riabilitazione psichiatrica di cui essa era titolare, era rimasta inerte rispetto all’obbligo di dare attuazione alle disposizioni impartite con il citato decreto commissariale, avviando il procedimento funzionale al conseguimento dei titoli autorizzatori e di accreditamento di cui alla l.r. n. 32/2007, secondo quanto stabilito con il decreto commissariale n. 10/2016.

Esponeva altresì che l’Amministrazione regionale aveva sì intrapreso - con nota del 2 gennaio 2024 - le verifiche per il rilascio dell’accreditamento definitivo, ma con riferimento alle tipologie di strutture previste dalla superata delibera di G.R. n. 877/2001 e nel PSR 2008-2010 che, per la parte di interesse, erano state sostituite dal predetto decreto commissariale n. 10/2016 e, quindi, non erano più autorizzabili né accreditabili, in quanto sostituite dalle “ tipologie SRP1, SRP2, SRP 3.1 e SRP 3.2. ”.

La ricorrente evidenziava inoltre che, ai sensi dell’art. 12- quinquies l.r. n. 32/2007, introdotto dall’art. 26, comma 32, lett. o), l.r. 25 gennaio 2024, n. 4, “ in sede di approvazione degli assetti definitivi di autorizzazione e di accreditamento delle strutture interessate da programmi di riordino della rete di assistenza regionale, la Giunta regionale stabilisce i tempi e le modalità di adeguamento ai vigenti manuali di autorizzazione e di accreditamento ”.

Lamentava quindi l’inerzia illegittimamente serbata dalla Regione Abruzzo, in violazione delle richiamate disposizioni regionali e dei provvedimenti da essa stessa emanati.

Il T.A.R. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, all’esito della camera di consiglio del 14 giugno 2024, con sentenza n. 247 del 19 agosto 2024 ha dichiarato la propria incompetenza “ sulla domanda proposta dalla ricorrente, essendone competente ex art. 113, comma 1, Cod. proc. amm. il Consiglio di Stato, davanti al quale il giudizio potrà essere riassunto nei limiti temporali di cui all’art. 114, comma 1, c.p.a. ”.

La ricorrente ha pertanto riassunto il giudizio dinanzi a questo giudice di appello, ai sensi dell’art. 15, comma 4, c.p.a., riproponendo le doglianze formulate con il ricorso introduttivo del giudizio, nei termini innanzi riassunti, e integrandolo con ulteriore espressa domanda ai sensi dell’art. 112 e segg. c.p.a., per chiedere l’ottemperanza del decreto commissariale n. 18755 del 27 marzo 2023 nonché delle citate sentenze n. 2158/2021 e n. 1990/2022.

In particolare, in relazione al petitum attuativo del giudicato, la ricorrente ha chiesto di “ ordinare alla Regione Abruzzo il rilascio in favore della s.r.l. Villa Serena dei provvedimenti di accreditamento definitivo dei posti letto di psicoriabilitazione, previo espletamento di tutte le attività ritenute prodromiche e necessarie dettando tempistica e modalità, secondo la riconversione approvata con il decreto del 27 marzo 2023 assunto dai Commissari ad acta nominati dal Prefetto di L’Aquila, sì da consentire alla Società Villa Serena di vedere finalmente concretizzati gli effetti dei pronunciamenti emessi in proprio favore ”.

La ricorrente ha altresì richiesto di fissare una somma di denaro a titolo di penalità di mora ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a. per ogni violazione o inosservanza o ritardo posti in essere dall’Amministrazione e, in via subordinata, di fornire alla Regione Abruzzo gli opportuni chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza.

Resiste al ricorso la Regione Abruzzo, la quale ha anche depositato documentazione.

Ciò premesso, ritiene il Collegio che la riqualificazione operata dal T.A.R. come azione di ottemperanza di quella formalmente esperita dalla ricorrente sub specie di azione avverso il silenzio della P.A. non corrisponda all’effettiva natura della stessa, quale si evince dal tenore della domanda e dal contenuto del giudicato di cui quella, ad avviso del giudice di primo grado, avrebbe chiesto l’esecuzione.

Iniziando da quest’ultimo profilo, deve rilevarsi che la sentenza di questa Sezione n. 2158 del 15 marzo 2021 ha disposto l’annullamento degli atti impugnati “ laddove escludono – a differenza dei precedenti atti – la possibilità di riconversione dei posti letto della struttura richiedente, ai fini di un riesame che tenga conto della proposta di riallocazione, dell’accreditamento della struttura e compiutamente – nella motivazione – delle specifiche esigenze di fabbisogno territoriale, in un bilanciamento tra le nuove strutture e quelle già esistenti sul territorio ”.

Con il decreto n. 18755 del 27 marzo 2023, il Commissario ad acta nominato – in persona del Prefetto di L’Aquila – da questa Sezione, con la sentenza n. 1990 del 18 marzo 2022, ai fini dell’ottemperanza della sentenza suindicata, avendo dato atto dell’inerzia serbata dalla Regione Abruzzo a fronte degli obblighi conformativi da essa discendenti, ha proceduto alla riconversione dei posti letto di pertinenza della ricorrente, assegnandoli alle tipologie previste dal DCA n. 10/2016.

Ebbene, deve ritenersi che, mediante il suddetto provvedimento, l’organo commissariale abbia assolto al suo mandato sostitutivo, rimuovendo l’ostacolo che gli atti impugnati (ed annullati in parte qua con la citata sentenza n. 2158/2021) opponevano alla pretesa della ricorrente, in quanto provvisoriamente accreditata nel settore della psicoriabilitazione, di essere considerata ai fini della distribuzione del fabbisogno non soddisfatto, attraverso la riconversione dei posti letto alla stessa assegnati e dando seguito alla proposta di riorganizzazione da essa formulata, con la conseguente non configurabilità di ulteriori adempimenti provvedimentali riconducibili al munus commissariale in quanto ricompresi nel perimetro attuativo della sentenza oggetto di ottemperanza.

Concorre nella suddetta direzione anche la necessaria distinzione tra procedimento (espressivo della potestà programmatoria regionale) funzionale alla determinazione del fabbisogno ed alla organizzazione della rete assistenziale (anche in chiave di trasformazione/riconversione delle strutture preesistenti) e quello (di carattere propriamente attuativo delle scelte programmatorie) finalizzato al rilascio dell’autorizzazione/accreditamento a favore delle strutture private, il quale presuppone l’avvenuto completamento del primo in quanto preordinato a valutare la compatibilità dell’istanza di autorizzazione/accreditamento con il fabbisogno così come previamente determinato.

Del resto – e spostando il discorso sull’oggetto della domanda di parte ricorrente – questa non è rivolta nei confronti del Commissario ad acta , come avrebbe dovuto essere se l’inerzia lamentata fosse stata ad esso imputabile (in relazione ad ipotetici adempimenti attuativi del giudicato di sua competenza), ma nei confronti della Regione Abruzzo, cui viene contestato di non aver dato corso, sulla scorta degli assetti organizzativi definiti con il predetto decreto commissariale, ai conseguenti procedimenti di autorizzazione ed accreditamento a favore della ricorrente, ovvero ad attività esulanti dall’ambito attuativo del giudicato, in quanto inerenti ad una fase procedimentale che, come si è detto, presuppone la definizione dell’assetto organizzativo e della quota di partecipazione della struttura al fabbisogno regionale.

Quanto poi alla domanda – formulata dalla ricorrente in sede di riassunzione ad integrazione di quella originariamente formulata ai sensi dell’art. 31 c.p.a. – di ottemperanza ex art. 112 ss. c.p.a., deve osservarsi che la stessa è, in quanto tale, inammissibile, già per il fatto, innanzi evidenziato, che la sua pretesa ha ad oggetto un segmento procedimentale estraneo all’ambito dispositivo del giudicato, sebbene collocato a valle dello stesso e presupponente appunto che esso, attraverso il citato decreto commissariale, abbia ricevuto completa (e, deve ritenersi, satisfattiva, non avendo la ricorrente formulato obiezioni sul punto) esecuzione.

Del resto, la stessa ricorrente non indica le specifiche statuizioni della sentenza n. 2158/2021 rispetto alle quali si configurerebbe la prospettata inottemperanza, mentre non potrebbe assumere rilievo a tal fine il menzionato decreto commissariale n. 18755 del 27 marzo 2023, il quale della suddetta sentenza costituisce attuazione e si pone quale anello di congiunzione tra l’attività amministrativa condizionata e conformata dal giudicato e quella di carattere consequenziale rimessa alle (impregiudicate) verifiche e valutazioni dell’Amministrazione.

Inammissibile deve essere altresì considerata la richiesta (subordinata) di chiarimenti relativi all’ottemperanza nei confronti della Regione Abruzzo, sia perché, come si è detto, l’attività a questa demandata è estranea alla portata del giudicato, sia perché, in ogni caso, non ne viene indicato puntualmente l’oggetto.

Deve solo aggiungersi che la conclusione esposta è in linea con la posizione assunta dalla Sezione, in ordine ad analoga controversia, con la sentenza n. 663 del 28 gennaio 2025, depositata in giudizio dalla ricorrente, ai cui esiti processuali il Collegio ritiene quindi di conformarsi anche nella presente controversia, rilevando d’ufficio la propria incompetenza funzionale ai sensi dell’art. 15, comma 5, secondo periodo, c.p.a. ed esercitando contestualmente, per ragioni di economia e celerità processuale, il potere regolatorio di cui all’art. 16, comma 2, c.p.a., con la conseguente remissione della causa al T.A.R. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, dinanzi al quale la parte interessata dovrà riassumere il giudizio nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

Sussistono infine giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio, essendo lo stesso derivato da una non condivisibile pronuncia declinatoria di competenza del giudice di primo grado, rispetto alla quale non è ravvisabile alcun apporto causale delle parti (nemmeno di quella resistente, che non ha formulato alcuna eccezione in proposito con la sua memoria difensiva innanzi ad esso depositata).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza:

- dichiara, in relazione alla domanda ex art. 31 c.p.a., la propria incompetenza e rimette la causa al T.A.R. per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, dinanzi al quale la parte interessata dovrà riassumere il giudizio nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza;

- dichiara l’inammissibilità della domanda ex art. 112 c.p.a. così come della domanda subordinata di chiarimenti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO