Pubblicato il 09/03/2026

N. 01872/2026REG.PROV.COLL.

N. 08791/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8791 del 2025, proposto da-OMISSIS- e dall’associazione professionale a carattere sindacale tra militari ITAMIL, rappresentati e difesi dall’avvocato Massimo Taffuri, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Ministero della difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione I-bis,-OMISSIS-resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il consigliere ND EN SI, udito per la parte appellante l’avvocato Massimo Taffuri e viste le conclusioni scritte del Ministero della difesa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La persona fisica appellante, militare e coordinatore di sezione di un’associazione professionale a carattere sindacale tra militari (APCSM), a sua volta appellante, impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il provvedimento di trasferimento, invocando l’art. 1479-bis c.o.m., dunque la necessità di una previa intesa con l’organizzazione sindacale.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. L’appellante, maresciallo capo dell’Esercito, è stato eletto alla carica di coordinatore di sezione del 7^ reggimento bersaglieri di Altamura per l’associazione professionale a carattere sindacale tra militari ITAMIL, a decorrere dal 26 novembre 2023 e sino al 26 novembre 2027 (come da questo comunicato all’amministrazione con nota del 27 novembre 2023).

2.2. Al termine 14^ corso di branca per marescialli, al quale l’appellante ha partecipato, lo Stato maggiore dell’Esercito ha adottato il provvedimento prot. 46190 del 31 maggio 2024 con il quale questi è stato designato per il trasferimento d’autorità dal 7^ reggimento bersaglieri di Altamura al comando sanità e veterinaria del comando logistico di Roma.

2.3. Con comunicazione del 6 giugno 2024 l’interessato ha chiesto di annullare l’assegnazione presso la sede di Roma e confermarlo presso il reggimento di appartenenza in ragione della carica sindacale ricoperta nonché di esigenze di natura familiare.

2.4. Con provvedimento prot. 53497 del 21 giugno 2024 lo Stato maggiore dell’Esercito ha confermato il provvedimento, ritenendo che le problematiche familiari inidonee a modificare le valutazioni d’impiego e considerando che la carica elettiva non rientra tra quelle per le quali è prevista la previa intesa con l’APCSM di appartenenza, in base alle istruzioni diramate con foglio n. 140497 del 14 giugno 2024.

Secondo questa direttiva, infatti, le garanzie a tutela dell’attività sindacale « sono riconosciute a tutti i militari che ricoprono cariche di natura elettiva a cui siano connesse – ai sensi dei rispettivi statuti – funzioni di rappresentanza e indirizzo dell’APCSM a livello nazionale o periferico areale, non inferiore a quello regionale ».

2.5. Di conseguenza, con provvedimento prot. 53849 del 24 giugno 2024 sono stati emanati gli ordini di reimpiego, confermando per l’appellante la destinazione del comando logistico di Roma.

2.6. Il militare e l’associazione hanno adito il T.a.r. per il Lazio, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti del 21 e del 24 giugno 2024, nonché della direttiva del 14 giugno 2024, previa concessione di misure cautelari.

Il ricorso si fondava sui seguenti motivi:

I) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1479-bis, comma 1, lettera b), c.o.m..

II) Falsità del presupposto e disapplicazione della direttiva del 14 giugno 2024.

III) Eccesso di potere, violazione di legge e falsità del presupposto, per aver omesso la ricerca dell’intesa sindacale.

IV) Eccesso di potere per sviamento, derivante dal perseguimento di un fine diverso da quello apparentemente pubblico.

2.7. Con ordinanza n. 4726 del 16 ottobre 2024 il T.a.r. ha respinto la domanda cautelare.

2.8. Tuttavia, con ordinanza n. 4703 dell’11 dicembre 2024, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare e sospeso l’esecutività del provvedimento impugnato con il ricorso di primo grado.

2.9. All’esito del primo grado di giudizio, il T.a.r. per il Lazio, con sentenza-OMISSIS-ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

3. L’interessato ha proposto appello contro la decisione, chiedendo la concessione di misure cautelari.

3.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Ministero della difesa, resistendo al gravame e presentando una memoria il 4 dicembre 2025.

3.2. Con ordinanza n. -OMISSIS- del 9 dicembre 2025 il collegio ha accolto l’istanza cautelare ai soli fini della fissazione della data per la discussione della causa nel merito.

3.3. In seguito, l’appellante ha replicato alle argomentazioni dell’amministrazione con memoria depositata il 5 dicembre 2025.

3.4. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.

4. In via preliminare, è inevitabile osservare che nel ricorso in appello i motivi non sono numerati né illustrati “distintamente” gli uni dagli altri, come impone una lettura degli artt. 40 e 101 c.p.a. che sia conforme a principi di sinteticità e chiarezza sanciti dall’art. 3, comma 2, c.p.a., il cui rispetto è funzionale a porre il giudice nelle condizioni di assicurare una tutela piena ed effettiva (ai sensi dell’art. 1 c.p.a. e degli artt. 24 e 113 Cost.) e a realizzare la ragionevole durata del processo (ai sensi dell’art. 2, comma 2, c.p.a. e dell’art. 111 Cost.).

Tuttavia, proprio in un’ottica di tutela effettiva della parte, poiché da una lettura complessiva dell’atto possono comunque evincersi le critiche mosse alla sentenza di primo grado, il collegio ritiene di potersi pronunciare nel merito, ferma restando l’inammissibilità di eventuali “motivi intrusi”, ossia di quelle censure che non siano individuabili in modo chiaro e univoco.

5. Per meglio comprendere le questioni dedotte dalle parti, è opportuno premettere una breve ricostruzione del quadro normativo e della sua evoluzione.

5.1. A tal proposito, occorre ricordare che, se in passato aveva escluso che il divieto di costituzione di associazioni di tipo sindacale in ambito militare contrastasse con gli artt. 39, 52, terzo comma, Cost., e con i principi di eguaglianza e ragionevolezza (sent. 17 dicembre 1999, n. 449), più di recente la Corte costituzionale, con sentenza 13 giugno 2018, n. 120, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1465, comma 2, del codice dell’ordinamento militare (c.o.m.) approvato con d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, in quanto prevede che « i militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali » invece di prevedere che « i militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali ».

In particolare, il Giudice delle leggi ha ritenuto che il divieto di costituire tali associazioni fosse incompatibile con l’art. 11 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), come interpretato dalla Corte di Strasburgo nelle sentenze del 2 ottobre 2014, TE c. RA e Association de Défense des Droits des Militaires c. RA , nonché con l’art. 5 della Carta sociale europea, e che alla stregua di tali parametri, vincolanti ai sensi dell’art. 117, primo comma, Cost., andasse riconosciuto ai militari il diritto di costituire associazioni professionali a carattere sindacale.

La stessa Corte costituzionale ha tuttavia aggiunto che occorre verificare « se e in quale misura tale facoltà possa o debba essere esercitata, e ciò anche alla stregua dei princìpi costituzionali che presiedono all’ordinamento militare ».

A tal proposito, ha escluso l’illegittimità del divieto di aderire ad altre associazioni sindacali e, più in generale, precisato che « le specificità dell’ordinamento militare giustificano, pertanto, la esclusione di forme associative ritenute non rispondenti alle conseguenti esigenze di compattezza ed unità degli organismi che tale ordinamento compongono ».

Inoltre, ha ribadito che il principio di democraticità dell’ordinamento delle Forze armate, evocato in via generale dell’art. 52 Cost., « non può non coinvolgere anche le associazioni fra militari », e questo « comporta in particolare l’esame dell’apparato organizzativo, delle sue modalità di costituzione e di funzionamento; ed è inutile sottolineare che tra tali modalità spiccano per la loro rilevanza il sistema di finanziamento e la sua assoluta trasparenza ».

Ancora, ha affermato che il divieto di esercizio del diritto di sciopero rimane giustificato « dalla necessità di garantire l’esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti ».

Infine, ha rinviato a « una specifica disciplina legislativa » la definizione degli « ulteriori limiti » necessari a conciliare le libertà sindacali con le “esigenze di compattezza ed unità” e le “specificità” dell’ordinamento militare.

5.2. Per dare attuazione alla sentenza della Corte costituzionale, il Parlamento ha approvato la legge 28 aprile 2022, n. 46, con la quale – oltre a modificare il comma 2 dell’art. 1475 c.o.m. prevedendo che, in deroga al comma 1 (secondo cui « la costituzione di associazioni o circoli fra militari è subordinata al preventivo assenso del Ministro della difesa »), « i militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale per singola Forza armata o Forza di polizia a ordinamento militare o interforze » – ha delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo per disciplinare le “particolari limitazioni” all’esercizio dell’attività di carattere sindacale da parte del personale impiegato in attività operativa, addestrativa, formativa ed esercitativa, secondo il seguente principio e criterio direttivo: « consentire l’esercizio e la tutela dei diritti sindacali del personale militare salvaguardando le preminenti esigenze di funzionalità, sicurezza e prontezza operativa correlate alle specifiche operazioni militari ».

5.3. È stato quindi emanato il d.lgs. 24 novembre 2023, n. 192, il quale, per quanto d’interesse nel presente giudizio, ha introdotto l’art. 1479-bis c.o.m., prevedendo “ Diritti e tutela dei militari che ricoprono cariche elettive ” (così la rubrica), tra i quali, alla lettera b) del comma 1, è vi è quello secondo cui « i militari che ricoprono cariche elettive nelle APCSM riconosciute rappresentative ai sensi dell’articolo 1478 […] non possono essere trasferiti a un’altra sede o a un altro reparto ovvero essere sostituiti nell’incarico ricoperto al momento dell’elezione, se non previa intesa con l’APCSM alla quale appartengono, salvi i casi di incompatibilità ambientale o di esigenza di trasferimento dovuta alla necessità di assolvere i previsti obblighi di comando, attribuzioni specifiche, servizio presso enti o reparti e imbarco necessari per l’avanzamento di carriera e salvi i casi straordinari di necessità e urgenza, anche per dichiarazione dello stato di emergenza ».

6. La definizione dell’ambito soggettivo di applicazione di questa garanzia costituisce l’oggetto del presente contenzioso.

6.1. Secondo l’appellante, le garanzie elencate nell’art. 1479-bis c.o.m., tra cui il divieto di trasferimento se non previa intesa con l’associazione di appartenenza, andrebbero riconosciute a tutti i militari che ricoprono, a qualsiasi livello, cariche elettive nelle APCSM riconosciute rappresentative a livello nazionale sulla base dei parametri indicati nell’art. 1478 c.o.m. (il quale specifica una serie di criteri per misurare la rappresentatività, diversi a seconda che il sodalizio sia costituito da militari appartenenti a un unico Corpo ovvero sia interforze e prevede che il riconoscimento avvenga con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, sentiti il Ministro della difesa e il Ministro dell’economia e delle finanze), quale forma di tutela della loro attività, che si svolge appunto anche in ambito locale.

6.2. Secondo una diversa tesi, seguita dal T.a.r. per il Lazio per respingere il ricorso di primo grado, gli artt. 1479-bis e 1478 c.o.m. dovrebbero essere letti insieme all’art. 1477-bis c.o.m..

Questa disposizione, dopo aver stabilito, al comma 1, che le APCSM possono prevedere articolazioni periferiche e che gli statuti delle associazioni ne definiscono le competenze nell’ambito di determinate materie elencate al comma 2 (informazione e consultazione degli iscritti, esercizio delle prerogative sindacali sulle misure di tutela della salute e della sicurezza del personale militare nei luoghi di lavoro, rispetto e applicazione della contrattazione nazionale, interloquendo con l’amministrazione di riferimento), al comma 3 precisa che: « ferme restando le specifiche peculiarità organizzative, le articolazioni periferiche delle APCSM riconosciute rappresentative ai sensi dell’articolo 1478 si relazionano con le articolazioni di ciascuna amministrazione militare competenti a livello areale e comunque non inferiore al livello regionale, con riferimento a tematiche di competenza sindacale aventi esclusiva rilevanza locale, senza alcun ruolo negoziale ».

Richiamando quest’ultima previsione, il T.a.r. per il Lazio ha dunque sostenuto che nell’ordinamento militare le garanzie sindacali riguardino solo le articolazioni regionali dell’associazione, non essendo previste interlocuzioni con quelle di livello sub-regionale.

6.3. Per completezza, è opportuno osservare che la questione è stata affrontata anche dal T.a.r. per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, il quale, dopo aver seguito in sede cautelare la tesi secondo cui le guarentigie spetterebbero a qualsiasi rappresentante sindacale eletto (ord. 5 settembre 2024, n. 184), nel merito ha poi optato per la posizione più restrittiva (sent. 14 ottobre 2024, n. 624, che non risulta essere stata impugnata).

6.4. Inoltre, occorre dare conto del fatto che, con decreto del Ministro della difesa n. 9 del 7 gennaio 2025, è stato approvato il regolamento di attuazione delle norme sull’esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare, come previsto dall’art. 1475, comma 2, c.o.m. (secondo cui i militari possono costituire APCSM secondo le disposizioni previste dallo stesso c.o.m. « e dal regolamento di attuazione adottato con decreto del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze »).

Il d.m. ha aggiunto l’art. 941-decies al testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare di cui al d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, prevedendo che « per cariche statutarie nelle associazioni professionali a carattere sindacale tra militari si intendono quelle alle quali gli statuti dell’APCSM attribuiscono formalmente funzioni di rappresentanza e di indirizzo a livello nazionale o periferico areale, non inferiore a quello regionale ».

Benché sia stato emesso dopo l’adozione dei provvedimenti censurati in questo giudizio, e non sia quindi direttamente applicabile per la soluzione della controversia, il regolamento attesta come l’interpretazione restrittiva sia stata seguita anche dal Ministero nella veste di regolatore (oltre che in quella di datore di lavoro).

È altresì opportuno osservare che sullo schema del decreto il Consiglio di Stato ha reso il parere previsto dall’art. 17, comma 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400, senza formulare significativi rilievi rispetto alla lettura limitativa dell’ambito di applicazione delle garanzie sindacali in esso contenuta.

7. Sebbene entrambe le posizioni siano astrattamente compatibili con il dato letterale (e, proprio per questo, con ordinanza n. 4703 dell’11 dicembre 2024, resa in questo stesso processo, in sede di appello cautelare, il T.a.r. per il Lazio, che aveva optato fin dall’inizio per una tesi, era stato esortato ad approfondire anche l’altra, nella fase di merito), il collegio ritiene che sia preferibile la lettura che circoscrive il divieto di trasferimento senza il previo parere dell’APCSM di appartenenza ai soli rappresentanti eletti che svolgono funzioni a livello nazionale o periferico areale, non inferiore a quello regionale, in quanto più coerente con il sistema nel suo complesso.

7.1. Occorre infatti ricordare che già la sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018 aveva evidenziato la necessità di contemperare i diritti sindacali con le « specificità dell’ordinamento militare » e con le « conseguenti esigenze di compattezza ed unità degli organismi che tale ordinamento compongono », le quali sono funzionali ad assicurare « l’esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti », ammettendo così, in linea generale, la legittimità dell’apposizione di “ulteriori limiti” rispetto alla preclusione dell’adesione ad altre associazioni sindacali e al divieto di sciopero.

7.2. Per questo, la legge delega – i cui principi e criteri direttivi, oltre a vincolare il Governo nell’esercizio della delega, orientano l’interprete, tenuto a leggere il decreto legislativo in conformità ai principi e criteri direttivi in essa contenuti (Corte cost., 27 dicembre 1996, n. 418) – ha poi stabilito che l’esercizio e la tutela dei diritti sindacali debba essere consentito « salvaguardando le preminenti esigenze di funzionalità, sicurezza e prontezza operativa correlate alle specifiche operazioni militari ».

7.3. Se dunque, da una parte, occorre garantire ai dirigenti sindacali eletti dai militari la possibilità di svolgere le relative funzioni, dall’altra è altresì necessario preservare la “funzionalità” e la “prontezza operativa” delle Forze armate, rispetto alle quali è strumento essenziale la mobilità del personale.

7.4. La tesi che riserva la garanzia del divieto di trasferimento senza previa intesa con l’APCSM di appartenenza ai soli militari che ricoprono cariche elettive a livello areale, e comunque non inferiore a quello regionale, è quella che meglio contempera i vari interessi in gioco, nel rispetto del principio di proporzionalità (nonché della considerazione, espressa da C.g.a., sez. giuris. 15 dicembre 2025, n. 1004, secondo cui « il sindacalismo militare è istituto interno all’ordinamento militare, non corpo estraneo che sottrae chi lo esercita alla condizione di militare »).

Da un lato, infatti, viene assicurata adeguata protezione ai dirigenti che, interloquendo con le articolazioni di ciascuna amministrazione militare del medesimo livello (areale e comunque almeno regionale), secondo il modello delineato dall’art. 1477-bis, comma 3, c.o.m., svolgono quel ruolo negoziale nell’esercizio del quale potrebbero essere sottoposti a indebite pressioni o condizionamenti, se non vi fosse il complesso di garanzie, sostanziali e processuali, che mira a prevenire e reprimere le condotte “antisindacali”, in funzione del libero esercizio del mandato, e che si risolve in una tutela dell’associazione e, in definitiva, dei lavoratori rappresentati.

Dall’altro, si evita che le libere scelte della singola APCSM in merito alla propria organizzazione interna – tra le quali rientra quella relativa al numero delle cariche elettive e al livello cui si riferiscono – si traducano in un’eccessiva limitazione del potere dell’amministrazione militare d’impiegare il personale secondo le esigenze connesse all’adempimento dei compiti a essa attribuiti – a loro volta riconducibili alla “difesa della Patria”, il rilievo costituzionale è sancito dall’art. 52 Cost. – nel rispetto dei già richiamati criteri di “funzionalità” e di “prontezza operativa”.

7.5. La diversa tesi prospettata dalla parte appellante, non può essere accolta anche perché condurrebbe a riconoscere alle guarentigie dei rappresentanti sindacali militari una latitudine superiore a quelle dei sindacalisti “comuni”.

Infatti, come opportunamente posto in luce dalla difesa erariale, secondo lo statuto dei lavoratori approvato con legge 20 maggio 1970, n. 300, la garanzia della previa acquisizione del “nulla osta” dell’associazione di appartenenza ai fini del trasferimento spetta ai dirigenti delle rappresentanze sindacali aziendali (art. 22), le quali possono essere costituite « in ogni unità produttiva » (art. 19), da intendersi, per le imprese industriali e commerciali, come « ciascuna sede, stabilimento, filiale, ufficio o reparto autonomo che occupa più di quindici dipendenti » (art. 35).

Per i dirigenti dei sindacati “comuni”, dunque, la garanzia rispetto al trasferimento è correlata a un numero minimo di lavoratori nei confronti dei quali questi svolgono le proprie funzioni.

Un limite analogo non è invece previsto per i sindacati militari, le cui articolazioni periferiche potrebbero astrattamente riferirsi anche a strutture con un numero di lavoratori inferiore a quindici.

Tale circostanza corrobora la tesi secondo cui, in mancanza dell’indicazione di un livello minimo differente, non possa che farsi riferimento al livello areale, e comunque non inferiore a quello regionale, al quale l’art. 1477-bis, comma 3, c.o.m. colloca la dialettica sindacale tra ACPSM e amministrazione.

8. Dato che, nella specie, è pacifico che l’appellante svolge le sue funzioni a un livello inferiore a quello regionale, tanto la sentenza del T.a.r., quanto gli atti impugnati in prime cure, sono immuni dai vizi da esso denunciati.

L’appello è quindi meritevole di rigetto nel suo complesso.

9. L’assoluta novità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB NA, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

ND EN SI, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND EN SI	AB NA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.