Pubblicato il 24/02/2026

N. 01490/2026REG.PROV.COLL.

N. 07408/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7408 del 2023, proposto da CI Di Meo, rappresentato e difeso dall'avvocato Amerigo Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bacoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Tallini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Luigi Luciani 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione VI) n. 1407/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bacoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere FE AM;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla determinazione n. 11 del 16 gennaio 2019, con cui il Comune di Bacoli ha ordinato la demolizione delle opere ritenute abusive realizzate sul territorio comunale, alla via Fusaro n. 280.

2. Tale provvedimento è stato impugnato con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Campania dal destinatario dell’ingiunzione e proprietario dell’immobile sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 in relazione agli artt. 3, 6, 10, 22 33, 36 e 37 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 - violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della l.r. 28.11.2001 n. 19 – violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della l. 21.12.2001 n. 443 - violazione del giusto procedimento - eccesso di potere per errore di fatto e di diritto – eccesso di potere per difetto di istruttoria dei presupposti e di motivazione - omessa ponderazione della situazione contemplata - travisamento - illogicità - contraddittorietà - perplessità - manifesta ingiustizia - altri profili;

b) eccesso di potere per omessa istruttoria – per omessa motivazione – per omessa ponderazione della situazione contemplata – violazione del d.P.R. n. 380/01 ed in particolare degli artt. 34 – 36 – 37 - violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell'art. 31 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 - violazione e falsa applicazione dell'art. 10 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 in relazione agli artt. 3, 6, 10, 22 33, 34, 36 e 37 del medesimo T.U. - eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - violazione del giusto procedimento - eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione;

c) violazione e falsa applicazione art. 3 l. 07.08.1990 n. 241 - eccesso di potere per violazione del giusto procedimento - difetto assoluto di motivazione;

d) violazione di legge – violazione dell’art. 3, 7, 8, 9, 10, e 21- octies della l. 7.8.1990 n. 241 – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere – perplessità - manifesta ingiustizia.

3. Con la sentenza n. 1407 del 6 marzo 2023 il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso, condannando il ricorrente alla rifusione delle spese in favore del Comune di Bacoli.

4. L’originario ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il suo appello a due motivi così rubricati:

I - eccesso di potere per violazione e/o falsa applicazione di legge - errore in iudicando eccesso violazione e falsa applicazione dell'art. 10 della l. 6 agosto 1967, n. 765 che ha modificato l’art. 31 della l. 17 agosto 1942 n. 1150 - violazione e falsa applicazione dell’art. 149 d. lgs n. 42/2004 - violazione del giusto procedimento e della l. 7.08.1990 n. 241 ed in particolare dell’art. 3 - eccesso di potere per difetto di istruttoria e per omessa ponderazione della situazione contemplata;

II - eccesso di potere per violazione e/o falsa applicazione di legge - errore in iudicando – eccesso di potere per omessa istruttoria – per omessa motivazione – per omessa ponderazione della situazione contemplata – violazione del d.P.R. n. 380/01 ed in particolare degli artt. 34 – 36 – 37 - violazione di legge - violazione e falsa applicazione dell'art. 31 del d.P.R. 6.06.2001 n. 380 - violazione e falsa applicazione dell'art. 10 del d.P.R. 06.06.2001 n. 380 in relazione agli artt. 3, 6, 10, 22, 31, 33, 34, 36 e 37 del medesimo T.U. - eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - violazione del giusto procedimento - eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata - eccesso di potere per omessa e/o insufficiente istruttoria e motivazione - violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione - violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’agire amministrativo.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Bacoli, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memoria del 31 ottobre 2025 l’Amministrazione comunale ha ulteriormente sviluppato le sue difese, insistendo nelle conclusioni già formulate e, con note del 2 e 3 dicembre 2025, entrambe le parti hanno domandato che la causa fosse decisa in base agli atti depositati.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo infondate, in particolare, le censure di difetto di motivazione e di omessa comunicazione di avvio del procedimento, evidenziando il carattere integralmente vincolato dell’ordine di demolizione e la avvenuta esposizione nel provvedimento, da parte dell’Amministrazione, di tutti i presupposti giustificativi della sanzione ripristinatoria, costituiti dall’individuazione del manufatto abusivo, edificato senza titolo, e delle ulteriori opere realizzate su di esso, eseguite anche in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, nonostante l’insistenza dell’immobile in zona vincolata e dall’indicazione della disciplina urbanistica ed edilizia violata.

9. Con il primo motivo, l’odierno appellante ha lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato la legittimità del manufatto originario, che non avrebbe subito alcuna modifica delle sue caratteristiche plano-volumetriche, essendo stato interessato da opere di manutenzione straordinaria, risanamento conservativo e consolidamento statico, necessitanti di semplice DIA.

10. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, ribadito le censure di difetto di motivazione del provvedimento demolitorio che, a suo dire, avrebbe dovuto contenere “una motivazione più concreta, analitica, argomentata riguardante l’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi e la comparazione, con valutazione prevalente dello stesso con (il suo)…interesse”, visto anche il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dei lavori. In particolare, l’originario ricorrente ha osservato che “pur rappresentando l’ordine di demolizione un atto rigidamente vincolato, il destinatario (avrebbe dovuto)…tuttavia essere posto in condizione di interloquire con l’Amministrazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per la sua adozione e, qualora (l’atto) fosse intervenuto, come nel caso di specie, (esso avrebbe dovuto recare)…una motivazione espressa…che confuta(sse) e riscontra(sse) le osservazioni rese nel procedimento amministrativo da parte del singolo cittadino”.

11. L’Amministrazione, secondo l’appellante, avrebbe altresì errato nell’ingiungere la demolizione dell’intero immobile e non il suo mero ripristino nello stato legittimo preesistente, non individuando con certezza le opere realizzate in difformità rispetto al manufatto originario e, persino nell’eventualità di un inquadramento dei lavori nella categoria della ristrutturazione edilizia, avrebbe dovuto applicare una sanzione amministrativa diversa (art. 33 d.P.R. n. 380/2001) rispetto alla demolizione di tutto il fabbricato in concreto comminata, in contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.

12. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, dagli atti di causa il manufatto in esame, già nella sua configurazione originaria di fabbricato di circa 90 mq di superficie e di 3 m di altezza, risulta essere stato oggetto dell’ingiunzione di demolizione n. 126 del 12 settembre 2006, in quanto edificato senza titolo. L’attività costruttiva abusiva (mai oggetto di sanatoria) appare essere successivamente proseguita nel 2018, quando la Polizia Municipale di Bacoli ha trasmesso al Comune un ulteriore rapporto, relativo a lavori edilizi svolti anch’essi senza titolo sui luoghi di causa, consistenti, questa volta, nella suddivisione del locale abusivo di 90 mq in una unità abitativa di circa 45 mq e in un garage-deposito dei restanti 45 mq e dalla realizzazione, alle spalle del manufatto principale, di un muro di blocchi di lapil-cemento alto circa 3 m e di una platea in cls di circa 25 mq. A seguito di tale accertamento, le suddette opere abusive, realizzate in zona vincolata, sono state sanzionate con l’ordinanza di demolizione n. 11/2019 impugnata in primo grado.

14. Alla luce delle predette circostanze, chiaramente emergenti, come anticipato, dalla documentazione in atti, nonché dal contenuto puntuale del provvedimento impugnato, devono essere respinte, in primo luogo, le doglianze sviluppate dall’appellante con il primo motivo, in rapporto alla pretesa mancata considerazione da parte del T.a.r. della legittimità dell’originario fabbricato che, solo affermata dal ricorrente, non ha trovato alcuna conferma nel presente giudizio, dovendo le opere sanzionate con l’ingiunzione di demolizione considerarsi quantomeno lavori di ristrutturazione realizzati su immobile abusivo. Analoghe considerazioni devono essere svolte in relazione all’asserita mancanza di partecipazione al procedimento e al difetto di istruttoria e di motivazione dell’ordine di demolizione, nel quale il Comune di Bacoli ha esposto, invece, esaurientemente i presupposti di fatto e di diritto dell’emissione della sanzione ripristinatoria.

15. Sul punto non può che concordarsi pienamente con gli approdi della sentenza di primo grado, nonché con l’indirizzo ormai costante della giurisprudenza amministrativa, ritenendo che l'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisca manifestazione di attività amministrativa doverosa, che non necessita neppure del previo invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto. Come più volte ribadito anche da questo Consiglio di Stato, “i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi, infatti, non devono essere preceduti da tale comunicazione, perché trattasi di provvedimenti tipizzati e vincolati, che presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere abusivo delle medesime” (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. VI 12 maggio 2023 n. 4794; Sez. VII, 29 marzo 2023 n. 3279).

16. Nel caso in questione, poi, può osservarsi come nemmeno la parte appellante abbia indicato con precisione le supposte specifiche ragioni per le quali le argomentazioni della sentenza del T.a.r. sarebbero risultate errate, non avendo illustrato le particolari e concrete circostanze che avrebbero potuto condurre alla necessità della preventiva interlocuzione tra l’Amministrazione e il privato anche in materia di emissione di un ordine di demolizione.

17. Parimenti infondate sono, come detto, le doglianze riproposte dall’appellante in relazione al preteso difetto di motivazione del provvedimento in ordine all'interesse pubblico alla demolizione ed alla mancata comparazione dei diversi interessi coinvolti. Sul punto non può che ribadirsi, in verità, che l’ingiunzione di demolizione di una costruzione abusiva, “al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907), e non potendo l'interessato dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (Cons. Stato, VI, 31 maggio 2013, n. 3010; Cons. Stato, VI, 11 maggio 2011, n. 2781). In particolare, nel caso di abusi edilizi, vi è un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell'ordinamento, confidando nell'omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell'Amministrazione nell'esercizio del potere di vigilanza” e “in questi casi il fattore tempo non agisce…in sinergia con l'apparente legittimità dell'azione amministrativa favorevole, a tutela di un'aspettativa conforme alle statuizioni amministrative pregresse (Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907; Cons. Stato, IV, 4 maggio 2012, n. 2592)” (Cons. Stato, Sez. VII n. 3279/2023 cit.).

18. Al riguardo può aggiungersi come di affidamento meritevole di tutela si possa parlare solo ove il privato, il quale abbia correttamente ed in senso compiuto reso nota la propria posizione all'Amministrazione, venga indotto da un provvedimento della stessa Amministrazione a ritenere legittimo il suo operato e non già in un caso, come quello di specie, in cui l’illecito sia stato compiuto all’insaputa degli Uffici. Tale orientamento è peraltro stato ribadito anche dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, secondo la quale il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo, giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso. Il principio in questione non ammette, infatti, deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di lungo tempo dalla realizzazione delle opere senza titolo o il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino (Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017 n. 9).

19. In base al già ricordato carattere abusivo dell’intero fabbricato sul quale sono state realizzate le opere di ristrutturazione, anch’esse prive di titolo e di autorizzazione paesaggistica, sanzionate con l’ingiunzione di demolizione impugnata in primo grado, anche tutte le altre doglianze di violazione dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa e erroneità dell’individuazione da parte dell’Amministrazione della disciplina applicabile devono essere respinte.

20. L’appello deve dunque essere integralmente rigettato.

21. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune di Bacoli delle spese del presente grado di appello, liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco LI, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

FE AM, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FE AM	Marco LI

IL SEGRETARIO