Pubblicato il 09/12/2025

N. 09677/2025REG.PROV.COLL.

N. 02965/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2965 del 2024, proposto dalla Sei OS S.r.l. - Società Servizi Ecologici Integrati OS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Anselmi, Giulio Bertone, Giancarlo Cantelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti Urbani – Ato OS Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Molinari, Carlo Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (AR), non costituita in giudizio;
del Comune di Grosseto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Altavilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
dei seguenti Comuni: Comune di Abbadia San Salvatore, Comune di Anghiari, Comune di Arcidosso, Comune di Arezzo, Comune di Asciano, Comune di Badia Tedalda, Comune di Bibbiena, Comune di Bucine, Comune di Buonconvento, Comune di Campagnatico, Comune di Campiglia Marittima, Comune di Capalbio, Comune di Capolona, Comune di Caprese Michelangelo, Comune di Casole D'Elsa, Comune di Castagneto Carducci, Comune di Castel del Piano, Comune di Castel Focognano, Comune di Castel San Niccolò, Comune di Castelfranco Piandiscò, Comune di Castell'Azzara, Comune di Castellina in Chianti, Comune di Castelnuovo Berardenga, Comune di Castiglion Fibocchi, Comune di Castiglion Fiorentino, Comune di Castiglione della Pescaia, Comune di Castiglione D'Orcia, Comune di Cavriglia, Comune di Cetona, Comune di Chianciano Terme, Comune di Chitignano, Comune di Chiusdino, Comune di Chiusi, Comune di Chiusi della Verna, Comune di Cinigiano, Comune di Civitella in Val di Chiana, Comune di Civitella Paganico, Comune di Colle di Val D'Elsa, Comune di Cortona, Comune di Foiano della Chiana, Comune di Follonica, Comune di Gaiole in Chianti, Comune di Gavorrano, Comune di Isola del Giglio, Comune di Laterina Pergine Valdarno, Comune di Loro Ciuffenna, Comune di Lucignano, Comune di Magliano in OS, Comune di Manciano, Comune di Marciano della Chiana, Comune di Massa Marittima, Comune di Montalcino, Comune di Monte Argentario, Comune di Monte San Savino, Comune di Montemignaio, Comune di Montepulciano, Comune di Monterchi, Comune di Monteriggioni, Comune di Monteroni D'Arbia, Comune di Monterotondo Marittimo, Comune di Montevarchi, Comune di Monticiano, Comune di Montieri, Comune di Murlo, Comune di Orbetello, Comune di Ortignano Raggiolo, Comune di Piancastagnaio, Comune di Pienza, Comune di Pieve Santo Stefano, Comune di Piombino, Comune di Pitigliano, Comune di Poggibonsi, Comune di Poppi, Comune di Pratovecchio Stia, Comune di Radda in Chianti, Comune di Radicofani, Comune di Radicondoli, Comune di Rapolano Terme, Comune di Roccalbegna, Comune di Roccastrada, Comune di San Casciano dei Bagni, Comune di San Gimignano, Comune di San Giovanni Valdarno, Comune di San Quirico D'Orcia, Comune di San IN, Comune di Sansepolcro, Comune di Santa Fiora, Comune di Sarteano, Comune di Sassetta, Comune di Scansano, Comune di Scarlino, Comune di Seggiano, Comune di Semproniano, Comune di Siena, Comune di Sinalunga, Comune di Sorano, Comune di Sovicille, Comune di Subbiano, Comune di Suvereto, Comune di Talla, Comune di Terranuova Bracciolini, Comune di Torrita di Siena, Comune di Trequanda, Regione OS, Provincia di Siena, Provincia di Arezzo, Provincia di Grosseto, Provincia di Livorno, delle società Utiliteam Co. S.r.l., Agknserca S.n.c. di GI ON, CC Valter, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la OS (Sezione Seconda) n. 01248/2023, resa tra le parti, sul ricorso in riassunzione del giudizio n.r.g. 2249/2020 T.a.r. Lombardia - Milano, sezione I, per l’annullamento:

- delle Delibere Assembleari di TO OS Sud n. 22/2020 e 23/2020, approvate in data 25 settembre 2020, comunicate all'odierna ricorrente con nota a mezzo PEC prot. n. 5045 del 29 settembre 2020 e pubblicate sull'Albo Pretorio in data 29 ottobre 2020, ivi inclusi tutti i relativi allegati e tutte le Relazioni prodromiche approvate e/o richiamate, a cominciare da quelle predisposte dal soggetto terzo incaricato della Validazione;

- della Delibera Assembleare di TO OS Sud n. 20/2020, anch'essa pubblicata sull'Albo Pretorio in data 29 ottobre 2020, ivi inclusi tutti i relativi allegati;

- della nota procedimentale di TO OS Sud prot. n. 4912 del 21 settembre 2020, ove il relativo contenuto possa considerarsi poi recepito nelle successive Delibere Assembleari n. 22/2020 e n. 23/2020;

- delle Determine del Direttore Generale di TO OS Sud n. 109, 110, 111, 112, 113, 114 e 115 del 2020, pubblicate in data 19 ottobre 2020, attraverso cui sono stati definiti i Piani Economici e Finanziari dei 7 Comuni (Castell'Azzara, Castiglione della Pescaia, Castiglion Fibocchi, Gaiole in Chianti, Pitigliano, San Gimignano e San Quirico D'Orcia) che hanno scelto di approvare la TARI 2020 entro il termine del 30 settembre 2020;

- della Delibera Assembleare di TO OS Sud n. 26 del 13 novembre 2020, pubblicata in data 30 novembre 2020, con cui è stata approvata la proposta di Delibera OdG n. 2 recante la determinazione definitiva del conguaglio 2018;

- della Deliberazione dell'Assemblea di TO OS Sud n. 30 del 18 dicembre 2020, comunicata alla odierna ricorrente con trasmissione via posta elettronica certificata del 30 dicembre 2020, attraverso cui si è pervenuti alla validazione definitiva del PEF RE d'Ambito per gli esercizi 2018 e 2020 e al definitivo “recepimento delle relative risultanze ai fini della determinazione del Corrispettivo d'Ambito comunale 2020 secondo il Metodo AR ante applicazione dei Limiti di crescita di cui all'art. 4 dell'TR”, ivi inclusa la presupposta “Relazione definitiva sullo stato della procedura di Validazione rilasciata dal Validatore con sua Nota prot. 1232 del 27.11.2020”;

- della Deliberazione dell'Assemblea di TO OS Sud n. 31 del 18 dicembre 2020, comunicata alla odierna ricorrente sempre con trasmissione via posta elettronica certificata del 30 dicembre 2020, avente ad oggetto la “Valorizzazione dei coefficienti per la verifica del rispetto dei Limiti di crescita di cui all'art. 4 dell'TR e ricognizione dell'applicazione dei Limiti sul Corrispettivo d'Ambito dei Comuni a fini della determinazione dei PEF comunali AR 2020 – Ripartizione delle Detrazioni dal Corrispettivo per finanziamenti regionali”, ivi inclusi i pareri richiamati in tale Delibera;

- della Delibera dell'Assemblea di TO OS Sud n. 29 del 13 novembre 2020, comunicata alla odierna ricorrente in data 30 dicembre 2020, avente ad oggetto “Istanza EI OS di applicazione dei Costi Operativi Incentivanti ai fini del PEF AR 2020 – Indirizzi per la determinazione degli obiettivi di miglioramento del servizio a costi efficienti”;

- della Deliberazione dell'Assemblea di TO OS Sud n. 33 del 18 dicembre 2020, avente ad oggetto la “Verifica dell'equilibrio economico – finanziario del gestore ai sensi dell'art. 19.1 del TR ER e mandato al Direttore Generale per la determinazione dei PEF ER 2020 per tutti i Comuni che hanno esercitato l'opzione ex comma 5 art. 107 del D.L. 18/2020”;

- della nota n. 6826 del 30 dicembre 2020, attraverso cui è stato comunicato che, “ad esito del complesso procedimento svolto in contraddittorio con il RE EI OS in applicazione delle regole dettate dall'TR AR, l'Assemblea dell'Autorità ha approvato gli atti di sua competenza relativi al calcolo secondo l'TR AR del “Corrispettivo d'Ambito”, come definito dal contratto di servizio quale somma del Corrispettivo spettante al RE EI OS e del Corrispettivo spettante ai Terzi Gestori Impianti”.

- delle conseguenti Determine Dirigenziali di TO OS Sud, prodromiche al recepimento e all'attuazione delle sopra richiamate Delibere Assembleari;

- delle note procedimentali di TO OS Sud prot. n. 6307 del 3 dicembre 2020 e n. 6451 dell'11 dicembre 2020;

- di ogni altro atto presupposto, conseguenziale e/o comunque connesso;

nonché in via derivata:

- della Delibera del Consiglio Comunale di Castell'Azzara n. 31/2020, della Delibera del Consiglio Comunale di Castiglione della Pescaia n. 68/2020, della Delibera del Consiglio Comunale di Castiglion Fibocchi n. 32/2020, della Delibera del Consiglio Comunale di Gaiole in Chianti n. 44/2020, della Delibera del Consiglio Comunale di Pitigliano n. 39/2020, della Delibera del Consiglio Comunale di San Gimignano n. 48/2020 e della Delibera del Consiglio Comunale di San Quirico D'Orcia n. 57/2020, ivi inclusi tutti gli allegati alle menzionate Delibere, recanti l'approvazione dei singoli PEF comunali ai fini del calcolo della TARI comunale 2020; Delibera del Consiglio Comunale di Abbadia San Salvatore n. 61 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Anghiari n. 30 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Arcidosso n. 61 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Asciano n. 90 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Bucine n. 5 del 19/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Buonconvento n. 55 del 28/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Campagnatico n. 39 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Campiglia Marittima n. 90 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Capalbio n. 41 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Caprese Michelangelo n. 18 del 24/07/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Casole d'Elsa n. 89 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Castagneto Carducci n. 79 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Castel del Piano n. 89 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Castel Focognano n. 63 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Castel San Niccolò n. 1 del 18/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Castelfranco Piandiscò n. 69 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Castellina in Chianti n. 42 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Castiglion Fiorentino n. 3 del 19/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Castiglione d'Orcia n. 59 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Cavriglia n. 34 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Cetona n. 76 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Chianciano Terme n. 68 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Chitignano n. 43 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Chiusdino n. 55 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Chiusi n. 73 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Chiusi della Verna n. 2 del 18/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Cinigiano n. 64 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Civitella in Val di Chiana n. 3 del 19/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Civitella Paganico n. 60 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Colle di Val d'Elsa n. 144 del 31/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Cortona n. 112 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Foiano della Chiana n. 40 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Follonica n. 54 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Gavorrano n. 2 del 22/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Grosseto n. 4 del 18/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Laterina Pergine Valdarno n. 92 del 31/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Loro Ciuffenna n. 72 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Lucignano n. 2 del 16/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Magliano in OS n. 38 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Manciano n. 59 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Marciano della Chiana n. 2 del 18/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Montalcino n. 71 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Monte Argentario n. 58 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Monte San Savino n. 3 del 19/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Montemignaio n. 33 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Montepulciano n. 88 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Monterchi n. 31 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Monteriggioni n. 81 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Monteroni d'Arbia n. 62 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Monterotondo Marittimo n. 48 n. 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Montevarchi n. 3 del 12/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Monticiano n. 47 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Montieri n. 68 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Murlo n. 51 del 28/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Orbetello n. 76 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Ortignano Raggiolo n. 42 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Pienza n. 102 del 28/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Pieve Santo Stefano n. 30 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Piombino n. 141 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Poggibonsi n. 89 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Poppi n. 67 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Pratovecchio Stia n. 70 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Radda in Chianti n. 52 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Radicofani n. 42 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Radicondoli n. 3 del 31/01/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Rapolano Terme n. 91 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Roccalbegna n. 46 del 31/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Roccastrada n. 62 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di San Casciano dei Bagni n. 67 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di San Giovanni Valdarno n. 80 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di San IN n. 58 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Sansepolcro n. 126 del 28/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Santa Fiora n. 69 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Sarteano n. 80 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Sassetta n. 30 del 28/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Scarlino n. 43 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Seggiano n. 71 del 28/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Semproniano n. 51 del 31/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Siena n. 3 del 18/01/2021; Delibera del Consiglio Comunale di Sinalunga n. 79 del 28/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Sorano n. 57 del 31/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Sovicille n. 72 del 29/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Suvereto n. 72 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Talla n. 37 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Terranuova Bracciolini n. 62 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Torrita di Siena n. 97 del 30/12/2020; Delibera del Consiglio Comunale di Trequanda n. 57 del 30/12/2020;

- di ogni altro atto presupposto, conseguenziale e/o comunque connesso;

e, in via subordinata:

- della Delibera della AR n. 443/2019, della Delibera della AR n. 57/2020/R/RIF e della Determina AR n. 2/2020/DRIF, ivi inclusi tutti i successivi aggiornamenti, ove interpretate nel senso di imporre, o comunque legittimare, le scelte procedurali, tecniche ed economiche assunte da TO OS Sud nei provvedimenti impugnati in via principale e oggetto di censura nel presente ricorso;

nonché per il risarcimento del danno.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’TO OS Sud e del Comune di Grosseto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la consigliera SI RT;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società appellante gestisce il servizio integrato dei rifiuti urbani (comprendente la raccolta, il trasporto e lo spazzamento degli stessi) nelle Province ricomprese nell’ambito di competenza della Autorità d’Ambito OS Sud.

Con il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado essa ha impugnato i provvedimenti, meglio indicati in epigrafe, con cui l’TO OS Sud ha provveduto ad avviare e completare il percorso di determinazione dei Piani Economici e Finanziari (PEF) per l’anno 2020 relativi ai Comuni insistenti sul territorio (dapprima limitatamente a 7 di essi - i quali in base al disposto dell’art. 107 del d.l. n.18 del 2020 avevano scelto di approvare le Tariffe TARI 2020 entro il 30.09.2020 - e successivamente per la restante parte degli enti locali di ambito), dei c.d. driver di ripartizione a livello comunale delle entrate tariffarie e dei parametri per la definizione del tetto alla crescita delle medesime tariffe relative alla TARI.

Il ricorso di primo grado – inizialmente proposto innanzi al T.a.r. per la Lombardia, e poi riassunto innanzi al T.a.r. per la OS a seguito della pronuncia declinatoria della competenza da parte del Tribunale amministrativo originariamente adito - è stato affidato a cinque articolati motivi (estesi da pag. 10 a pag. 48).

Con i motivi aggiunti, inoltre, sono state impugnate per illegittimità derivata, anche le delibere comunali di approvazione delle tariffe TARI per il 2020 e, in via subordinata, le deliberazioni della Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambienti – AR con le quali sono stati definiti i criteri di riconoscimento dei costi efficienti del servizio integrato dei rifiuti per il periodo 2018-2021, le semplificazioni procedurali della relativa disciplina tariffaria nonché chiarimenti applicativi.

I motivi aggiunti si articolano in sei censure (da pag. 11 a pag. 49).

Nello specifico:

1.1.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo e il primo dei motivi aggiunti, la società ha censurato il fatto che TO OS Sud abbia validato il PEF RE di Ambito 2020 per soli 7 Comuni, senza tenere presente né tantomeno assicurare l’equilibrio economico della gestione, nonostante le argomentazioni presentate da EI OS nel procedimento prodromico all’approvazione del PEF.

1.1.2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, EI OS ha contestato che l’TO OS Sud, con la delibera n. 22/2020, abbia deciso di svolgere il procedimento in due fasi diverse: una prima dedicata ai 7 Comuni che hanno presentato istanza per ottenere l’approvazione entro settembre 2020 ed una seconda per gli altri Comuni. Questa scelta di approvazione parcellizzata avrebbe completamente frammentato l’Ambito ai fini della validazione, con un effetto diretto e negativo sulle economie di scala del gestore e sull’equilibrio economico finanziario: una validazione uniforme sarebbe stata più favorevole a EI OS, mentre una frammentata ha innalzato i costi di gestione.

1.1.3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo e secondo dei motivi aggiunti, la società ha contestato la violazione da parte di TO OS Sud del principio di gradualità rilevante ai fini della determinazione dei conguagli e della illegittima decurtazione di alcune voci di costo ai fini del calcolo del conguaglio 2018.

1.1.4. Con il quarto motivo del ricorso introduttivo e terzo dei motivi aggiunti, EI OS ha contestato l’errata ripartizione tra i Comuni della tariffa del servizio.

1.1.5. Con il quinto motivo del ricorso introduttivo e sesto dei motivi aggiunti, EI OS, in via subordinata e ulteriormente cautelativa, ha introdotto una domanda di annullamento anche degli atti attraverso cui AR ha introdotto e disciplinato il nuovo regime tariffario TR (delibera 443/2019) applicabile ai gestori del servizio integrato dei rifiuti.

1.1.6. Con il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti la società appellante ha censurato la violazione della delibera AR n. 443/2019 in merito al metodo seguito dall’TO OS Sud per il calcolo delle entrate tariffarie e dei limiti di crescita, la quale ha comportato un danno di circa 4 milioni di euro.

1.1.7. Con il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti EI OS ha contestato il mancato accoglimento dell’istanza presentata per il riconoscimento dei c.d. Costi Operativi Incentivanti nonostante gli stessi fossero giustificati, a suo dire, dall’aumento dei livelli di qualità del servizio e dalle specifiche richieste avanzate dai Comuni facenti parte dell’Ambito.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnata il T.a.r.:

- ha respinto il ricorso principale;

- ha accolto i motivi aggiunti, limitatamente alla quarta censura (relativa al difetto di motivazione della determinazione del coefficiente di recupero di produttività 𝑋𝑎);

- ha respinto la domanda di risarcimento del danno;

- ha compensato tra le parti le spese di lite.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, si fonda sulle seguenti deduzioni:

I. NULLITÀ DELLA SENTENZA DEL TAR SC PER CARENZA DI ELEMENTI STRUTTURALI CHE INCIDONO SULLA COMPRENSIBILITÀ DELLA SENTENZA STESSA

I.1. La sentenza appellante presenterebbe gravi omissioni, tali da rendere carente il percorso argomentativo seguito dal T.a.r., quasi ai limiti della nullità dell’intera decisione.

I.2. Nello specifico, in data 29.12.2023, veniva comunicato ai difensori il deposito della sentenza qui appellata. Tuttavia, scaricando dal fascicolo elettronico la sentenza risultava piena di punti interrogativi (pagg. 17, 30, 34, 35, 37, 46 – 57 All. A).

I.3. I difensori comunicavano al Tribunale amministrativo per le vie brevi l’anomalia che non consentiva di comprendere il percorso argomentativo seguito.

I.4. In data 15 gennaio 2024, il T.a.r. comunicava alle parti un nuovo deposito della sentenza (All. B). Tuttavia, questa volta, al posto dei punti di domanda all’interno di rombi neri, vi erano degli spazi vuoti che non hanno risolto il problema, rimanendo la portata oscura della sentenza stessa (pagg. 13, 24, 28, 29, 37 – 45 All. B).

I.5. Ricevuta questa seconda sentenza con gli spazi, i difensori dell’appellante hanno trasmesso al T.a.r. una lettera segnalando puntualmente tutte le mancanze (All. C). Tuttavia, ad oggi, non è stata trasmessa loro alcuna sentenza in formato leggibile.

II. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 4 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA AR N. 443/2019, DELLA DELIBERA AR N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE AR N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - CARENZA DI ISTRUTTORIA - OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI SC NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO.

II.1. Nel capo della sentenza di cui al punto 4.1 e seguenti, il T.a.r. ha respinto i motivi primo, secondo e quinto del ricorso principale e primo e sesto del ricorso per motivi aggiunti.

Il fulcro di questo insieme di censure risiede nel fatto che TO OS Sud ha approvato e validato i PEF per il servizio rifiuti, da cui ricavare le tariffe, senza tenere conto che la situazione gestionale che andava a validare era – secondo l’appellante - in disequilibrio economico finanziario.

II.2. Al riguardo, il metodo AR-1 all’epoca vigente permetteva all’TO di presentare apposita istanza per il superamento dei limiti alla crescita tariffaria e, così, ovviare alla situazione di squilibrio. Tuttavia l’TO, sostenendo di non essere in possesso del piano industriale del RE, ha ritenuto di non poter dedurre lo squilibrio economico finanziario della gestione a cui avrebbe dovuto rimediare.

Il primo giudice non avrebbe colto che questa vicenda trova la sua regolamentazione nel TR-1 di AR che imposta su base annuale la valutazione del PEF e dell’equilibrio economico finanziario della gestione.

Secondo l’appellante, se in un’annualità si gestisce in disequilibrio (ad esempio perché l’Ente d’ambito ha validato PEF in maniera errata), si crea un danno immediato e non è possibile recuperare l’equilibrio nell’anno successivo.

L’errore del T.a.r. sarebbe confermato, ad esempio, dal riferimento al “ documento di consultazione 196/2021/RIF (punto 5.18, che sebbene riferito al TR-2 reca considerazioni utili agli scopi di cui al presente scrutinio… Non è un caso che per l’attivazione della richiesta occorre inviare alla autorità un PEF pluriennale aggiornato e rivisto con l’evidente scopo di evidenziare le possibilità di recupero di efficienza nella gestione del servizio e di equilibrio economico finanziario che impatti il meno possibile sulla utenza ”.

Sovrapponendo la portata del TR-2 (base pluriennale non applicabile a questa vicenda) e del TR-1 (base annuale applicabile in questa vicenda), il T.a.r. ha valutato gli effetti della validazione del PEF 2020 da parte dell’TO alla luce della possibilità di recuperare il disequilibrio del 2020 su base pluriennale.

II.3. Con il primo motivo del ricorso introduttivo e primo dei motivi aggiunti, l’appellante aveva censurato che TO OS Sud avesse validato il PEF RE di Ambito 2020 senza tenere presente né, tanto meno, assicurare l’equilibrio economico della gestione della ricorrente.

Ciò in quanto, TO OS Sud ha, prima, approvato il PEF relativo a soli 7 Comuni omettendo di tenere in considerazione sia l’ambito complessivo sia l’equilibrio economico finanziario della gestione, e, poi, ha approvato il PEF complessivo ma sempre ignorando il mantenimento dell’equilibrio economico finanziario.

Il disequilibrio economico-finanziario derivante dal procedimento condotto da TO OS Sud potrebbe apprezzarsi chiaramente dal confronto tra il valore del PEF 2020 elaborato e trasmesso da EI OS e quello approvato in via definitiva da TO, che ha determinato una mancata copertura per il gestore pari a 5,3 milioni di Euro (doc. 140, pag. 2 e allegati ivi citati).

Rispetto a questi motivi di ricorso, nei suoi atti difensivi, TO OS Sud si è difesa principalmente su due assunti, secondo cui:

1) TO, al momento dell’approvazione, non aveva gli elementi relativi alla situazione di bilancio di EI per verificare il disequilibrio economico finanziario della gestione;

2) il disequilibrio poteva essere valutato solamente nel medio – lungo periodo in presenza di un Piano Economico Finanziario Pluriennale redatto dal RE.

Tali presupposti sarebbero, entrambi, privi di fondamento.

II.4. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, EI OS ha contestato che l’TO OS Sud, con la delibera n. 22/2020, abbia deciso di svolgere il procedimento in due fasi diverse: una prima dedicata ai 7 Comuni che hanno presentato istanza per ottenere l’approvazione entro settembre 2020 ed una seconda per gli altri Comuni. Questo modo di procedere avrebbe creato disequilibrio sulla gestione dei rifiuti che, normativamente, è organizzata su base d’ambito e consente di ottenere certe economie di scala solo se la gestione viene considerata a livello di intero perimetro e non frammentata per ogni singolo comune.

L’TO, da parte sua, si è difesa solamente affermando che il motivo sarebbe strumentale e che nessuna norma vieterebbe all’TO di agire in tale maniera.

II.5. Con il quinto motivo del ricorso introduttivo e sesto del ricorso per motivi aggiunti, EI OS, in via subordinata e ulteriormente cautelativa, ha introdotto una domanda di annullamento anche degli atti attraverso cui AR ha disciplinato il nuovo regime tariffario TR applicabile ai gestori del servizio integrato dei rifiuti.

II.6. Da parte sua il T.a.r. ha argomentato, relativamente al secondo motivo, che il percorso seguito dall’TO nello scegliere di validare il PEF in maniera frammentata, prima 7 Comuni poi gli altri 97, si allineerebbe con l’art. 107 comma 5 del d.l. n. 18/2020.

Questa norma avrebbe consentito ai Comuni di approvare il PEF del servizio rifiuti entro il 31.12.2020, derogando alla scadenza del 30.09.2020.

Tuttavia, quello che parte ricorrente ha contestato in primo grado non è la scelta dei Comuni di derogare alla scadenza del 30.09.2020, quanto, invece, la scelta dell’TO di parcellizzare il procedimento (prima 7 Comuni, poi gli altri 97).

Come rappresentato nei ricorsi, infatti, una volta manifestata, da parte dei 7 Comuni, la scelta di procedere, secondo il nuovo metodo TR AR all’approvazione del PEF 2020 entro il 30.09.2020, l’TO OS Sud ha ritenuto sostanzialmente inevitabile pervenire all’approvazione frazionata della tariffa 2020 soltanto per tali Amministrazioni comunali, rinviando quella relativa a tutti gli altri 97 Comuni facenti parte dell’Ambito ad un momento successivo.

L’appellante aveva tuttavia fatto presente che, ai fini della necessità di preservare il complessivo equilibrio economico finanziario della gestione di Ambito, questo percorso frazionato non era condivisibile.

Invero, non è stata messa in discussione la possibilità per i singoli Comuni di optare o meno per la facoltà prevista dall’art. 107, comma5, del d.l.n. 18/2020, ma si è lamentato che l’TO avrebbe dovuto porre in essere le attività di propria competenza con modalità e tempistiche congrue per garantire l’approvazione di tariffe relative a tutti i Comuni facenti parte dell’Ambito.

L’equilibrio economico finanziario può essere valutato – e conseguentemente garantito – soltanto attraverso una logica complessiva che coinvolga tutte le prestazioni che il RE rende a favore di tutte le Amministrazioni comunali che fanno parte di quell’Ambito.

L’TO OS Sud, invece, ha individuato le nuove tariffe applicabili alle sole 7 Amministrazioni comunali interessate, disattendendo la dimensione di ambito che caratterizza fisiologicamente la concessione e che avrebbe imposto l’approvazione delle nuove tariffe per tutti i Comuni facenti parte dell’Ambito, indipendentemente da quando ogni Comune avrebbe presentato il PEF (se entro il 30.09.2020 o entro il 31.12.2020).

Pure censurabile sarebbe l’ulteriore scelta di calcolare la tariffa relativa alle 7 Amministrazioni comunali (valevole per il 2020 e retroattivamente a conguaglio per il 2018) attraverso una dinamica frammentata che non ha neppure previsto l’effettiva acquisizione di uno specifico Piano Economico Finanziario redatto dal RE con riferimento a ciascuno dei 7 Comuni, come invece lo stesso nuovo metodo TR AR imponeva.

TO OS Sud, infatti, ai fini dell’approvazione delle Delibere Assembleari ODG 04 e ODG 05, ha soltanto acquisito un “PEF RE d’Ambito 2018 e 2020” redatto da EI OS, per l’appunto, nella logica di ambito sottesa a una tariffa unitaria.

II.7. A differenza di quanto ritenuto dal T.a.r. il procedimento di validazione non può essere frazionato, non esistendo norme che lo consentano.

II.8. Sarebbe in ogni caso errata la decisione di dichiarare inammissibile per mancanza di interesse il secondo motivo di ricorso in quanto lo scostamento dei valori dei PEF comunali 2018/2020 pari allo 0,1% della loro fatturazione complessiva, sarebbe stata coperta dall’accantonamento del 1% della delibera 22/2020.

La stessa previsione di un accantonamento conferma che una corretta individuazione delle tariffe comunali in applicazione del nuovo metodo AR avrebbe presupposto una valutazione complessiva che coinvolgesse tutti i 104 Comuni facenti parte dell’Ambito.

II.9. Il T.a.r. ha dichiarato inammissibili il quinto e sesto motivo di ricorso, basati sull’impugnazione in via subordinata degli atti AR.

Con questi motivi venivano contestati gli atti AR, nell’ipotesi residuale che gli stessi fossero da interpretare come fatto dall’Ente d’ambito.

La declaratoria di inammissibilità sarebbe immotivata.

Infatti, questi due motivi erano stati posti in maniera subordinata, da valutare in caso di rigetto degli altri. Tuttavia il TAR li ha valutati unitamente agli altri motivi, senza entrare nel merito della correttezza degli atti AR.

II.10. Relativamente al primo motivo del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, il primo giudice avrebbe travisato quale sarebbe stato il corretto incedere del procedimento di validazione.

L’TO ha richiesto con nota prot. 3771 del 17 luglio 2020 a EI OS di presentare il PEF grezzo (cfr. doc. 29) che veniva trasmesso.

Alla luce di ciò, il T.a.r. scrive che “ il procedimento è stato condotto dalla TO in presenza di un PEF di ambito ed in assenza dei PEF comunali elaborati dal RE ”. EI OS ha rappresentato di aver subito sottolineato all’ TO, con nota prot. n.17555 del 23 luglio 2020 (doc. 30), l’assoluta inadeguatezza del termine concesso per la predisposizione dei Piani Economici e Finanziari relativi ai non meglio precisati Comuni interessati (del resto, sino a quel momento TO OS Sud aveva richiesto soltanto la produzione del PEF RE d’Ambito 2020), rappresentando la necessità di procedere preliminarmente ad una molteplicità di attività, fra cui, in primis , la verifica dell’equilibrio economico finanziario della gestione che avrebbe necessariamente presupposto un approccio procedimentale valevole per tutti i Comuni facenti parte dell’Ambito.

Ad ogni modo, la redazione da parte di EI OS dei due Piani Grezzi 2018 e 2020 è avvenuta sulla scorta della documentazione contabile relativa alle annualità precedenti, le cui risultanze già mettevano in luce, secondo l’appellante, una situazione di disequilibrio che avrebbe richiesto un intervento tariffario correttivo in grado di garantire, nel complesso, l’economicità e l’efficienza della gestione.

Il T.a.r., sul punto, si sarebbe espresso in maniera contraddittoria poiché dapprima, richiamando il punto 1.6 della delibera AR 57/2020, ha condiviso la tesi di parte ricorrente per cui, laddove durante il procedimento di validazione sia richiesta l’attività sia da parte dei Comuni che da parte dell’Ente d’ambito, debba essere fornito un Piano d’ambito da parte dell’TO (circostanza non verificatasi).

Tuttavia, poi, lo stesso T.a.r. ha affermato che la determinazione delle tariffe non sarebbe necessariamente vincolata alla previa trasmissione di un Piano d’ambito, non essendo possibile sospendere il procedimento.

La definizione del procedimento avrebbe tuttavia necessariamente richiesto l’acquisizione dei dati a livello pluricomunale, che a loro volta avrebbero dovuto tenere conto di tutti i dati derivanti dal Piano d’ambito.

II.11. Sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui l’TR AR non consentirebbe di bloccare l’implementazione in caso di mancato invio dei dati necessari per l’aggiornamento del PEF.

Principio basilare della materia non è quello della veloce validazione dei PEF, bensì il rispetto dell’equilibrio economico finanziario della gestione che può derivare unicamente da tariffe approvate in maniera proporzionata ai costi ed investimenti.

L’Ente d’ambito avrebbe quindi dovuto attendere, o ricostruire lui stesso, il PEF a livello d’ambito, evitando (astratte) frammentazioni della gestione.

In ogni caso TO avrebbe dovuto desumere il disequilibrio presente e riequilibrare la gestione a livello complessivo d’ambito, invece che approvare in maniera atomistica i PEF comunali e creare un disallineamento territoriale con effetti irreparabili sull’equilibrio della gestione di EI OS

II.12. La pretesa del RE non è quella di “costringere” l’TO a fermare il procedimento di validazione nel 2020, bensì semplicemente quella di utilizzare i dati già presenti per garantire una tariffa rispettosa dell’equilibrio economico finanziario della gestione.

Questi dati erano stati forniti dal gestore, ma l’TO non li avrebbe considerati.

Lo stesso T.a.r., non a caso, rileva al par. 5.4 della sentenza impugnata come l’TO possedesse già informazioni sulla situazione economico finanziaria della gestione ma ha condiviso la tesi dell’Ente secondo cui fosse necessario previamente acquisire un Piano industriale.

Quest’ultimo però, a dire dell’appellante, avrebbe semplicemente aggregato dati di cui già l’Ente d’ambito era in possesso, senza aggiungere niente in termini di equilibrio della gestione.

Al punto 5.4.1 della sentenza il T.a.r. legittima la scelta dell’TO di “ demandare ad una fase successiva, all’esito della documentazione che perverrà dal gestore, ove fosse comprovata l’eventuale sussistenza di uno squilibrio economico finanziario della gestione ai sensi dell’art. 4.6 dell’TR AR ”.

Secondo l’appellante, al contrario, l’TO avrebbe potuto – e dovuto - già rilevare il disequilibrio, proprio in virtù dei dati in suo possesso, senza rimbalzare impropriamente su EI OS tutti gli oneri di dimostrare il disequilibrio.

Il metodo TR per l’anno x si basa sui dati risultanti da “fonti contabili obbligatorie” relative al consuntivo di due esercizi prima (x-2).

A tali risultanze (soggette ad alcune “rettifiche” di metodo) vengono applicati dei coefficienti parametrici di variazione (ad esempio inflazione programmata, recupero produttività, miglioramento qualità, ecc.). In tal modo si ottiene l’importo (massimo) delle tariffe complessivamente applicabili all’esercizio x.

Tale importo viene rapportato con quelle dell’anno x-1 al fine di valutare la compatibilità con il limite percentuale annuo di crescita delle entrate.

A questo punto entra in gioco la valutazione dell’equilibrio economico-finanziario, che è però una valutazione sull’anno x (cioè il primo esercizio successivo, nello specifico il 2020).

Quindi l’equilibrio economico finanziario deve essere accertato relativamente all’anno x e le fonti contabili consultate che danno origine al PEF sono quelle relative all’anno x-2.

Per condurre la valutazione di sussistenza dell’equilibrio economico finanziario non servirebbe il bilancio consuntivo dell’anno immediatamente precedente (nel nostro caso il 2019). Infatti, con la richiesta del luglio 2019 (cfr. doc. 29) TO chiedeva i bilanci 2017 e 2018. E comunque, come sarebbe dimostrato da tutta la documentazione depositata, EI OS avrebbe puntualmente fornito ad TO tutto quanto essa ritiene necessario al fine di acquisire consapevolezza del disequilibrio economico finanziario della società.

Nello specifico:

i. il PEF 2020 andrebbe approvato nel corso del 2019;

ii. nel corso del 2019 il bilancio consuntivo del 2019 non potrebbe mai esserci;

iii. è un’anomalia legata all’esercizio 2020 la ritardata approvazione delle tariffe per il 2020 nel corso dell’esercizio 2020 stesso il che avrebbe reso nei fatti possibile disporre già del bilancio 2019 approvato, ma per motivi casuali. Quindi l’esistenza del bilancio 2019 non viene postulata dal TR perché se le tempistiche fossero state quelle previste non sarebbe stato possibile averlo.

La stessa anomalia si è ripetuta anche nel 2022 e nel 2024.

In ogni caso non servirebbe un piano industriale di lungo periodo per valutare l’equilibrio economico finanziario nell’anno x (nella specie il 2020), essendo al contrario sufficienti, secondo EI:

• il PEF presentato dal gestore elaborato sulla base delle fonti contabili obbligatorie dell’anno x-2;

• il PEF risultante dalle elaborazioni TR in applicazione dei limiti alla crescita.

Il consuntivo anno -1 e il piano industriale non servirebbero a nulla, perché per valutare il disequilibrio sarebbe sufficiente il confronto fra il PEF grezzo elaborato dal gestore e il PEF finale dell’ETC.

In ogni caso la società ritiene di avere fornito tutta la documentazione necessaria (es. bilanci, spiegazioni, riferimenti) per poter rilevare il disequilibrio.

II.13. L’errore di metodo seguito dal T.a.r. sarebbe confermato dal rilievo secondo cui l’TR “ in più parti evidenzia la necessità di assicurare l’equilibrio economico finanziario attraverso una pianificazione che tenga conto di orizzonti temporali superiori al singolo esercizio ”.

L’appellante sottolinea che l’Ente è obbligato a garantire e salvaguardare l’equilibrio economico finanziario e intervenire in caso di disequilibrio, avendo il potere di approvare entrate tariffarie superiori al limite laddove ciò fosse necessario per il superamento di situazioni di squilibrio economico finanziario.

In ogni caso, in base al TR-1 la programmazione e l’equilibrio economico finanziario sono sviluppati base annuale e non pluriennale.

Diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, il disequilibrio non avrebbe potuto essere recuperato negli anni a venire.

Il disequilibrio del 2020 avrebbe creato un danno pari ad euro 23.984.538 al 30.9.2023 (cfr. doc. 140 Fasc. atti e documenti EI OS in RG 2249/2020 T.a.r. Milano e doc. 9, Relazione Dott. Zoppi in R.G. n. 263/2023 T.a.r. OS) in quella gestione non più riparabile.

Stessa cosa per il 2021.

Nelle norme del TR citate dal T.a.r. (es. 4.5, 18.4 e 19.2) il riferimento all’equilibrio o alla programmazione non andrebbe mai oltre l’orizzonte temporale annuale.

Non a caso il par. 19.2 del TR prevede la possibilità di aggiornare il PEF annualmente, ma non di intervenire successivamente sulle tariffe scaturite dal procedimento di validazione del PEF nell’annualità passata (ormai chiusa ad ogni riequilibrio).

II.14. L’errore del T.a.r. sarebbe poi reso evidente dal riferimento al documento di consultazione n. 262/2023/R/rif, relativo al TR-2, cioè quello approvato nel 2022 e non applicabile al caso di specie. Solo dal 2022 è stato possibile procedere con una programmazione pluriennale al fine di consentire di equilibrare la gestione nell’arco di più anni (3).

Ugualmente impropria sarebbe la citazione degli artt. 177 d.lgs. n. 36/2023 e 165 d.lgs. n. 50/2016, in materia di equilibrio e sostenibilità nei rapporti concessori per sostenere la tesi del rigetto del ricorso.

II.15. Secondo il T.a.r. (par. 5.4.2.) “ non è condivisibile la posizione della ricorrente secondo la quale la stessa non sarebbe stata messa in grado di produrre un PEF di servizio ed un Piano industriale (come richiesto dalla TO, ai fini della valutazione dell’equilibrio economico finanziario) a causa della mancata adozione del Piano di ambito pluriennale da parte della TO ”.

Lo stesso T.a.r. però afferma poco dopo che “ Parte resistente evidenzia, condivisibilmente e in modo non contestato dalla ricorrente, che tale piano non poteva essere prodotto ”.

Sarebbe quindi incontestato che EI OS non avrebbe potuto produrre il Piano industriale. Sarebbe poi irrilevante il fatto che il gestore avesse a disposizione i Piani di organizzazione contenenti le linee strategiche del servizio in quanto base valida per la pianificazione pluriennale.

Tuttavia il TR-1 è impostato su base annuale, sicché non sarebbe stato possibile per EI OS fornire il piano industriale nelle modalità volute da TO.

Parimenti errata sarebbe l’argomentazione di cui al par. 5.5 secondo cui “ i provvedimenti adottati dall’Autorità di ambito risultano coerenti con le delibere AR n. 443/2019 e 57/2020 e, più in generale, con il principio del buon andamento amministrativo giacché l’amministrazione ha dato prova di aver approvato gli atti sulla base dei dati e dei documenti a sua disposizione, avviando le prescritte procedure sia in ordine alla validazione dei PEF che in ordine alla verifica dell’equilibrio economico finanziario ”.

Se è vero che sulla base dei dati e documenti a disposizione, l’TO ha validato i PEF, sarebbe tuttavia errato che abbia verificato l’equilibrio economico finanziario (cfr. oc. 9 - Relazione dott. Zoppi in R.G. n. 263/2023 T.a.r. Firenze).

III. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 6 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA AR N. 443/2019, DELLA DELIBERA AR N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE AR N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI SC NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO

III.1. Nel capo (punto) della sentenza n. 6 e seguenti, il T.a.r. ha respinto il terzo motivo del ricorso introduttivo e il secondo dei motivi aggiunti.

Con il terzo motivo del ricorso introduttivo e secondo dei motivi aggiunti, EI OS ha contestato la violazione da parte di TO OS Sud del principio di gradualità rilevante ai fini della determinazione dei conguagli e della già intervenuta illegittima decurtazione di alcune voci di costo ai fini del calcolo del conguaglio 2018, in applicazione dell’art. 16 TR-1.

In particolare, la ricorrente ha censurato il contenuto della Delibera n. 30 del 18 dicembre 2020 anche nella parte in cui conferma la metodologia di definizione dei coefficienti di gradualità individuati, prima, nella Delibera n. 23/2020 con riguardo ai soli 7 Comuni interessati dall’approvazione della TARI 2020 entro il 30 settembre 2020 e, successivamente, nella Delibera n. 26/2020 con riferimento a tutti i Comuni d’Ambito.

L’art. 16 dell’Allegato A alla Delibera AR n. 443/2019 prevede che la determinazione dei conguagli relativi alle annualità 2018 e 2019 avvenga non in misura piena, ma applicando una decurtazione percentuale in funzione dei valori del “coefficiente di gradualità” determinato dall’Ente territorialmente competente in un intervallo compreso tra un massimo del 10% ed un massimo del 90%, quale somma dei valori dei tre seguenti parametri “Gamma”:

- γ1: valorizzato tenendo conto della valutazione del rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata da raggiungere;

- γ2: quantificato considerando l’efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo;

- γ3: determinato sulla base delle risultanze di indagini di soddisfazione degli utenti del servizio, svolte in modo indipendente.

Questi coefficienti vengono decisi sulla base degli elementi che TO ritiene di considerare.

Tuttavia, TO OS Sud avrebbe considerato elementi parziali che non tengono conto dei reali costi del servizio sostenuti dal gestore.

A ciò si aggiunga che TO ha frammentato l’ambito, applicando i coefficienti su base comunale e non sull’intero territorio dell’ambito, disallineando di fatto i valori dei costi e degli investimenti sostenuti.

Altro errore sarebbe quello di avere preso a riferimento un benchmark per il tasso di recupero (secondo gamma) relativo all’Umbria, cioè un territorio che costituisce un’eccellenza, come riconosciuto da TO TS stessa, ed avere poi, nonostante i Comuni serviti da EI OS abbiano raggiunto quel livello di eccellenza, riconosciuto a EI OS soltanto un valore dell’indicatore intermedio (e non massimo, come il raggiungimento del valore di eccellenza equivalente all’Umbria comporta).

Ciò ha determinato un abbattimento del Conguaglio Pieno a livello di ambito in misura pari al 44% e un danno per EI di 7,3 milioni di euro (come differenza tra il Conguaglio Pieno determinato da EI OS - pari a circa 10 milioni - ed il Conguaglio determinato da TO TS, pari a circa 2,7 milioni di Euro).

L’illegittimo risultato si è prodotto anche in virtù del reiterato mancato riconoscimento di alcuni costi (giudicati non ammissibili) evidenziati da EI OS nel proprio PEF RE d’Ambito, per 2,5 milioni di Euro (doc. 9 Relazione Dott. Zoppi in R.G. n. 263/2023 TAR Firenze - Relazione Tecnica).

III.2. Anche sotto questo profilo, l’appellante lamenta che nella sentenza vi siano carenze strutturali, tale da determinarne la nullità.

Ciononostante, la società ha svolto le seguenti censure.

III.3. Il T.a.r. ha anzitutto rilevato l’assenza di forme di affidamento qualificato che possano costituire un limite al potere regolatorio di AR e della relativa applicazione da parte degli Enti d’ambito.

Tuttavia il primo giudice non ha considerato che la disciplina AR è imperativa e deve sempre essere garantito il rispetto dell’equilibrio economico finanziario; ciò, indipendentemente dal riferimento al precedente contratto di servizio.

III.4. Quanto ai criteri di gradualità, il T.a.r. ha ritenuto che “ le analisi condotte dalla TO non siano affette né da contraddizione con la delibera AR né dall’eccesso di potere lamentato dalla ricorrente ”.

Per affermare ciò, il T.a.r. ha ricostruito il funzionamento del metodo AR, concludendo che “ la TO è chiamata a svolgere un potere ampiamente discrezionale ” senza tuttavia considerare che trattasi di discrezionalità tecnica, da esercitarsi negli stretti limiti tracciati dalla regolazione AR, ed avendo sempre come riferimento il rispetto o meno dell’equilibrio economico finanziario della gestione.

Il ruolo dell’Ente d’ambito è quello di un garante della gestione che deve fare in modo di assicurare, prima di tutto, la gestione equilibrata. Sarebbe quindi palese frutto di eccesso di potere una motivazione incentrata sull’(asserita) impossibilità di disporre dei dati giusti. Dati che, comunque, sarebbe stati già in possesso di TO (cfr. la documentazione trasmessa da EI OS e già prodotta in primo grado).

III.5. Parimenti errato sarebbe il richiamo alla delibera n. 3/2020 per cui “ ove non sussistano atti sottoscritti tra le Parti, la valutazione sul raggiungimento di obiettivi di raccolta differenziata in un esercizio debba commisurarsi alla performance media dell’area geografica (ad es. Regione) in cui insistono i Comuni interessati, rilevata nel consuntivo di quell’esercizio da fonti ufficiali ”, nonché la statuizione secondo cui “ La scelta di fare riferimento ai dati medi della raccolta differenziata regionale, pertanto, viene assunta come residuale rispetto a standard di prestazione più specifici in ragione della disponibilità dei dati ”.

Si tratterebbe anche in questo caso, di una statuizione contraddittoria.

Quanto alla scelta di utilizzare i benchmark dell’Umbria, viene altresì censurata la statuizione secondo cui “ la ragionevolezza dell’utilizzo di un benchmark non necessariamente è determinata dalla uniformità degli esiti e degli impatti ”.

Secondo l’appellante, al contrario, se si prendono a riferimento dei valori comparativi di eccellenza (come appunto quelli dell’Umbria) per verificare i livelli di raggiungimento del servizio in un altro territorio (TO OS Sud), non si potrebbe poi associare un valore intermedio ad un output valutato come di eccellenza.

III.6. Il T.a.r., in materia di costi efficienti, ha poi ritenuto legittima l’esclusione di tutta una serie di spese (gestione commissariale, spese legali, accantonamenti) sul presupposto che non avessero determinate caratteristiche (non specificate in sentenza).

Con riferimento al mancato riconoscimento di detti costi, evidenziati da EI OS nel proprio PEF RE d’Ambito, per 2,63 milioni di Euro, i rilievi del primo giudice sarebbe errati atteso che come dettagliatamente motivato nella nota di controdeduzioni prodotta nel procedimento da EI OS in data 5 ottobre 2020 (alla quale si rinvia per tutti i profili di dettaglio, cfr. doc. 45), le decurtazioni dei costi riconosciuti ai fini del PEF sarebbero ingiustificate e lesive per l’equilibrio economico e finanziario del RE per i seguenti motivi:

a) è stata esclusa la riconoscibilità del costo per accantonamenti, pari a circa 1,6 milioni di Euro, quando invece tale costo: (i) è stato sostenuto in ragione di una previsione del contratto di affidamento in essere; (ii) è coerente rispetto al dettato dell’art. 14 del metodo AR, che prevede il riconoscimento di “ eventuali ulteriori accantonamenti iscritti a bilancio per la copertura di rischi ed oneri previsti dalla normativa di settore e/o dai contratti di affidamento in essere ”;

b) la scelta di escludere tali accantonamenti è stata motivata dall’interpretazione estensiva della nozione di costi “non ricorrenti”, che, già di per sé, contrasta con la logica economica degli accantonamenti per rischi, che possono manifestarsi in maniera diversa e non prevedibile di anno in anno;

c) la suddetta interpretazione estensiva del principio della “non ricorrenza” sarebbe anche illogica, dal momento che, essendo incentrata sulla ritenuta necessaria ripetitività temporale della specifica voce di costo, finirebbe per non riconoscere buona parte dei costi che rispettano il criterio dell’inerenza al perimetro di regolazione e che, pur afferenti alla gestione caratteristica, vengono sostenuti in un solo esercizio. Si pensi, ad esempio, al costo del personale o al costo per i servizi dell’anno n-2 che non siano “replicati temporalmente” nell’anno n: l’impostazione di TO OS Sud comporterebbe la mancata copertura dei costi sostenuti nell’anno n-2 solo per il fatto che gli stessi costi, per scelte industriali e/o altre cause, non si replichino nell’anno successivo (il che è del tutto irragionevole);

d) la decurtazione operata da TO OS Sud ha considerato non ammissibile anche il costo per compensi degli amministratori straordinari, pari a 372 mila Euro, che invece avrebbe dovuto essere riconosciuto in quanto: (i) afferente alla gestione caratteristica dell’azienda; (ii) compensato da scelte di riduzione dei costi degli altri organi amministrativi della Società, opportunamente documentate e tramesse ad TO OS Sud in sede procedimentale;

e) sono stati esclusi costi pari a circa 42 mila Euro per spese legali per gestione commissariale e altri costi per consulenze e assistenza legale, per 56 mila Euro, che avrebbero dovuto essere riconosciuti in quanto afferenti alla gestione caratteristica dell’azienda;

f) sono stati decurtati anche costi per ammortamenti e remunerazione pari a circa 468 mila Euro, poiché afferenti a cespiti ritenuti “privi di elementi idonei ad attestare l’ammissibilità”; tali costi, al contrario, sarebbero stati ampiamente documentati e giustificati dalla Società al fine di poter accertare l’afferenza alla gestione caratteristica dell’azienda e più direttamente alla gestione del servizio, senza che siano state poi fornite da TO valide ragioni a supporto del preteso mancato riconoscimento.

III.7. Nello stesso capo (punto) della sentenza, dal par. 6.3 in avanti, il T.a.r. analizza e respinge anche il quinto motivo del ricorso introduttivo e sesto dei motivi aggiunti, cioè quelli fatti valere in subordine nei confronti degli atti AR.

Il primo giudice richiama più volte la normativa AR per legittimare l’agire dell’TO, senza rendersi conto che – a dire della società - tale disciplina prescriverebbe ciò che TO ha omesso.

IV. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 7 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C.

VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA AR N. 443/2019, DELLA DELIBERA AR N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE AR N. 2/2020 - ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ – CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI SC NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO

IV.1. Al capo (punto) 7 della sentenza il T.a.r. dichiara infondati il quarto motivo del ricorso introduttivo e terzo motivo aggiunto.

Con questo motivo, EI OS ha contestato l’errata ripartizione tra i Comuni della tariffa del servizio.

Secondo TO, per il RE non rileverebbe che non siano corrette le modalità di suddivisione della cifra totale tra i Comuni, dato che al RE stesso verrà corrisposto lo stesso importo complessivo del corrispettivo d’ambito, a prescindere da qualsivoglia tipologia di ripartizione.

Tuttavia ciò sarebbe errato. La suddivisione del PEF grezzo tra i Comuni influenza il limite alla crescita che a sua volta è applicato a livello di singoli Comuni.

L’impostazione generale seguita da TO OS Sud rispetto al tema della ripartizione dei driver si fonda sull’equivoco di fondo secondo cui, nell’ambito del nuovo metodo AR, TO sarebbe chiamata ad assumere determinazioni in merito alla ripartizione dei costi relativi ad una Gestione complessiva infracomunale tra tutti i Comuni.

In realtà, sia la Delibera n. 443/2019, sia i successivi e correlati provvedimenti emanati da AR, riservano inequivocabilmente al RE la definizione del PEF a livello comunale e dunque, in assenza di contabilità analitica, la definizione dei driver di ripartizione a livello comunale.

Non è rinvenibile alcun passaggio del metodo AR o dei successivi provvedimenti applicativi che riservi all’Ente territoriale la facoltà di definire i PEF dei singoli ambiti tariffari.

IV.2. Tuttavia, il T.a.r. rileva che “ quanto alla approvazione dei drivers di riparto delle entrate tariffarie del PEF di ambito (approvate dalla delibera n. 23/2020, in applicazione della delibera n. 20/2020) la doglianza è priva di interesse concreto ”.

Il primo giudice afferma anche che “ a prescindere dal fatto che le delibere AR riconoscano o meno tale facoltà alla TO, emerge che la ripartizione degli importi tra i singoli comuni ha valenza squisitamente interna e che alla fine del conteggio viene in ogni caso riconosciuto al gestore l’intero corrispettivo di ambito (pro quota) ”.

Quindi, secondo il T.a.r. sarebbe ininfluente riconoscere i driver a livello comunale o d’ambito.

In realtà una differenza in termini economici sussisterebbe in quanto la suddivisione del PEF grezzo tra i Comuni influenza il limite alla crescita che a sua volta è applicato a livello di singoli Comuni.

Il limite alla crescita – qualora inferiore al PEF del singolo Comune – determina un taglio del valore totale della tariffa riconosciuto. Cosa che si è verificata in maniera drammatica per EI OS.

Il T.a.r. giustifica l’agire dell’TO sul presupposto che il RE non abbia fornito i dati relativi ai driver dei PEF comunali.

Ma la definizione dei driver è un processo lungo e complesso e come tale richiede il dovuto tempo ed un continuo scambio di dati ed informazioni tra tanti interlocutori (Comuni, EI e TO TS).

A dimostrazione di questo, la ricorrente evidenzia che quando, nel 2022, sono stati finalmente definiti i driver , in confronto tra tutti i soggetti coinvolti, la relativa procedura è durata oltre 6 mesi.

La richiesta di TO a EI OS di fornire i dati per la definizione dei driver sarebbe stata oltremodo tardiva e pretestuosa, essendo oggettivamente impossibile da onorare per i motivi di cui sopra.

IV.3. Ancora più errata sarebbe l’affermazione del T.a.r. secondo cui: “ A ciò si aggiunga che nel momento in cui il gestore presentasse PEF comunali in contrasto con l’applicazione dei drivers adottati e tali PEF venissero validati ed approvati, sono destinati (in applicazione del TR) a prevalere sulla ripartizione dei pesi interni tra i singoli comuni preconfezionati dalla TO (tanto è vero che dal momento in cui tali piani sono pervenuti i criteri di riparto sono stati modificati, come dimostrato nelle memorie di parte resistente con riferimento al percorso di approvazione del PEF 2021 di cui alla delibera 26/2021 )”.

Infatti, è già stato detto che dal 2021 in avanti si è creata una cesura a livello di metodo tariffario. Per cui, anche se successivamente al 2021 sono stati forniti i Piani industriali, ciò certamente non consente una sanatoria retroattiva relativamente agli errori ( in thesi ) commessi da TO in applicazione del TR-1 su base annuale. Non a caso i piani presentati da EI OS hanno inciso sulle gestioni future, senza influire (o rimediare) sul danno creato da EI OS nel 2020-2021.

Il T.a.r. non avrebbe compreso che l’TR-1 è annuale e l’TR-2 pluriennale.

Anche perché, altrimenti ragionando e seguendo il T.a.r., ci si dovrebbe attendere che TO ridetermini l’equilibrio economico finanziario dal 2020 ad oggi riconoscendo a EI OS i conguagli mancanti.

Solo in questo caso si potrebbe parlare di carenza di interesse al ricorso.

IV.4. Il T.a.r. ritiene poi irrilevanti le ulteriori censure relative al fatto che i costi calcolati dalla TO si riferiscono a modalità di determinazione dei corrispettivi comunali sulla base di standard (tecnici ed economici) definiti ai sensi del Contratto di Servizio.

In realtà, la doglianza è rilevante in quanto EI OS gestisce i servizi nell’ambito di un affidamento unico e tutti gli strumenti di regolazione previsti dal Contratto di Servizio utilizzati finora per la definizione delle entrate tariffarie sono da ritenersi rappresentativi per il RE solo se utilizzati a livello di Ambito e non su scala comunale.

L’TO OS Sud, all’atto di definire i criteri di gradualità applicabili al conguaglio, non ha neppure considerato che il medesimo Contratto di Servizio (di cui TO è parte contraente) prevede la predisposizione di un corrispettivo di ambito di preventivo e la successiva rettifica a consuntivo nell’anno n+2.

Per EI OS, dunque, con la previgente regolazione, il valore del preventivo era rilevante solo da un punto di vista finanziario, in quanto il ricavo di competenza dell’esercizio sarebbe stato definitivamente determinato soltanto in sede di consuntivo.

TO OS Sud avrebbe dovuto considerare tale contesto all’atto di applicare il nuovo criterio di gradualità previsto da AR, evitando di attribuire rilevanza centrale proprio al livello di corrispettivo di preventivo ed evitando di considerare quest’ultimo quale termine fondamentale di confronto per la determinazione del conguaglio.

Inoltre, nel Contratto di Servizio non è imposto a EI OS il raggiungimento di determinati obiettivi di raccolta differenziata, mentre l’TO ha continuato a basare le proprie valutazioni su un criterio differenziale commisurato alla performance di incremento della percentuale di raccolta differenziata di ciascun Comune rispetto alla media della Regione OS.

Tale doglianza sarebbe stata quindi rilevante ai fini di dimostrare l’eccesso di potere in cui è incorsa l’TO.

V. ERRONEITÀ IN PARTE QUA DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 8 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA AR N. 443/2019, DELLA DELIBERA AR N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE AR N. 2/2020 –– ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ – CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI SC NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO

V.1. Al capo (punto 8) della sentenza, il T.a.r. respinge in parte il quarto motivo aggiunto.

Con tale motivo EI OS ha contestato la violazione della delibera AR n. 443/2019 in merito al metodo di calcolo delle entrate tariffarie e dei limiti di crescita, per un danno di circa 4 milioni di euro (che sono un “di cui” del danno complessivo).

Dopo aver ricostruito il sistema di calcolo, sebbene non sia certo a quali formule faccia riferimento il T.a.r. (visti gli spazi o i punti di domanda a seconda di quale sentenza si prende a riferimento), il giudice di primo grado fa riferimento agli indicatori scelti da TO ed apparentemente in grado di intercettare i miglioramenti qualitativi del servizio, ritenendoli capaci di valorizzare una quota ritenuta significativa dei miglioramenti qualitativi e di perimetro sulla base di quanto pianificato. Tuttavia, tale capacità non è dimostrata in alcun modo, né è spiegata in sentenza.

Nell’ambito della sua argomentazione, il T.a.r., poi, ritiene “ La scelta pertanto di calcolare i parametri di incremento qualitativo del servizio e del perimetro dello stesso sulla base degli standard del Piano Esecutivo Servizi con riferimento ai valori rilevati a livello di singolo comune, non risulta pertanto né illegittima né manifestamente illogica, anche perché in presenza di scostamenti dei risultati di gestione dagli obiettivi è comunque previsto il recupero dei dati PEF, entro i limiti appena descritti … L’entità del recupero di cui al precedente periodo è proporzionale alla distanza tra l’obiettivo fissato e il livello effettivamente raggiunto ”.

Quindi, anche in questo caso, il T.a.r. giustifica l’agire dell’TO sull’assunto per cui sarebbe in ogni caso possibile recuperare i dati del PEF e riequilibrare la gestione.

Il T.a.r. fa riferimento all’art. 8 del TR-1 AR che consente espressamente il recupero di anno in anno. Vi sarebbe una evidente contraddizione rispetto a quanto scritto nei precedenti capi della sentenza in cui il riferimento era alla pluriennalità.

Tuttavia, secondo l’appellante l’agire dell’TO non può essere ritenuto corretto per il solo fatto che in un futuro (non certo nell’ an , né nel quantum ) potrebbe essere recuperato lo squilibrio derivante dai dati del PEF.

Difatti, nell’ottica annuale del TR-1 nessun recupero è, nella pratica, consentito. Né TO ha mai adottato misure atte a consentire il recupero medesimo.

V.2. Sull’omessa presentazione dell’istanza per il superamento del limite di crescita prevista dal par. 4.5 TR, l’art. 4 della delibera AR n. 443/2019 prevede, al punto 4.2, che le entrate tariffarie non possano eccedere il limite di crescita calcolato secondo la formula di cui all’art. 4 dell’allegato A alla delibera (TR).

L’AR pone quindi un “tetto” all’aumento tariffario (tra un minimo di 1,2% e un massimo di 6,6%) che tenga in considerazione i fattori diversamente incidenti sul servizio offerto.

Nello specifico, l’art. 4.1 del TR prevede che il totale delle entrate tariffarie debba rispettare il limite alla variazione annuale dato dalla formula: Σ𝑻𝒂Σ𝑻𝒂−𝟏≤(𝟏+𝝆𝒂) dove 𝑇𝑎 corrisponde alla sommatoria dei costi variabili (𝑇𝑣𝑎) e dei costi fissi (𝑇𝑓𝑎) di cui all’art. 2.1. del TR.

Per quanto qui di interesse, occorre focalizzarsi sulla voce 𝜌𝑎, che è il parametro per la determinazione del limite alla crescita delle tariffe, necessario a porre un tetto all’incremento delle stesse. Il calcolo del 𝜌𝑎 è perciò un momento fondamentale per la determinazione della tariffa finale.

Il parametro 𝜌𝑎 è quantificato sulla base della seguente formula: 𝝆𝒂=𝒓𝒑𝒊𝒂−𝑿𝒂+𝑸𝑳𝒂+𝑷𝑮𝒂 dove:

• 𝑟𝑝𝑖𝑎 è il tasso di inflazione programmata, pari a 1,7%;

• 𝑋𝑎 è il coefficiente di recupero di produttività, determinato dall’Ente territorialmente competente, nell’ambito dell’intervallo di valori compreso fra 0,1% e 0,5%;

• 𝑄𝐿𝑎 è il coefficiente per la variazione delle caratteristiche del servizio, variabile da 0 a 2% e determinato dall’ETC sulla base di una valutazione dei fattori che incidono sul miglioramento dei livelli di qualità del servizio;

• 𝑃𝐺𝑎 è il coefficiente per la variazione di perimetro con riferimento ad aspetti tecnici e/o operativi variabile da 0% a 3% e determinato dall’ETC a seguito di una valutazione dei fattori che comportano una variazione delle attività gestionali.

Si puntualizza che mentre è il valore più basso di 𝑋𝑎 (essendo il “sottraendo”) che va a beneficio del RE, al contrario è il valore più alto di 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 (“addendi”) che avvantaggia il RE.

TO OS Sud, con determinazione n. 31 del 18 dicembre 2020, ha definito i suddetti valori e determinato il limite di crescita della tariffa.

Per quanto riguarda il coefficiente 𝑋𝑎 esso è risultato:

- 𝑋𝑎 = 0,5% (nella sua misura massima, quindi più svantaggiosa per EI OS).

Come può notarsi, TO OS Sud non ha motivato la scelta di stabilire il coefficiente 𝑋𝑎 nella sua misura massima, quindi nel valore che più di altri crea una lesione a EI OS.

Infatti, al momento di sottrarre al tasso di inflazione (𝑟𝑝𝑖𝑎) di 1,7 % il coefficiente di recupero di produttività (𝑋𝑎) 0,2 % il risultato è il più basso che si potrebbe prospettare al ricorrente: 1,2 %, cioè inferiore dello 0,4% rispetto al miglior valore attendibile (1,6 %).

La quantificazione economica di tale differenza (1,2% invece che 1,6%) è pari a 0,4 milioni di euro a danno di EI OS (cfr. doc. 140 – pag. 13).

Secondo il T.a.r., è stato corretto che TO non abbia inoltrato ad AR l’istanza di superamento dei limiti di crescita, in quanto “ ai fini della determinazione dei parametri di cui si controverte, non rileva il fine del raggiungimento del mero equilibrio economico-finanziario del gestore ”.

Quindi, limite di crescita ed equilibrio economico finanziario non sarebbero correlati.

Eppure, se si legge l’art. 4.5 TR è scritto: “ Ove gli Enti territorialmente competenti ritengano necessario - per assicurare il raggiungimento dei previsti miglioramenti di qualità ovvero per sostenere il processo di integrazione delle attività gestite - il superamento del limite di cui al comma

4.3, i medesimi presentano all’Autorità una relazione attestante : [...] le valutazioni in ordine all’equilibrio economico-finanziario delle gestioni ”.

È evidente che AR, nel fare riferimento all’equilibrio economico finanziario nella norma dedicata al superamento dei limiti di crescita, voglia anche garantire che sia rispettato l’equilibrio economico finanziario.

Pertanto, la scelta di TO di non presentare l’istanza ad AR è stata dovuta anche al fatto che nessuna valutazione sull’equilibrio economico finanziario della gestione era mai stata fatta, o comunque nessuna valutazione avrebbe potuto dimostrare la situazione di equilibrio.

Il T.a.r., pertanto, avrebbe errato nel non correlare l’istanza di superamento del limite di crescita (non presentata) ad una situazione di equilibrio/squilibrio. Anche in questo caso il T.a.r. avrebbe erroneamente richiamato il documento di consultazione 196/2021/RIF, sebbene riferito al TR-2. In altre parole, secondo l’appellante, l’TO avrebbe potuto non presentare l’istanza solo se fosse stata in grado di provare la situazione di equilibrio della gestione. Ma tale dimostrazione non esiste agli atti.

VI. ERRONEITÀ IN PARTE QUA DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 9 E SEGUENTI PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI EQUILIBRIO ECONOMICO E FINANZIARIO DELLE CONCESSIONI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 527, DELLA LEGGE N. 205/2017 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 DEL D.P.R. N. 158/1999 - VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELLA DELIBERA AR N. 443/2019, DELLA DELIBERA AR N. 57/2020 E DELLA DETERMINAZIONE AR N. 2/2020 –– ILLOGICITÀ MANIFESTA E VIOLAZIONE DELPRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ – CARENZA DI ISTRUTTORIA – OMESSA VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI VERSATE DA EI SC NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO PRODROMICO

VI.1. Nel capo (punto) 9 della sentenza, il T.a.r. ha respinto il quinto motivo aggiunto.

Con tale motivo, EI OS ha censurato il mancato accoglimento dell’istanza presentata da EI OS per il riconoscimento dei Costi Operativi Incentivanti giustificati dall’aumento dei livelli di qualità del servizio e dalle specifiche richieste avanzate dai Comune facenti parte dell’Ambito.

Se fosse stata accolta si sarebbe evitato un danno di gestione di euro 1 milione (doc. 9).

Al riguardo, l’TO sostiene che non fosse oggettivamente nelle condizioni di poter accogliere l’istanza di riconoscimento dei COI, in quanto EI non avrebbe collaborato nel fornire riscontro alle richieste e che tutte le 12 Amministrazioni comunali partecipanti al procedimento avrebbero lamentato gravi carenze nella qualità del servizio prestato da EI OS.

VI.2. Secondo il T.a.r. la doglianza non sarebbe fondata perché l’TO avrebbe correttamente evidenziato le caratteristiche richieste dal par. 8.2 TR (possibilità di identificare puntualmente la corrispondenza tra target da considerare e componenti; la valorizzazione delle medesime effettuata sulla base di dati oggettivi, verificabili e ispirati all’efficienza dei costi) “ sottolineando non solo il carattere eventuale del riconoscimento dei COI ma anche che gli stessi possono essere attivati solo se il loro riconoscimento costituisca una condizione indispensabile per favorire il conseguimento degli obiettivi di miglioramento ”.

In particolare, secondo il primo giudice, “ la TO, in sede procedimentale, avrebbe contestato al gestore l’assenza di obiettivi di miglioramento connessi a tali costi, che non ricorrono i requisiti di cui all’art. 8.2 e che i soli costi connessi all’aumento della raccolta differenziata non erano sufficienti per valutare il miglioramento del servizio prestato a costi efficienti ” e parte ricorrente nulla avrebbe dedotto, né offerto elementi per poter ravvisare la contrarietà di quanto affermato dalla TO, sia in sede procedimentale che giudiziale.

L’appellante tuttavia sostiene di avere espressamente richiesto e giustificato i COI, avendo cura di caricare nell’area riservata di ciascun Comune interessato la scheda con i parametri utilizzati per la richiesta di imputazione dei Costi Operativi Incentivanti medesimi, nonché una stima della quota di tali Costi a specifico carico dei Comuni medesimi, come da Lettera di TO TS, prot. 5389 del 19.10.2020, a cui i Comuni hanno risposto negativamente, senza neppure presentarsi all’incontro prospettato in proposito, e senza dare motivazione alcuna al riguardo.

VII. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA AL CAPO (PUNTO) 10 IN MERITO AL RESPINGIMENTO DELLA DOMANDA RISARCITORIA

VII.1. Al capo (punto) 10 la sentenza respinge la domanda risarcitoria in quanto non sarebbe assistita dall’illegittimità dei provvedimenti, né coltivata in corso di causa. Al riguardo, l’appellante sostiene che essa fosse stata correttamente introdotta e portata avanti con i singoli motivi di ricorso, considerando che il risarcimento per equivalente vantato da EI OS altro non sarebbe che il riconoscimento dell’equilibrio economico finanziario tramite il recupero del differenziale perso a causa dell’agire asseritamente errato ed omissivo di TO OS Sud.

La domanda è stata sempre coltivata da EI, che ritiene di avere fornito puntuale prova della sua quantificazione, anche attraverso il deposito di una elazione a firma di un professionista terzo che non è stata minimamente valutata e presa in considerazione dal T.a.r. nella decisione impugnata.

4. Si sono costituiti, per resistere, l’Autorità d’Ambito OS Sud e il Comune di Grosseto.

5. L’appellante e l’Autorità hanno prodotto memorie conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 25 settembre 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è infondato è deve essere respinto.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. Il primo motivo deduce la nullità della sentenza perché alcune parti del provvedimento originariamente pubblicato dal T.a.r. - in quanto contenenti caratteri c.d. speciali, peraltro riproduttivi delle formule contenute nella delibera AR n. 443 del 2019 e nel relativo Allegato A - non erano compiutamente leggibili.

Va tuttavia osservato che tale apparente incomprensibilità del testo della motivazione – successivamente corretto ed oggi perfettamente leggibile nella versione disponibile sia nel sito intranet che internet della Giustizia amministrativa – non ha impedito a EI di ricostruire le statuizioni del primo giudice e di interporre il presente appello.

Tanto ciò è vero che il mezzo di gravame in esame è del tutto generico e non indica specificamente quali parti della sentenza avrebbero reso impossibile a EI di formulare le proprie controdeduzioni.

Il mezzo, pertanto, deve essere rigettato.

8. Il secondo, pluriarticolato motivo, censura i capi della sentenza attraverso cui il T.a.r. ha respinto i motivi primo, secondo e quinto del ricorso principale e primo e sesto del ricorso per motivi aggiunti.

8.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo e il primo dei motivi aggiunti, la società ha censurato il fatto che TO OS Sud abbia validato il PEF RE di Ambito 2020, prima per soli 7 Comuni, e poi per i restanti Comuni di ambito (oggetto del ricorso per motivi aggiunti) senza tenere presente né, tanto meno, assicurare l’equilibrio economico della gestione del ricorrente, nonostante le argomentazioni presentate dalla società nel procedimento prodromico all’approvazione del PEF.

8.2. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, EI OS ha contestato che l’TO OS Sud, con la delibera n. 22/2020, abbia deciso di svolgere il procedimento in due fasi diverse: una prima dedicata ai 7 Comuni che hanno presentato istanza per ottenere l’approvazione entro settembre 2020 ed una seconda per gli altri Comuni. Questa scelta di approvazione parcellizzata avrebbe completamente frammentato l’Ambito ai fini della validazione, con un effetto diretto e negativo sulle economie di scala del gestore e sull’equilibrio economico finanziario: una validazione uniforme sarebbe stata più favorevole a EI OS, mentre una frammentata ha innalzato i costi di gestione.

8.3. Con il quinto motivo del ricorso introduttivo e sesto dei motivi aggiunti, EI OS, in via subordinata e ulteriormente cautelativa, ha introdotto una domanda di annullamento anche degli atti attraverso cui l’AR ha introdotto e disciplinato il nuovo regime tariffario TR (delibera 443/2019) applicabile ai gestori del servizio integrato dei rifiuti

9. Per meglio comprendere la vicenda in esame giova brevemente ricostruire il quadro di riferimento normativo, regolatorio e fattuale.

9.1. L'articolo 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017 n. 205 ha assegnato all’AR, nel quadro dei principi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge n. 481/1995, le funzioni di regolazione e controllo, stabilendo, in particolare, per quanto qui rileva, che:

“ Al fine di migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenee sull'intero territorio nazionale nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, nonché di garantire l'adeguamento infrastrutturale agli obiettivi imposti dalla normativa europea, superando così le procedure di infrazione già avviate con conseguenti benefici economici a favore degli enti locali interessati da dette procedure, sono attribuite all'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, come ridenominata ai sensi del comma 528, con i medesimi poteri e nel quadro dei princìpi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge 14 novembre 1995, n. 481, le seguenti funzioni di regolazione e controllo, in particolare in materia di:

[...]

f ) predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio “chi inquina paga”;

g) fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento;

h) approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall'ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento;

i) verifica della corretta redazione dei piani di ambito esprimendo osservazioni e rilievi ;

[...]”.

Questo Consiglio (cfr. le sentenze della Sezione II, 24 luglio 2023, n. 7196 e 23 gennaio 2023, n.736) ha chiarito come sul piano generale vengano, dal legislatore nazionale, identificate due tipologie di soluzioni tecnico-amministrative:

- la prima (modello del cost of service ) riconosce a posteriori l’intero onere sostenuto dal gestore o prestatore del servizio garantendone il pieno ed integrale recupero mediante conguagli ancorati a dati ufficiali attendibili;

- la seconda (modello del price cap ) si basa su un’attenta valutazione di standard tecnici e contabili al di sopra dei quali ogni onere resta a carico del gestore, il quale riceve al contrario un “premio” per l'efficienza conseguita nel caso in cui si attesti al di sotto degli standard medesimi.

Nel primo caso tutti i rischi vengono di fatto trasferiti all'utenza mentre nel secondo caso restano in capo al gestore, il quale è indotto a tenere un comportamento gestionale efficiente ottimizzando l’impiego dei fattori produttivi e a migliorare la performance.

La necessità di una gestione “efficiente” dei servizi di pubblica utilità è, del resto, sancita dall'art. 1 della legge n. 481/1995.

Nel rispetto del principio del full cost recovery la regolazione incentivante riconosce sul piano tariffario i costi dichiarati da ciascuna impresa nella misura in cui essi siano “efficienti” rispetto agli standard predeterminati mediante tecniche di selezione delle componenti ammissibili e di “modellizzazione” del comportamento - per l’appunto - efficiente sulla base dell'analisi dell’assetto di imprese accomunate da particolari caratteristiche strutturali, cosicché il gestore è incentivato ad adottare uno sforzo di efficientamento dei costi endogeni ed i rischi risultano più equilibratamente distribuiti tra gestore medesimo ed utenza.

L'AR, a seguito dell'attribuzione delle funzioni di cui all’art. 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017 n. 205, dopo la prevista procedura di consultazione, avviata con la deliberazione 225/2018/R/RIF, con l’intento di introdurre un nuovo sistema tariffario in materia di ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati (RU):

- con deliberazione del 31 ottobre 2019 n. 443/2019/R/RIF ha adottato la “ Definizione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti, per il periodo 2018-2021 ”, approvando il Metodo Tariffario Rifiuti (TR), che ha sostituito il c.d. metodo normalizzato di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999, n. 158; la regolazione introdotta dall’Autorità si basa su criteri di riconoscimento dei c.d. costi efficienti;

- con deliberazione del 30 marzo 2021 n. 138/2021/R/RIF ha avviato il procedimento per la definizione del Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 (TR-2), nell’ambito del quale ha inteso provvedere anche alla fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento dei rifiuti;

- nel documento per la consultazione 196/2021/R/RIF ha illustrato i propri orientamenti generali “ per la determinazione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti, nonché per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento, in conformità ai principi derivanti dalla normativa comunitaria e nazionale ed in modo da mantenere un quadro generale di regole stabile e certo, che sia ritenuto efficace e credibile dai vari attori presenti nel comparto ”;

- con deliberazione del 3 agosto 2021 n. 363/2021/R/RIF ha approvato il “metodo tariffario rifiuti (TR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025”.

Il riferimento ai costi c.d. “efficienti” o utili e la disciplina tariffaria esprimono il principio del riconoscimento dei soli costi che trovino giustificazione nella migliore tecnica imprenditoriale di gestione in condizioni di efficienza ed economicità, in quanto la determinazione delle tariffe si traduce nell’imposizione a carico dei contribuenti (attraverso la tassa sullo smaltimento dei rifiuti, oggi acronimo TARI) dei relativi costi, per cui, anche in relazione al canone costituzionale di efficienza ed efficacia, non devono essere riconosciuti costi superflui.

9.2. Il metodo tariffario applicabile alla fattispecie (TR-1) prende quindi in considerazione solo i costi “efficienti” della gestione, rimanendo a carico del gestore quelli non ritenuti tali.

Pertanto, non possono essere riconosciuti al gestore ulteriori costi oltre a quelli determinati dall’Ente territorialmente competente in applicazione del metodo tariffario vigente all’epoca di cui trattasi.

9.3. Il caso in esame concerne l’Ambito OS Sud, formato da 104 Comuni delle Province di Siena, Arezzo, Grosseto e, in piccola parte, Livorno, in cui il soggetto concessionario del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani è la società odierna appellante i cui rapporti con l’TO appellata (Ente territorialmente competente) sono regolati dal contratto di servizio rep. n. 33955 del 27.3.2013.

Secondo la richiamata delibera n. 443 del 2019, l’avvio del procedimento di determinazione tariffaria spetta al RE, il quale è tenuto “ sulla base di dati certi, verificabili e desumibili da fonti contabili obbligatorie ” (cfr. artt. 4.1. e 6 della delibera n. 443 del 2019) a predisporre i Piani Economico Finanziari del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani per tutti i Comuni dell’Ambito, per le parti di sua competenza, e a trasmetterlo all’Ente territorialmente competente, per la procedura di validazione dei dati e per la susseguente predisposizione dei PEF in forma aggregata con le parti di competenza di altri soggetti operanti nel ciclo dei rifiuti urbani (gestori impianti e Amministrazioni comunali) al fine di procedere alla successiva trasmissione dei suddetti elaborati ad AR per la definitiva approvazione.

Con successivi provvedimenti (delibera n. 57/2020 e determinazione n. 2/2020 DRIF), l’AR ha poi chiarito che:

- nel caso di applicazione della TARI e quindi di differenziazione dei corrispettivi del servizio su base comunale, il piano economico-finanziario va redatto, validato, trasmesso e approvato a livello di singolo Comune, ciascuno dei quali è configurato come distinto “ambito tariffario”;

- i costi e i ricavi relativi ad eventuali infrastrutture condivise da più “ambiti tariffari”, sono attribuiti a ciascuno di essi:

a) tramite il ricorso alla contabilità separata per ciascun ambito tariffario e/o servizio;

b) in subordine, applicando opportuni driver , definiti secondo criteri di ragionevolezza e verificabilità.

- il limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie di cui all’articolo 4 della deliberazione 443 del 2019 si applica con riferimento al totale delle entrate tariffarie relative al singolo ambito tariffario.

I Consigli comunali degli Enti che compongono l’ambito approvano poi, ex art. 1, comma 683, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, le tariffe TARI in conformità ai PEF dei singoli Comuni predisposti dall’TO entro il termine fissato dalle norme statali per l’approvazione del bilancio di previsione che, in genere, coincide con il 31 dicembre di ogni anno, fatti salvi eventuali diversi termini stabiliti con decreto ministeriale.

Nel caso, in esame, a causa del periodo pandemico allora in atto, il d.l. n. 18 del 17 marzo 2020 (art. 107, comma 5), aveva dato la possibilità ai Comuni di approvare le tariffe della TARI e della tariffa corrispettiva adottate per l’anno 2019 anche per l’anno 2020, provvedendo in ogni caso entro il 31 dicembre 2020 alla determinazione ed approvazione del piano economico finanziario del servizio rifiuti (PEF) per il 2020.

In tale ipotesi l’eventuale conguaglio tra i costi risultanti dal PEF per il 2020 ed i costi determinati per l’anno 2019 sarebbe stato ripartito in tre anni, a decorrere dal 2021.

Non è contestato tra le parti che l’emergenza pandemica allora in atto abbia rallentato, sia in capo all’Ente d’ambito che al gestore del servizio, la trasmissione e l’elaborazione dei dati necessari alla formazione e alla validazione del c.d. “PEF EI”, ossia quella parte del PEF relativo al servizio di raccolta e trasporto, spazzamento dei rifiuti urbani (di competenza del gestore EI) che, assieme al PEF impianti (di competenza della stessa TO) e al PEF relativo alle attività gestite dai Comuni, come l’accertamento/riscossione del tributo (di competenza dei singoli enti locali), contribuisce a formare il complessivo PEF del servizio.

É in atti la nota prot. 3771 del 17.7.2020 (doc. 22 di TO) con cui l’Autorità ha avviato il procedimento di validazione del PEF ai sensi dell’art. 6.3 della delibera 443/2019, richiedendo al RE i dati relativi al c.d. al PEF “grezzo” di Ambito.

Con nota 18926 del 10.08.2020 (doc. 31 di EI) l’appellante ha trasmesso il suddetto PEF precisando che “ Allo stato attuale non si è proceduto alla ripartizione dei costi a livello di singolo comune ”.

L’Autorità ha rappresentato che, in assenza di una disaggregazione del PEF d’ambito nei singoli PEF comunali, al fine di rispettare le predette scadenze tassative poste dalla normativa TARI (30.9.2020 per i Comuni “ordinari”), ha dovuto autonomamente determinare appositi “ driver ” di ripartizione comunale per “scomporre” il PEF grezzo d’ambito, fornito da EI, in tanti PEF comunali riferiti a tutti i Comuni dell'ambito.

Contemporaneamente, con nota prot. 4753 dell’11.9.2020 (doc. 31) l’TO richiedeva a EI “ Al fine di verificare se possa essere rispettata la condizione di equilibrio economico-finanziario della Gestione richiesta dall’art. 4.5 della delibera AR N. 443/2019, e considerato che non risulta ancora approvato il bilancio 2019 della società né un piano economico-finanziario di medio-lungo termine ” di potere avere “ informazioni aggiornate sullo stato economico-finanziario attuale a prospettico del RE EI OS, nell’ipotesi in cui venissero applicate per l’annualità 2020 le entrate tariffarie calcolate secondo il contratto di servizio, o comunque di valore inferiore a quelle calcolate secondo l’TR AR (prescindendo in questa sede dagli effetti del conguaglio 2018 )”.

In assenza di riscontro, l’Assemblea dell’TO, formata dai 104 Comuni dell’Ambito, per mezzo della delibera 22 del 25 settembre 2020 (impugnata con il ricorso principale), relativamente ai sette comuni che avevano scelto l’opzione di cui all’art. 107, comma 5, del d.l. 18/2020, prendeva atto degli esiti della validazione del PEF grezzo d’Ambito delle annualità 2018 e 2020 nonché a determinare i PEF dei Comuni “ordinari” per modo che i Consigli comunali potessero approvare le tariffe TARI entro il 30.9.2020, come prescritto dalla normativa vigente.

In tale delibera veniva peraltro precisato che “ le risultanze finali della Relazione definitiva di validazione, che sarà rilasciata ad esito del contraddittorio con EI OS e di altri approfondimenti in corso, potranno portare a possibili modifiche dell’importo finale del PEF d’Ambito EI, come rettificato dal Validatore, sia per l’esercizio 2018 che per l’esercizio 2020, con conseguente successivo ricalcolo anche del PEF 2020 (comprensivo del conguaglio 2018) dei Comuni che lo avessero già utilizzato a fini TARI 2020 ”, ed inoltre che, a tal fine, era “ opportuno includere nel PEF 2020, da utilizzare da parte dei predetti Comuni ai fini della TARI 2020, anche una posta di accantonamento all’interno dei dati di diretta competenza comunale, di importo pari all’1% del rispettivo Corrispettivo d’Ambito post effetti AR, che sarà utilizzato nel PEF 2021 per coprire l’eventuale maggior costo risultante dalla Validazione definitiva del PEF 2020 e, per la parte residua, per altre finalità di copertura del costo del servizio rifiuti ”.

Successivamente, in data 9.10.2020 perveniva ad TO, da parte di EI OS, un ulteriore rielaborazione del PEF grezzo (nota EI prot. 24151 del 9.10.2020, acquisita al prot. TO 5269, doc. 19).

Ad esso era allegata la relazione accompagnatoria che riportava, a pag. 63 (allegato 5 al doc. 140 di EI), che “ Allo stato attuale non si è proceduto alla ripartizione dei costi a livello di singolo Comune, in quanto la stessa è stata predisposta funzionalmente alle attività di validazione da parte dell’Ente di Ambito. Pertanto si provvederà successivamente ad integrare tale relazione con le informazioni relative ai driver di ripartizione dei costi per la definizione dei PEF 2020 a livello comunale ”.

Sul PEF grezzo il soggetto validatore esterno, Utiliteam s.r.l., procedeva a svolgere l’attività di validazione richiesta dal TR-1 che si concludeva con la relazione di validazione definitiva del 27.11.2020 (doc. 140, allegato 24, del fasc. EI).

Con nota prot. 6307 del 3.12.2020 (doc. 29 di TO), l’TO avviava altresì un procedimento specificamente finalizzato a verificare l’eventuale “ insostenibilità economico-finanziaria della gestione, di cui all’art. 4.6 del TR-1 ” al fine di “ declinare puntualmente le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione ”, ove fosse stata riconosciuta una situazione di disequilibrio.

Oggetto specifico di richiesta era l’invio di un Piano economico-finanziario pluriennale traguardato alla scadenza dell’affidamento, e di un Piano Industriale ad esso correlato.

In data 16.12.2020 veniva approvato il bilancio 2019 di EI OS, recante una consistente perdita di esercizio.

La trasmissione del bilancio 2019, nella sua versione definitivamente approvata, perveniva però in data successiva alle delibere nn. 30, 31, 32 e 33 del 18.12.2020, oggetto dei motivi aggiunti articolati in primo grado, le quali concludevano il procedimento di determinazione del PEF d’Ambito e procedevano a ripartire quest’ultimo in più PEF comunali.

9.4. Ciò posto, il primo gruppo di censure svolto da EI e riproposto criticamente in appello, riguarda, in sintesi, la mancata considerazione dei profili di (dis)equilibrio economico finanziario della gestione dalla stessa evidenziate in sede procedimentale. Ciò sarebbe avvenuto in sede di predisposizione sia dei piani per i primi 7 Comuni (oggetto del ricorso originario) che di approntamento ed approvazione dei piani per i restanti Comuni dellìAmbito (oggetto del ricorso per motivi aggiunti).

La ricorrente lamenta inoltre, con il secondo motivo del ricorso originario, l’illegittimità del percorso di frazionamento dell’applicazione del TR avvenuto prima per 7 Comuni e poi per il resto degli enti locali di ambito. Anche il percorso di revisione, delineato nel provvedimento impugnato, attuato mediante l’accantonamento di somme (pari al 1% del corrispettivo d’ambito) per fare fronte ad eventuali scostamenti tra quanto accertato nella prima fase e quanto risultante dalla validazione definitiva, si tradurrebbe in una distorsione delle previsioni della delibera AR.

Con il quinto motivo del ricorso originario ed il sesto di quello per motivi aggiunti sono stati impugnati in via subordinata le delibere AR nella misura in cui legittimerebbero le scelte della TO,

9.4.1. Nella decisione impugnata il T.a.r. ha anzitutto affrontato il secondo motivo del ricorso originario che ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

In tal senso il primo giudice ha valorizzato il fatto che nella delibera TO n. 22 del 25.09.2023, con cui si prende atto del “PEF grezzo d’ambito” relativo a 7 Comuni (cioè i Comuni avevano optato per l’approvazione delle tariffe TAR 2020 al settembre 2020) viene fatto esplicito riferimento al carattere non definitivo di tale determinazione, e quindi alla possibilità prospettata dall’Ente d’ambito di assoggettare tale decisione ad una successiva revisione, unitamente alla previsione di una “ posta di accantonamento all’interno dei dati di diretta competenza comunale, di importo pari all’1% del rispettivo Corrispettivo d’Ambito post effetti AR, che sarà utilizzato nel PEF 2021 per coprire l’eventuale maggior costo risultante dalla Validazione definitiva del PEF 2020 e, per la parte residua, per altre finalità di copertura del costo del servizio rifiuti ”.

Tale modus procedendi è stato ritenuto dal T.a.r. conforme al già richiamato art. 107, comma 5 del d.l. n. 18 del 2020 cha ha consentito ai Comuni di “ approvare le tariffe della TARI e della tariffa corrispettiva adottate per l’anno 2019, anche per l'anno 2020, provvedendo entro il 31 dicembre 2020 alla determinazione ed approvazione del piano economico finanziario del servizio rifiuti (PEF) per il 2020”, con la conseguente possibilità di ripartire ‘'eventuale conguaglio “tra i costi risultanti dal PEF per il 2020 ed i costi determinati per l'anno 2019 [...] in tre anni a decorrere dal 2021 ”.

La non definitività delle determinazioni impugnate con il ricorso principale ha trovato conferma negli sviluppi successivi.

A seguito della trasmissione definitiva del PEF grezzo d’ambito da parte di EI (avvenuta il 9.10.2020) e degli esiti della validazione definitiva (compiuta in data 27.11.2020), è stato infatti rilevato, per tutti i sette Comuni che avevano uno scostamento dei valori dei PEF comunali 2018/2020 pari allo 0,1% della loro fatturazione complessiva per il 2020, cifra che risulta coperta dall’accantonamento del 1% di cui alla citata delibera 22/2020.

Il motivo (unitamente a parte del quinto motivo del ricorso originario e del sesto dei motivi aggiunti), è stato quindi dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

Il primo giudice, al riguardo, ha anche rimarcato la circostanza che la stessa EI abbia dichiarato (sia in sede di ricorso che di motivo aggiunti) che, sotto questo profilo, la propria iniziativa contenziosa abbia avuto finalità cautelativa, vale a dire nella “ ipotesi in cui tali scelte dovessero essere considerate in qualche misura già definitive e, quindi, vincolanti anche nell’ottica dei successivi provvedimenti che dovranno essere assunti da TO e successivamente approvati dalla stessa ER ”.

9.4.2. In sede di appello EI ha contestato la declaratoria di inammissibilità ribadendo le proprie critiche al percorso “frazionato” di approvazione dei PEF comunali senza la preventiva determinazione del risultato complessivo a livello di Ambito, inteso come “ somma dei PEF approvati e applicabili a tutti i Comuni ”, poiché ciò avrebbe impedito all’TO di valutare correttamente il complessivo equilibrio economico finanziario della gestione di Ambito.

Premesso che la necessità di approvare anticipatamente i PEF dei 7 Comuni “ordinari” era finalizzata a consentire ai rispettivi Consigli comunali di deliberare le tariffe TARI entro il 30 settembre 2020 (come previsto dal d.l. n. 18 del 2020), il Collegio rileva che EI non ha dato alcuna prova del fatto che l’approvazione “frazionata” dei PEF dei 7 Comuni che non si sono avvalsi della deroga concessa dal suddetto d.l. le abbia causato uno specifico pregiudizio, perlomeno, diverso da quello lamentato in ordine all’approvazione definitiva del PEF d’Ambito, pregiudizio derivante, in thesi , dall’illegittima omessa considerazione dell’equilibrio economico-finanziario finanziario della gestione.

Allo stesso modo, non vi è alcuna prova del fatto che la determinazione dei PEF dei sette Comuni “ordinari” abbia inciso di per sé sulla complessiva sostenibilità della gestione, stante la possibilità, prevista dalla delibera 22/2020, di rivedere i PEF in questione alla luce degli esiti dell’approvazione definitiva del PEF d’ambito per la totalità dei Comuni dell’TO.

L’accantonamento disposto in sede di ricalcolo è comunque risultato ampiamente capiente sicché, secondo quanto riferito dalla difesa dell’TO e non contestato dalla società, essa ha potuto fatturare la cifra completa del corrispettivo 2020, senza alcun differimento o dilazione.

La declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse del secondo motivo del ricorso principale va pertanto confermata.

9.4.3. EI ha poi censurato il fatto che il T.a.r. abbia, senza idonea e specifica motivazione, dichiarato inammissibile anche il quinto e sesto motivo di ricorso, basati sull’impugnazione in via subordinata degli atti dell’AR, i quali erano stati contestati nell’ipotesi residuale che fossero da “interpretare nella maniera in cui li ha interpretati l’Ente d’Ambito”.

Al riguardo va rilevato che, nel corpo dell’appello, EI non ha specificamente riproposto le censure di merito svolte avverso tali delibere regolatorie e non ha quindi spiegato perché le stesse sarebbero illegittime.

Ad ogni buon conto, la decisione del T.a.r. è logicamente conseguenziale alla declaratoria di inammissibilità dell’impugnativa degli atti applicativi.

Se infatti, questi ultimi, in ragione del loro carattere provvisorio, non hanno determinato alcun vulnus alla società ricorrente, a maggior ragione tale conclusione deve predicarsi rispetto agli atti presupposti, aventi carattere generale.

9.5. Il T.a.r. ha poi affrontato il primo motivo del ricorso originario e il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, ripercorrendo anzitutto il procedimento che ha portato all’adozione delle delibere impugnate, in precedenza richiamato, e che è stato condotto dall’TO in presenza di un PEF di ambito ed in assenza dei PEF comunali elaborati dal RE.

Al riguardo, il T.a.r., attraverso una puntuale analisi delle delibere regolatorie, ha anzitutto escluso che la determinazione delle tariffe sia vincolata in modo inestricabile alla trasmissione dei PEF (di ambito e comunali) da parte del RE giacché tale chiave di lettura postulerebbe che, laddove questa manchi, il processo debba sospendersi o interrompersi.

In tale ottica ha quindi interpretato l’ulteriore previsione della delibera AR n. 57/2020 che, nel rafforzare i meccanismi di garanzia di cui alla precedente deliberazione 443/2019, ha previsto che “ in caso di inerzia del gestore, l’Ente territorialmente competente provvede alla predisposizione del piano economico finanziario sulla base degli elementi conoscitivi a disposizione, ivi compresi i valori dei fabbisogni standard o il dato del costo medio di settore come risultante dall’ultimo Rapporto dell’ISPRA, e in un’ottica di tutela degli utenti. Sono comunque esclusi incrementi dei corrispettivi e adeguamenti degli stessi all’inflazione ”.

In assenza dei piani comunali proposti dal RE, l’TO poteva quindi procedere con i dati in suo possesso.

Relativamente alla mancata considerazione dei segnali del disequilibrio economico - finanziario da parte della TO il T.a.r. ha poi dato rilievo ai seguenti dati di fatto, non oggetto di contestazione:

- la TO possedeva informazioni sulla situazione economico finanziaria del gestore, a partire dai bilanci 2017 sino al 2019, per il quale esercizio per il bilancio è stato definitivamente approvato il 18.12.2020, vale a dire in tempi non utili per l’approvazione della delibera TO n. 30/2020 (con cui si valida il PEF di ambito 2020);

- la TO, in data 3.12.2020, ha avviato un procedimento per la verifica dell’equilibrio economico finanziario ai sensi dell’art. 4.6 e 19.1 della Delibera AR 443/2020. Tale procedimento si è concluso con la deliberazione n. 33/2020.

I dati che aveva a disposizione TO erano i seguenti:

- il bilancio 2016, che reca un utile di esercizio di euro 1.547.982;

- il bilancio 2017, che una perdita di esercizio di euro 4.245.414;

- il bilancio 2018 che reca un utile di esercizio di € 586.695;

- il bilancio 2019 (approvato in via definitiva il 16.12.202 e comunicato il 17.12.2020, e quindi in tempi non utili per l’istruttoria della deliberazione impugnata) ha riportato una perdita di esercizio di 10,7 milioni di euro.

Il T.a.r. ha anche rilevato che “ dalla previsione di bilancio (giugno 2020) nonché dalle comunicazioni dello stesso gestore del settembre 2020 emergeva una perdita di esercizio pari a 0,3 milioni di euro di euro (sebbene l’impresa specificasse che tali “risultati sono stati raggiunti in ragione di ricavi stanziati per conguagli tariffari pari ad ulteriori 4,7 milioni di euro per il 2018 e 10,6 milioni di euro per il 2019, senza i quali i risultati finali risulterebbero fortemente negativi evidenziando perdite economiche rilevanti”, cfr. doc. n. 140, allegato 36, di parte ricorrente). Tali valori sono stati ponderati sulla base del valore della produzione comunicato dalla medesima impresa (che per il 2018 risultava di euro 177.931.100,00 e per il 2019 è pari a euro 204.806.648,00. Cfr. doc. n. 140, all. 10 e 11 di parte ricorrente )”

Nell’impugnata delibera n. 33/2020 - a fronte del mancato invio da parte del RE del Piano industriale relativo al servizio e del Piano economico e finanziario pluriennale, relativo al periodo di servizio rimanente (richiesta formulata in ultimo in data 3.12.2020) – l’TO ha poi deciso di “ demandare ad una fase successiva, all’esito della documentazione che perverrà dal gestore, ove fosse comprovata l’eventuale sussistenza di uno squilibrio economico-finanziario della gestione ai sensi dell’art. 4.6 dell’TR AR sulla base dell’esame del Piano economico-finanziario prospettico prodotto dal gestore, la declinazione degli interventi volti ad assicurare la sostenibilità efficiente della gestione, che potranno avere rilevanza sui PEF a partire dal prossimo esercizio 2021 ”.

Il primo giudice ha condiviso l’approccio dell’Amministrazione, trovandone riscontro nello stesso TR - 1 “ che in più parti evidenzia la necessità di assicurare l’equilibrio economico finanziario attraverso una pianificazione che tenga conto di orizzonti temporali superiori al singolo esercizio.

Si prendano ad esempio il par. 4.5 che, in tema di superamento dei limiti tariffari, fa rifermento all’equilibrio delle “gestioni”; il part. 18.4, che nell’affermare che “Il PEF consente il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario e, in ogni caso, il rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione” aggancia tale scopo agli investimenti programmati (che non possono che essere apprezzati in una prospettiva pluriennale); l’art. 19 che, nel definire le modalità di aggiornamento del PEF, prevede che la verifica abbia riguardo all’equilibrio economico finanziario del gestore (da intendersi quindi come tenuta complessiva della compagine aziendale). Il paragrafo 19.2 del TR, inoltre, prevede che “il PEF viene successivamente aggiornato annualmente dall’Ente territorialmente competente entro il termine previsto dalla normativa vigente garantendo il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario della gestione” lasciando chiaramente intendere che l’equilibrio è un risultato da raggiungere con riferimento alla intera gestione del servizio, nel corso dello sviluppo della pianificazione economico finanziaria annuale ”.

Il primo giudice ha richiamato, altresì, il documento di consultazione n. 262/2023/R/rif (avente ad oggetto l’approvazione dello schema di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio dei rifiuti urbani) nel quale si evidenzia la necessità di considerare, ai fini del mantenimento dell’equilibrio economico finanziario non tanti i singoli esercizi quanto periodi di riferimento medio lunghi.

In tale documento l’AR ha precisato che “ in linea con quanto illustrato nel documento per la consultazione 643/2022/R/RIF, l’Autorità intende altresì prevedere che al contratto di servizio sia allegato il Piano economico-finanziario dell’Affidamento, che riporti, con cadenza annuale e per l’intero periodo di durata dell’affidamento, l’andamento dei costi di gestione e di investimento, nonché la previsione annuale dei proventi da tariffa. Il Piano dovrà essere redatto secondo lo schema tipo definito dall’Autorità, ai sensi dell’art. 7, comma 1 del decreto legislativo 201/2022. Tale obbligo è esteso anche ai gestori di singole attività del servizio, al fine di poterne valutare gli impatti complessivi in termini di mantenimento dell’equilibrio economico finanziario a garanzia di raggiungimento degli obiettivi relativi alle attività affidate ”.

Viene altresì previsto che tra le misure per il mantenimento delle condizioni di equilibrio possano essere previste “ la modifica del perimetro o l’estensione della durata dell'affidamento (ovvero altre modifiche delle clausole contrattuali, in generale) ” e che “ il Piano Economico Finanziario di Affidamento deve consentire il raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario e, in ogni caso, il rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione, anche in relazione agli investimenti programmati e agli obiettivi fissati ” .

Secondo il primo giudice tale documento, benché adottato in vigenza del successivo periodo regolatorio rispetto a quello oggetto del ricorso, effettua una ricognizione di principi a carattere generale applicabili anche al caso di specie.

Il T.a.r. ha poi escluso che la EI non sia stata messa in grado di produrre un PEF di servizio ed un Piano industriale (come richiesto dalla TO, ai fini della valutazione dell’equilibrio economico finanziario) a causa della mancata adozione del Piano di ambito pluriennale da parte della TO,

A tale riguardo ha richiamato l’art. 26, comma 5, della legge della Regione OS n. 26/2014 (recante Norme per la programmazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla L.R. n. 25/1998 e alla L.R. n. 10/2010) secondo cui “ le autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani approvano i nuovi piani di ambito nel rispetto dei tempi e delle procedure previste dall'articolo 27 della L.R. n. 25/1998, come modificato dalla presente legge, entro centottanta giorni dalla data di pubblicazione del piano regionale adeguato ai sensi del comma 2 ”.

Tale Piano regionale non era stato ancora approvato e quindi l’TO non ha potuto approvare un Piano pluriennale d’ambito.

Tuttavia è stato dato rilievo al fatto che il RE avesse comunque a disposizione “i Piani di riorganizzazione dei servizi che contenevano già elementi inerenti le linee strategiche di evoluzione degli stessi ”.

In ogni caso, “ Nulla dimostra [...] la maggiore affidabilità del piano d’ambito rispetto ai piani di riorganizzazione, giacché il primo, seppure legislativamente previsto, resta uno strumento di programmazione e pianificazione ugualmente “debole” in punto di cogenza e stabilità del medio e lungo periodo (cfr. art. 27 della LRT 25/1998, recante Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati, che prevede procedure di modifica dei piani in corso di validità assoggettate al solo obbligo di pubblicità per il periodo di 30 giorni dalla loro adozione) ”.

In definitiva, secondo la sentenza impugnata, l’TO ha fatto corretta applicazione delle delibere AR n. 443/2019 e 57/2020 e comunque più in generale, ha agito in maniera coerente con il principio del buon andamento amministrativo.

9.6. EI ha ribadito in sede di appello, di aver subito sottolineato ad TO, con nota prot. n.17555 del 23 luglio 2020 (doc. 30), la ritenuta inadeguatezza del termine concesso per la predisposizione dei Piani Economici e Finanziari relativi ai Comuni dell’Ambito, rappresentando la necessità di procedere preliminarmente ad una molteplicità di attività, fra cui, in primis , la verifica dell’equilibrio economico finanziario della gestione che avrebbe necessariamente presupposto un approccio procedimentale valevole per tutti i Comuni facenti parte dell’Ambito.

Ad ogni modo, la redazione da parte di EI OS dei due Piani Grezzi 2018 e 2020 è avvenuta sulla scorta della documentazione contabile relativa alle annualità precedenti, le cui risultanze già mettevano in luce una situazione di disequilibrio che avrebbe richiesto un intervento tariffario correttivo in grado di garantire, nel complesso, l’economicità e l’efficienza della gestione.

Il T.a.r. sarebbe caduto in contraddizione, in quanto, da un lato, ha richiamato il punto 1.6 della delibera AR 57/2020, relativo alla necessità di un Piano d’ambito, dall’altro ha invece affermato che la previsione di fornire un Piano d’ambito, nonché di basarsi su dati certi e verificabili, non significa che la determinazione delle tariffe sia vincolata alla previa trasmissione di un Piano d’ambito, non essendo possibile sospendere il procedimento fino alla sua approvazione.

Tuttavia, principio basilare del metodo tariffario sarebbe non quello della veloce validazione dei PEF, bensì il rispetto dell’equilibrio economico finanziario della gestione che può derivare unicamente da tariffe approvate in maniera proporzionata ai costi ed investimenti.

In quest’ottica, l’TO avrebbe dovuto attendere o comunque ricostruire il PEF a livello d’ambito, evitando (astratte) frammentazioni della gestione

L’appellante precisa peraltro che la propria pretesa non è quella di “costringere” TO a fermare il procedimento di validazione nel 2020, bensì quella che l’Amministrazione utilizzi i dati già presenti per garantire una tariffa che sia rispettosa dell’equilibrio economico finanziario della gestione.

A tal fine, il Piano industriale richiesto alla società da TO non avrebbe avuto alcuna utilità perché lo stesso si sarebbe semplicemente limitato ad aggregare dati di cui già l’Ente d’Ambito era in possesso, senza aggiungere niente in termini di equilibrio della gestione.

L’equilibrio economico finanziario deve essere accertato relativamente all’anno x e le fonti contabili consultate che danno origine al PEF sono quelle relative all’anno x-2.

Per condurre la valutazione di sussistenza dell’equilibrio economico finanziario non serve il Bilancio consuntivo dell’anno immediatamente precedente (nel nostro caso il 2019).

In sostanza, il consuntivo anno -1 e il Piano industriale non servirebbero a nulla, perché per valutare il disequilibrio, “per espressa previsione regolatoria”, sarebbe sufficiente il confronto fra il PEF grezzo elaborato dal gestore e il PEF finale dell’ETC.

Nella vigenza del TR -1, la pianificazione pluriennale non sarebbe stata possibile, in quanto tale metodo tariffario baserebbe la programmazione e l’equilibrio economico finanziario esclusivamente su base annuale e non pluriennale.

Le norme del TR citate dal T.a.r. (es. 4.5, 18.4 e 19.2) non andrebbero mai oltre l’orizzonte temporale annuale.

Il par. 19.2 del TR prevede la possibilità di aggiornare il PEF annualmente, ma non di intervenire successivamente sulle tariffe scaturite dal procedimento di validazione del PEF nell’annualità passata.

L’errore del TAR sarebbe reso evidente dal riferimento al documento di consultazione n. 262/2023/R/rif, relativo al TR-2, cioè quello approvato nel 2022, non applicabile al caso di specie.

9.6.1. Per una migliore comprensione delle argomentazioni esposte nel secondo mezzo dell’appello, giova riportare la motivazione dell’impugnata delibera n. 33 del 2020, avente ad oggetto “ Verifica dell’equilibrio economico-finanziario del gestore ai sensi dell’art. 19.1 dell’TR AR e mandato al Direttore Generale per la determinazione dei PEF AR 2020 per tutti i Comuni che hanno esercitato l’opzione ex comma 5 art. 107 del DL 18/2020 ”.

In tale delibera viene anzitutto richiamato l’art. 4.6 dell’TR – secondo cui “ Qualora l’Ente territorialmente competente accerti eventuali situazioni di squilibrio economico e finanziario … il medesimo provvede a declinare puntualmente le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione ”, sottolineandosi altresì che, in disparte tala previsioni, non si rinvengono nella disciplina tariffaria ulteriori disposizioni “ che prescrivano all’Ente territorialmente competente l’obbligo di ulteriori iniziative conseguenti all’accertamento di un eventuale squilibrio economico e finanziario in capo al gestore, sempreché l’Ente non intenda derogare dall’applicazione delle tariffe calcolate ai sensi dell’TR avvalendosi della facoltà di cui all’art. 4.5 della delibera AR 443/2019 ”.

Questa disposizione, in particolare, stabilisce che “Ove gli Enti territorialmente competenti ritengano necessario - per assicurare il raggiungimento dei previsti miglioramenti di qualità ovvero per sostenere il processo di integrazione delle attività gestite - il superamento del limite di cui al comma 4.3, i medesimi presentano all’Autorità una relazione attestante:

• le valutazioni di congruità compiute sulla base delle risultanze dei fabbisogni standard di cui all’articolo 1, comma 653, della legge n. 147/13 (ovvero, per le Regioni a Statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, sulla base del costo medio di settore come risultante dall’ultimo Rapporto dell’ISPRA) e l’analisi delle risultanze che presentino oneri significativamente superiori ai valori standard ;

• le valutazioni in ordine all’equilibrio economico-finanziario delle gestioni, con specifica evidenza degli effetti di eventuali valori di picco degli oneri attribuibili alle componenti 𝐶𝑇𝑆𝑎 e 𝐶𝑇𝑅𝑎 ; • l’effetto relativo alla valorizzazione del fattore di sharing 𝑏 in corrispondenza dell’estremo superiore dell’intervallo ;

• le valutazioni relative agli eventuali oneri aggiuntivi relativi ad incrementi di qualità nelle prestazioni o a modifiche nel perimetro gestionale ”.

Dalla lettura di queste disposizioni l’Assemblea dell’TO ha dedotto che, in presenza di tariffe non inferiori a quelle calcolate ai sensi dell’TR stesso, lo scopo della verifica del “ rispetto dell’equilibrio economico finanziario del gestore ” sia quello, ove si accertasse il mancato rispetto di tale equilibrio, di assegnare alla responsabilità dell’Ente territorialmente competente l’onere di declinare un percorso di iniziative finalizzate a recuperare nel tempo la “sostenibilità efficiente della gestione”.

Nel testo dell’TR - 1 AR non vi è quindi una articolata declinazione del concetto di “equilibrio economico-finanziario del gestore”, idonea a specificare “ ad esempio il livello di performance – anche in confronto a benchmark di mercato - che attesti il raggiungimento dell’equilibrio, i parametri per la sua misurazione e le relative fonti ”.

L’TO ha comunque valutato che poiché il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario deve accompagnarsi “ al rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione ” secondo quanto previsto dall’art. 18.4 dell’TR, il percorso per il recupero della “ sostenibilità efficiente della gestione ” non possa limitarsi ai soli interventi di incremento delle tariffe a carico degli utenti, ma debba intervenire anche su altri aspetti della gestione compresi in particolare i costi del gestore, in un’ottica temporale pluriennale proiettata per l’intera durata dell’affidamento e non per la singola annualità.

In tale ottica la verifica del rispetto dell’equilibrio del “gestore” di cui all’art. 19.1 dell’TR deve “ indirizzarsi verso l’esame di un Piano economico-finanziario prospettico prodotto dal gestore che traguardi la fine della concessione, in una prospettiva di applicazione a regime della disciplina tariffaria AR e nell’ottica di una “sostenibilità efficiente della gestione” dal lato dei costi di esercizio e di investimento caricati sul bilancio del gestore ”; ciò anche in considerazione del fatto che “ una volta cessati gli effetti di gradualità nell’applicazione dell’TR AR, la sua entrata a pieno regime comporterà un consistente incremento dei ricavi tariffari del gestore EI OS rispetto a quelli calcolati secondo il contratto di servizio, rendendo quindi inappropriato limitarsi per la verifica dell’equilibrio economico-finanziario ai risultati di bilancio consuntivo di un solo esercizio, come ad esempio il 2019 o lo stesso 2020, in cui tale disciplina AR non è ancora entrata a regime ”.

Richiamata la nota prot. 6307/2020 con cui era stato chiesto a EI OS di trasmettere un Piano economico-finanziario pluriennale “ traguardato alla scadenza dell’affidamento ” e una “ Relazione che declini le Linee Strategiche sottostanti la redazione del Piano economico-finanziari pluriennale, qualificabile anche come Piano Industriale del RE, alla cui produzione gli Amministratori e la Direzione di EI OS si erano già impegnati entro settembre 2020 ”, e dato atto che “ ad oggi l’Autorità non ha acquisito da EI OS il Piano economico-finanziario pluriennale accompagnato dalla Relazione sulle linee strategiche su cui poter basare la verifica del rispetto dell’equilibrio economico-finanziario ”, l’TO ha quindi demandato “ ad una eventuale fase successiva, ove venisse eventualmente comprovata la sussistenza di uno squilibrio economico-finanziario della gestione sulla base dell’esame del Piano economico-finanziario prospettico che sarà prodotto dal gestore, la declinazione degli interventi volti ad assicurare la sostenibilità efficiente della gestione, che potranno avere rilevanza sui PEF a partire dal 2021 ”.

9.6.2. A fronte di tali rilievi – ripresi e confermati dall’analisi svolta dal primo giudice - la tesi principale svolta dalla società appellante è sostanzialmente che soltanto a partire dal 2022, con l’approvazione del TR-2, relativo alla validazione del PEF nel successivo quadriennio 2022-2025, l’AR avrebbe deciso che l’equilibrio economico finanziario dovesse essere considerato su base pluriennale, non più annuale; ciò in quanto tale successivo metodo tariffario si basa appunto su una programmazione quadriennale.

Questa prospettazione presuppone però che l’TR – 1 contenesse effettivamente il principio secondo cui l’equilibrio economico – finanziario dovesse essere valutato esclusivamente su base annuale, rendendo perciò automaticamente rilevante qualsivoglia perdita di esercizio verificatasi nel periodo di riferimento.

Tuttavia, a supporto di tale tesi, l’appellante non ha offerto alcun indizio né di carattere letterale, né di carattere logico – sistematico, laddove invece il principio comunemente applicato in materia di concessioni di pubblico servizio, esplicitato dall’art. 177 del d.lgs. n. 36 del 2023, e prima ancora nell’art. 165 del d.lgs. n. 50 del 2016 (disposizioni correttamente richiamate dal T.a.r.) è quello secondo cui l’equilibrio economico finanziario rappresenta un parametro di sostenibilità dell’intera gestione del servizio e non delle singole annualità in cui questo di articola.

La tesi della ricorrente contrasta poi con la struttura stessa della disciplina tariffaria la quale prende in considerazione e copre solo i costi “efficienti” della gestione.

In quest’ottica, la sopravvenuta disciplina di cui all’MRT – 2 e quella relativa al contratto di servizio, deliberate da AR, non sono espressione di un approccio innovativo dell’Autorità di regolazione bensì rappresentano l’applicazione di un principio già sotteso anche all’MRT-1, del quale le delibere regolatorie sopravvenute costituiscono una più compiuta e articolata declinazione.

In tal senso, deve convenirsi con l’TO che se la “gestione” del servizio è una sola e ha una durata pluriennale e se la valutazione dell’equilibrio economico-finanziario del singolo PEF annuale deve avvenire in funzione della “gestione” nel suo complesso, allora ne consegue che tale valutazione deve riguardare un arco di tempo necessariamente pluriennale in quanto la convenienza economica e la sostenibilità finanziaria della gestione, in cui si sostanzia l’equilibrio economico-finanziario, non possono che fare riferimento a tutta la durata della concessione, o quantomeno ad un periodo di tempo sufficientemente significativo e non sicuramente limitato ai risultati dell’esercizio sulla base del quale viene calibrato il PEF.

9.6.3. Quanto poi alla tesi secondo cui la validazione del PEF avrebbe dovuto essere preceduta dall’approvazione del Piano d’Ambito, in mancanza del quale la società non sarebbe stata comunque in grado di elaborare un Piano industriale, l’appellante ha ritenuto contraddittorio che, da un lato, il T.a.r. abbia fatto riferimento al punto 1.6 della delibera AR 57/2020 secondo cui “ Laddove le funzioni attribuite all’Ente territorialmente competente prevedano attività sia da parte dell’Ente di governo dell’ambito, sia da parte dei comuni ricadenti nel medesimo territorio, l’Autorità richiede all’Ente di governo dell’ambito la trasmissione del piano economico finanziario pluricomunale o di ambito ”, e, dall’altro, abbia affermato che la previsione di fornire un Piano d’Ambito, nonché di basarsi su dati certi e verificabili, non significa che la determinazione delle tariffe sia vincolata alla previa trasmissione di un Piano d’Ambito.

Al riguardo, giova anzitutto richiamare l’esatta formulazione del passaggio della sentenza impugnata evocato dall’appellante, contenuta al par. 5.3.

Le richiamate argomentazioni del T.a.r, riguardano procedura di formazione del PEF, secondo la disciplina del richiamato art. 6 dell’TR – 1, e sono formulate allo scopo di dimostrare che l’assenza dei Piani comunali predisposti dal RE “ non imponeva né legittimava alla TO di fermare il procedimento di validazione del PEF di ambito né quello di adozione dei PEF da parte degli enti comunali, potendo la stessa procedere con i dati in suo possesso ”.

In ogni caso, l’TO non ha affatto proceduto in assenza di un Piano d’Ambito visto che ha acquisito dal RE stesso un PEF d’Ambito grezzo, sottoposto a validazione e poi utilizzato come base di calcolo su cui determinare, attraverso driver di ripartizione, i singoli PEF comunali,

Le deduzioni di EI contenute nel primo motivo aggiunto circa l’impossibilità di elaborare un Piano industriale fanno invece specifico riferimento alla necessità di un Piano d’Ambito pluriennale “ recante la descrizione puntuale dei servizi e degli obiettivi richiesti al RE” da predisporre in forza delle previsioni in tal senso contenute nel D.Lgs. n. 152/06, nella L.R. n. 25/1998 e nella L.R. 61/2014, oltre che nello stesso Contratto di Servizio con EI OS (art. 11.2.ii) lett. e )” (cfr. la pag. 83 dell’atto introduttivo).

A confutazione di tale assunto, il T.a.r. ha dedicato un distinto passaggio, contenuto nel par. 5.4.2 della sentenza impugnata, in cui ha fatto osservare, come già riportato che “ tale piano non poteva essere prodotto. La LRT n. 26/2014 (recante Norme per la programmazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla L.R. n. 25/1998 e alla L.R. n. 10/2010) prevede, all’art. 26 che 5, che “le autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani approvano i nuovi piani di ambito nel rispetto dei tempi e delle procedure previste dall'articolo 27 della L.R. n. 25/1998, come modificato dalla presente legge, entro centottanta giorni dalla data di pubblicazione del piano regionale adeguato ai sensi del comma 2”. Tale piano regionale, risulta pacifico tra le parti, non è stato ancora approvato ”.

Nelle delibere regolatorie dell’AR non vi è dunque alcun vincolo procedimentale tale da impedire al RE l’elaborazione di un proprio Piano industriale.

Rimane poi il dato di fatto che EI, nel corso del procedimento di approvazione del PEF 2020, non è stata in grado di fornire dati obiettivi in ordine all’esistenza di una situazione strutturale di squilibrio economico-finanziario nella gestione del servizio, salvo la già ricordata anticipazione in ordine ai risultati del bilancio 2019, che si sarebbe poi chiuso registrando una ingente perdita di conto economico.

Per il resto, va osservato che, di per sé, i bilanci del periodo 2016 – 2018 evidenziavano solo una alternanza di risultati positivi e negativi mentre l’anticipazione del bilancio 2019 (unico dato noto al momento dell’approvazione definitiva del PEF) esponeva una perdita di esercizio pari a circa 0,3 milioni di euro” su un valore complessivo della produzione di € 204.806.648.

In sostanza, in assenza di dati più approfonditi, e, soprattutto, prospettici, che solo il RE avrebbe potuto fornire, l’TO si è trovata nell’impossibilità di valutare l’esistenza di uno squilibrio economico – finanziario, e quindi di attivare i rimedi all’uopo previsti dall’TR – 1.

Non è poi contestato che, anche in assenza di un Piano d’Ambito elaborato dall’TO, la società appellante abbia successivamente presentato il proprio Piano industriale, ai fini dell’approvazione del PEF 2022.

L’TO ha quindi buon gioco nel rilevare che, anche all’epoca di cui trattasi, la società avrebbe potuto sopperire alla mancanza di un Piano d’Ambito pluriennale facendo riferimenti agli altri atti programmatori all’epoca disponibili, essendo stata comunque completata la riorganizzazione dei servizi di spazzamento e raccolta per l’effetto dell’approvazione dei Piani di riorganizzazione dei Servizi di tutte le 17 aree territoriali (AOR) in cui si articola l’ambito OS Sud.

Al riguardo, non è contestato il rilievo del T.a.r. secondo cui il Piano pluriennale d’Ambito non ha necessariamente una maggiore affidabilità e stabilità dei suddetti atti programmatori, in quanto comunque modificabile in corso di validità secondo le procedure previste dall’art. 27 della l.r. n. 25 del 1998.

Pure condivisibile è il rilievo dell’appellata secondo cui il Piano d’Ambito persegue finalità regolatorie di natura pubblicistica mentre il Piano industriale è un atto proprio dell’imprenditore in cui vengono definiti gli obiettivi di medio-lungo periodo di un’azienda e le relative strategie operative e finanziarie.

Ne consegue che, al momento dell’approvazione del PEF 2020, l’TO aveva a disposizione solo i dati consuntivi del PEF d’Ambito e, in assenza di un Piano Industriale redatto dal RE (corredato dal Piano economico-finanziario pluriennale), non era ragionevolmente in grado di valutare l’equilibrio economico-finanziario proiettato per l’intera durata della concessione o, comunque, per un periodo sufficientemente significativo.

10. Il terzo mezzo dell’appello censura i capi 6 e seguenti della sentenza impugnata con il quale il T.a.r. ha respinto il terzo motivo del ricorso originario ed il secondo di quello per motivi aggiunti.

Con tali motivi la società ha lamentato la violazione da parte di TO del principio di gradualità rilevante ai fini della determinazione dei conguagli in applicazione dell’art. 16 TR-1.

In particolare, la società ha censurato il contenuto della Delibera n. 30 del 18 dicembre 2020 anche nella parte in cui conferma la metodologia di definizione dei coefficienti di gradualità individuata, prima, nella Delibera n. 23/2020 con riguardo ai soli 7 Comuni interessati dall’approvazione della TARI 2020 entro il 30 settembre 2020 e, successivamente, nella Delibera n. 26/2020 con riferimento a tutti i Comuni d’Ambito.

L’art. 16 dell’Allegato A alla Delibera AR n. 443/2019 prevede che la determinazione dei conguagli relativi alle annualità 2018 e 2019 avvenga non in misura piena, ma applicando una decurtazione percentuale in funzione dei valori del “coefficiente di gradualità” determinato dall’Ente territorialmente competente in un intervallo compreso tra un massimo del 10% ed un massimo del 90%, quale somma dei valori dei tre seguenti parametri “Gamma”:

- γ1: valorizzato tenendo conto della valutazione del rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata da raggiungere;

- γ2: quantificato considerando l’efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo;

- γ3: determinato sulla base delle risultanze di indagini di soddisfazione degli utenti del servizio, svolte in modo indipendente.

L’TO avrebbe considerato solo elementi parziali che non tengono conto dei reali costi del servizio sostenuti dal RE.

Tale errore sarebbe acuito dal fatto che l’TO ha frammentato l’Ambito, applicando i coefficienti su base comunale e non sull’intero territorio dell’Ambito, disallineando di fatto i valori dei costi e degli investimenti sostenuti.

Infine, un altro evidente errore in cui sarebbe incorsa l’TO è consistito nell’aver preso a riferimento un benchmark per il tasso di recupero (secondo gamma) relativo all’Umbria, cioè un territorio che costituisce un’eccellenza, come riconosciuto dall’TO stessa, e, poi, nonostante i Comuni serviti da EI OS abbiano raggiunto quel livello di eccellenza, nell’avere riconosciuto a EI OS soltanto un valore dell’indicatore intermedio (e non massimo, come il raggiungimento del valore di eccellenza equivalente all’Umbria comporterebbe).

Il calcolo asseritamente errato del conguaglio 2018, avvenuto per singolo Comune, ha determinato un abbattimento del Conguaglio Pieno a livello di ambito in misura pari al 44% (con conseguente quantificazione del complessivo Conguaglio 2018 post applicazione dei coefficienti di gradualità pari a meno di 3 milioni di Euro).

Il danno lamentato dalla società ammonta a euro 7,3 milioni di euro (come differenza tra il Conguaglio Pieno determinato da EI OS - pari a circa 10 milioni - ed il Conguaglio determinato da TO TS, pari a circa 2,7 milioni di Euro).

Tale risultato si è prodotto anche in virtù del reiterato mancato riconoscimento di alcuni costi (giudicati non ammissibili) evidenziati da EI OS nel proprio PEF RE d’Ambito, per 2,5 milioni di Euro (doc. 9 Relazione Dott. Zoppi in R.G. n. 263/2023 T.a.r. Firenze - Relazione Tecnica).

10.1. Al riguardo, il T.a.r. ha in primo luogo ritenuto irrilevanti i rapporti negoziali preesistenti e i metodi di finanziamento del servizio contrattualizzati prima dell’entrata in vigore del TR, sottolineando “ l’assenza di forme di affidamento qualificato che possano costituire limite non solo al potere regolatorio esercitato dalla AR ma anche alla relativa applicazione da parte degli enti territorialmente competenti ”. In tale ottica ha quindi ritenuto che non potesse essere assunto, quale parametro di riferimento per lo scrutinio dei motivi di ricorso, il precedente contratto di servizio.

10.1. Relativamente alla corretta applicazione dei parametri relativi al coefficiente di gradualità, per quanto riguarda le componenti “gamma”, relativamente al valore γ1 – “Rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata da raggiungere”, il T.a.r. ha richiamato l’Allegato 4 alla delibera n. 23/2020, in cui viene sottolineato come nell’TR -1 non siano precisati i criteri e le modalità di definizione degli “obiettivi di raccolta differenziata” né vi siano al altri riferimenti in documenti ufficiali AR che forniscano chiarimenti in proposito (doc. n. 2, TO primo grado).

Nella suddetta delibera, viene inoltre sottolineatoe che “ ove sussistano atti sottoscritti dall’Ente territorialmente competente e dal RE che prevedano il raggiungimento di precisi obiettivi di raccolta differenziata per singolo Comune si debba far riferimento agli atti medesimi, per il periodo di tempo da essi coperto e comunque per esercizi non anteriori a quello di sottoscrizione ”, ed inoltre che “ gli obiettivi oggetto di misurazione debbano riguardare frazioni differenziate la cui dinamica sia significativamente influenzabile da interventi del gestore sulla promozione e gestione di modelli di raccolta idonei allo scopo, prescindendo da frazioni (ad es. il verde) la cui dinamica è caratterizzata da elevata erraticità in funzione di fattori esogeni alle scelte del gestore (ad es. eventi meteo o la gestione del Verde pubblico da parte delle amministrazioni comunali )”.

Ciò ha portato l’TO ad utilizzare, per il conguaglio 2019 (sul PEF 2021), i target della Convenzione per l’erogazione dei finanziamenti di cui alla deliberazione di Giunta Regionale OS n. 278 del 20.03.2018, sottoscritta in data 8 maggio 2019 dal Direttore Generale di TO e dal Presidente di EI OS.

La delibera prosegue evidenziando che “ ove non sussistano atti sottoscritti tra le Parti, la valutazione sul raggiungimento di obiettivi di raccolta differenziata in un esercizio debba commisurarsi alla performance media dell’area geografica (ad es. Regione) in cui insistono i Comuni interessati, rilevata nel consuntivo di quell’esercizio da fonti ufficiali ”.

La scelta di fare riferimento ai dati medi della raccolta differenziata regionale è stata quindi assunta come residuale rispetto a standard di prestazione più specifici in ragione della disponibilità dei dati.

Per quanto riguarda invece l’elaborazione del PEF 2020 “ non sussistono atti sottoscritti tra le Parti

con l’indicazione di obiettivi di raccolta differenziata assegnati per l’esercizio 2018, per il quale è

pertanto necessario riferirsi alla performance media dell’area geografica (Regione OS) in cui

insistono i Comuni interessati, rilevata nel consuntivo di quell’esercizio da fonti ufficiali quali la Certificazione annuale dell’ARRR per l’esercizio 2018 ”.

In considerazione delle determinazioni sopra sintetizzate, il T.a.r. ha concluso che “ la scelta della TO non risulta in contrasto con la Delibera AR 443/2019 ma risulta motivata e munita di valida istruttoria ”.

10.2. Il Collegio rileva in primo luogo che, relativamente alla necessaria applicazione della disciplina tariffaria approvata dall’AR, non forma oggetto di specifica contestazione da parte dell’appellante quanto statuito dal T.a.r. in ordine alla natura imperativa di tale disciplina, di cui deve essere garantita l’operatività anche in ordine ai rapporti in corso di svolgimento, secondo il meccanismo dell’eterointegrazione contrattuale, ex art. 1339 c.c.

In tale ottica, secondo la sentenza impugnata, “ non può costituire parametro di riferimento per lo scrutinio dei motivi di ricorso il fatto che il precedente contratto di servizio prevedesse un sistema normalizzato di riconoscimento dei corrispettivi di ambito, basato sul riconoscimento a consuntivo delle relative poste a carico dell’utenza. Del pari non può costituire parametro utile per lo scrutinio il fatto che il contratto di servizio abbia come oggetto l’intero ambito in modo che tutti gli strumenti di regolazione previsti dal contratto per la definizione delle entrate tariffarie risulterebbero rappresentativi per il gestore solo se utilizzati a livello di ambito e non su scala comunale (in presenza di un metodo che invece consente, e in taluni casi impone, il cambio di parametro )”.

10.3. Allo stesso modo, relativamente alla contestata “frammentazione” dell’Ambito, la società appellante non ha addotto alcuna ragione idonea ad escludere la necessaria applicazione delle già richiamate delibere AR n. 57 del 2020 e n. 2 del 2020, secondo cui:

− nel caso in cui i corrispettivi tariffari del servizio integrato dei rifiuti siano differenziati su base comunale (come nel caso in esame) l’ambito di riferimento per l’applicazione del TR coincide con l’ambito tariffario comunale;

− il limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie di cui all’articolo 4 della deliberazione 443/2019/R/RIF si applica con riferimento al totale delle entrate tariffarie relative al singolo ambito tariffario, e quindi con riferimento all’ambito tariffario comunale per i Comuni in regime TARI.

10.4. Il Collegio rileva altresì che le censure relative all’applicazione da parte dell’TO del c.d. “primo gamma” sono rimaste del tutto generiche, in quanto non viene dedotto il motivo per cui le scelte tecnico – discrezionali dell’TO, peraltro raggiunte all’esito dell’interlocuzione tecnica con lo stesso RE, sarebbero illogiche o irrazionali.

EI ha censurato in primo grado il fatto che l’TO OS Sud avesse adottato un criterio differenziale commisurato alla performanc e di incremento della percentuale di raccolta differenziata di ciascun Comune dell’ambito OS Sud rispetto alla media della Regione OS, in assenza di specifici obblighi contrattuali in tal senso e, più in generale, in un contesto in cui sarebbe piuttosto limitata la possibilità, per il RE, di incidere sui livelli di raccolta differenziata propri del contratto in essere, a meno di non cambiare il modello di servizio adottato (la cui scelta non dipenderebbe dal RE).

Tuttavia EI stessa non ha negato di potere svolgere comunque un ruolo (sia pure limitato), nella promozione dell’attività in questione.

Né è oggettivamente sostenibile che il RE non possa svolgere alcuna funzione propulsiva nell’organizzazione dei servizi di competenza.

Al riguardo, la difesa dell’TO ha richiamato ad esempio un passaggio della relazione di accompagnamento al PEF 2020 AR (pagina 16 dell’allegato 5 al doc. 140 fasc. EI), laddove si afferma che “ Il RE attraverso un importante impegno profuso con i Comuni, le AOR ed TO ha impostato e proposto una revisione profonda dei sistemi di raccolta finalizzati a migliorare la qualità del servizio, la distribuzione territoriale dello stesso ed il raggiungimento di importanti risultati in termini di raccolta differenziata ”.

Quanto poi al “ benchmark ” di riferimento, basato sul confronto tra il tasso di crescita della raccolta differenziata nei Comuni dell’ambito OS Sud rispetto alla media regionale (criterio, come si è visto, adottato dall’TO in via residuale, data l’assenza al momento di parametri prestazionali più specifici), EI non ha spiegato perché si tratterebbe di un criterio decontestualizzato e non invece logico e proporzionale, come ritenuto dal primo giudice.

10.5. Quanto al valore γ2 “Efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo ed il riciclo”, sono stati individuati come benchmark di riferimento i dati di preparazione per il riutilizzo ed il riciclo resi disponibili da ARPA Umbria per il proprio territorio di competenza.

Essi sono stati ritenuti maggiormente rappresentativi e confrontabili con il contesto territoriale di TO OS Sud, sia pure considerando tali valori come “intermedi” rispetto agli intervalli definiti da AR.

EI ritiene illogica tale scelta poiché secondo l’ARPA Umbria il risultato regionale del 84,5% (media pesata di incidenza dei tassi di avvio a recupero) è un valore di eccellenza e non già un valore “intermedio”.

Secondo il T.a.r. tale argomento “ prova troppo giacché la ragionevolezza dell’utilizzo di un benchmarck non necessariamente è determinata dalla uniformità degli esiti e degli impatti. Il provvedimento TO, infatti, esplicita che la scelta è avvenuta in relazione alle caratteristiche intrinseche dei dati pubblicati sul portale umbro, alle modalità di rilevazione del fenomeno nonché alla somiglianza del contesto territoriale di riferimento.

L’argomento utilizzato dalla ricorrente sconta il fatto che l’impatto dei fenomeni rilevati sul contesto umbro (giudicato “eccellente”) possa ragionevolmente avere una valutazione diversa se traslata su quello toscano, senza che di per sé ciò costituisca sintomo di illogicità o carenza istruttoria .”.

Dal canto suo, l’appellata ha fatto osservare - senza idonea contestazione ex adverso – che il valore del c.d. “Indice di riciclaggio”, per essere correttamente apprezzato, va rapportato sia alla percentuale di raccolta differenziata sul totale dei rifiuti raccolti, che alla quota, sul totale dei rifiuti differenziati raccolti, avviata a recupero dopo il loro trattamento nelle piattaforme di valorizzazione (preparazione per il recupero).

L’elevato valore dell’indice di riciclaggio in Umbria è trainato da una percentuale di raccolta differenziata pari nel 2018 al 63,4%, che è superiore a quella riscontrata nello stesso esercizio in TO OS Sud, pari al 42%.

Tale circostanza, a parere del Collegio, risulta idonea a spiegare come uno stesso indice di riciclaggio possa essere valutato come un risultato di “eccellenza” in una Regione e solo “intermedio” in un’altra.

10.6. Del pari ragionevoli risultano le conclusioni di TO in ordine al mancato riconoscimento, in esito al procedimento di validazione, dei maggiori costi per il 2018 relativi agli accantonamenti, ai compensi degli amministratori straordinari, alle spese legali per la gestione commissariale, alle consulenze legali, ammortamenti e remunerazione che EI rivendica come afferenti alla gestione caratteristica dell’azienda.

Anche in questo caso la società ha formulato contestazioni generiche, poiché non ha chiarito perché le spese rivendicate e non ammesse dal validatore atterebbero alla gestione caratteristica del servizio.

In ogni caso l’appellante non è stata in grado di confutare le controdeduzioni dell’TO alle sue contestazioni, già formulate nel corso del procedimento.

Al riguardo, l’appellata ha richiamato la propria nota prot. 5259 del 9.10.2020 (doc. 19), con allegata relazione tecnica dalla quale risulta in sintesi quanto segue.

10.6.1. Relativamente all’ammissibilità nel computo PEF 2018 dell’accantonamento al fondo svalutazione previsto dal contratto di servizio imputato nel bilancio 2017 di EI OS, l’TO ha fatto osservare che la somma di € 1.622.487,00 “ corrispondente all’accantonamento al fondo svalutazione crediti dell’esercizio 2017 è stata già pienamente riconosciuta nel PEF TARI dello stesso esercizio, senza che vi sia alcuna traslazione a fine concessione, né tantomeno a carico del gestore subentrante. L’eventuale riconoscimento di tale somma di € 1.622.487,00 anche nel PEF 2018, in assenza di una previsione in tal senso del contratto di servizio, andrebbe quindi a generare un evidente “double counting ”.

10.6.2. Relativamente alle “Spese legali: rapporti con soci” l’TO ha ritenuto le relative spese riconoscibili “ ove i soci si configurino come prestatori di servizio ovvero clienti ”, in quanto esclusivamente in tal caso siffatte spese afferiscono alla prestazione del servizio con costi imputabili a carico delle tariffe.

10.6.3. Relativamente ai “Compensi gestione commissariale e monitoraggio prefettizio” è stato fatto rilevare che le spese in questione “ non hanno natura di spese legali ” per cui è “ da ritenersi irrilevante nel giudizio di ammissibilità di tali spese la circostanza, addotta nella Nota di EI Prot. 23683/2020, “che rispetto alle vicende che hanno generato rapporti con ANAC ad oggi EI non risulta soccombente in alcun grado di giudizio”, elemento a favore dell’ammissibilità che il TR AR invoca solo per il riconoscimento delle spese legali ”.

Il validatore, dal canto suo (cfr. l’allegato 24 al doc. n. 140 di EI), aveva anche fatto osservare che la gestione commissariale per sua natura non può essere ricondotta ad una fisiologica attività di gestione ordinaria con la conseguenza che non trova applicazione il principio di ricorrenza di cui all’art. 6.3 dell’TR.

10.6.4. In ordine alle spese legali e per consulenze relative a “Procedimenti extra concessione”, “iniziative extra-TO” è stato ritenuto che le stesse, per le ragioni già spiegate in precedenti note dell’TO, (prot. 4689/2020 e 4674/2020, nonché 5179 del 05.10.2020) non attengano alla gestione caratteristica del servizio. Non è peraltro contestato che, appunto, si tratti di attività estranee al perimetro della concessione.

10.7. Il T.a.r. ha infine respinto anche il quinto motivo del ricorso originario e il sesto di quello per motivi aggiunti, per i “ profili riconducibili alle doglianze appena scrutinate ”.

Al riguardo, la censura di contraddittorietà di cui al punto III.7 dell’appello è inammissibile per genericità.

Il fatto che il T.a.r. abbia richiamato la normativa AR a sostegno delle proprie statuizioni significa semplicemente che il primo giudice ha interpretato tale normativa in senso contrario a quanto auspicato dalla società.

Sicché, l’affermazione secondo cui “ AR afferma esattamente di fare ciò che TO ha omesso ” nulla aggiunge alle deduzioni contenute nei precedenti mezzi di gravame.

11. Il quarto mezzo dell’appello contesta il capo 7 della sentenza impugnata con cui il T.a.r. ha dichiarato infondati il quarto motivo del ricorso introduttivo e il terzo motivo aggiunto con i quali EI ha dedotto la violazione delle delibere AR n. 443/2019/R/RIF, n. 57/2020/R/RIF e della determinazione AR n. 02/DRIF/2020 con riferimento al profilo della ripartizione della tariffa tra i Comuni nonché carenza di istruttoria.

Le delibere nn. 20/2020, 23/2020 e 30/2020 sono state contestate nella parte in cui determinano i parametri da utilizzare per la ripartizione tra i singoli Comuni (“driver”) delle singole voci del “PEF RE d’Ambito” (annualità 2018 e 2020).

Secondo EI l’TO non avrebbe la competenza ad assumere determinazioni sulla ripartizione dei costi relativi alla gestione complessiva infracomunale giacché le delibere AR non le riconoscerebbero tale facoltà (che invece spetterebbe al RE, unico titolato a formulare e proporre i PEF comunali). Inoltre i driver definiti dalla TO nella Delibera n. 23/2020, si baserebbero su costi previsionali definiti dal contratto di servizio e non sui costi effettivi della gestione.

11.1. Il T.a.r. ha dichiarato i suddetti motivi inammissibili in quanto:

- la ripartizione degli importi tra i singoli Comuni ha valenza squisitamente interna e alla fine del conteggio viene in ogni caso riconosciuto al RE l’intero corrispettivo di ambito (pro quota);

- la scelta della TO sopperisce alla già evidenziata carenza di produzione dei PEF comunali da parte del RE la quale risulta in linea con una FAQ presente sul portale AR (la n. 23, la quale indicava, in risposta alla domanda sulle modalità di allocazione alle singole gestioni comunali dei costi relativi alla gestione del servizio sostenuti dal gestore, che “ nelle more della definizione dei criteri di separazione contabile da parte di AR, l’attribuzione dei costi del gestore alle varie gestioni (Comuni) può essere effettuata in base a criteri aziendali, fatta salva l’approvazione da parte dell’Ente territorialmente competente, anche in continuità con quanto disposto precedentemente all’entrata in vigore del TR; a tal fine è fondamentale che i suddetti criteri, in assenza di possibilità di imputazione diretta dei costi alle singole gestioni, siano sempre ricostruibili ed evidenzino l’utilizzo di driver ritenuti adeguatamente rappresentativi del costo sostenuto ”);

- nel momento in cui il RE presentasse PEF comunali in contrasto con l’applicazione dei driver adottati e tali PEF venissero validati ed approvati, gli stessi sono destinati a prevalere sulla ripartizione dei pesi interni tra i singoli Comuni preconfezionati dalla TO; tale circostanza è confermata dal fatto che dal momento in cui tali piani sono pervenuti i criteri di riparto sono stati modificati, “ come dimostrato nelle memorie di parte resistente con riferimento al percorso di approvazione del PEF 2021 di cui alla delibera 26/2021 ”;

- non è rilevante che i costi calcolati dalla TO si riferiscano a modalità di determinazione dei corrispettivi comunali sulla base di standard (tecnici ed economici) definiti ai sensi del Contratto di servizio, e non sulla base dei “costi sostenuti” realmente dal RE, che possono essere anche significativamente diversi rispetto a quanto previsto dalla metodologia prevista dal Contratto medesimo (che sono dati di preventivo e non di consuntivo); ciò in quanto la questione della modalità di quantificazione del costo riguarda la determinazione del corrispettivo di ambito (con riferimento alla quota complessiva del singolo gestore) e non il riparto della stessa tra i singoli Comuni. Non essendo messa in discussione tale quantificazione globale, l’applicazione dei driver approvati dalla TO non incida sul diritto alla relativa corresponsione.

11.2. In sede di appello EI ha sostenuto che il ragionamento del T.a.r. sull’invarianza del corrispettivo d’ambito non terrebbe conto del fatto che la suddivisione del PEF grezzo tra i Comuni influenza il limite alla crescita che a sua volta è applicato a livello di singoli Comuni.

Il limite alla crescita – qualora inferiore al PEF del singolo Comune – determinerebbe un taglio del valore totale della tariffa riconosciuto.

Quanto poi alla circostanza che il RE non abbia fornito in tempo i dati relativi ai driver dei PEF comunali EI invoca la complessità del relativo procedimento, tenuto anche conto della tardività con cui l’TO ha chiesto i relativi dati alla società.

La società sottolinea altresì che i Piani da essa successivamente presentati hanno inciso sulle gestioni future senza influire (o rimediare) sul danno creato da EI OS nel 2020-2021.

L’TO OS Sud, all’atto di definire i criteri di gradualità applicabili al conguaglio, non avrebbe neppure considerato che il medesimo Contratto di Servizio (di cui l’TO è parte contraente) prevede la predisposizione di un corrispettivo di ambito di preventivo e la successiva rettifica a consuntivo nell’anno n+2.

Per EI OS, dunque, con la previgente regolazione, il valore del preventivo era rilevante solo da un punto di vista finanziario, in quanto il ricavo di competenza dell’esercizio sarebbe stato definitivamente determinato soltanto in sede di consuntivo.

L’TO OS Sud avrebbe dovuto considerare tale contesto all’atto di applicare il nuovo criterio di gradualità previsto da AR, evitando di attribuire rilevanza centrale proprio al livello di corrispettivo di preventivo ed evitando di considerare quest’ultimo quale termine fondamentale di confronto per la determinazione del conguaglio.

Inoltre, nel Contratto di Servizio non è imposto a EI OS il raggiungimento di determinati obiettivi di raccolta differenziata, mentre l’TO OS ha continuato a basare le proprie valutazioni su un criterio differenziale commisurato alla performance di incremento della percentuale di raccolta differenziata di ciascun Comune rispetto alla media della Regione OS.

Quindi anche tale doglianza sarebbe stata rilevante ai fini di dimostrare l’eccesso di potere in cui è incorsa l’TO.

11.3. Il Collegio osserva in primo luogo come non sia contestato che il corrispettivo a favore del RE viene comunque determinato a livello di ambito sicché questi percepisce lo stesso importo complessivo indipendentemente dalle modalità di suddivisione tra i Comuni dell’ambito.

In ogni caso, il RE nel 2020 non ha predisposto. come avrebbe dovuto fare in base alla normativa AR, i singoli PEF comunali sicché non è censurabile il comportamento dell’TO per il solo fatto di avere provveduto essa stessa alla definizione dei driver di ripartizione, non potendo essere il relativo procedimento, peraltro funzionale alle delibere di approvazione della TARI 2020, essere sospeso o interrotto.

Sul piano sostanziale, inoltre, non viene data alcuna dimostrazione del fatto che una diversa, e non meglio individuata modalità di ripartizione, avrebbe comportato un’applicazione più favorevole della disciplina relativa ai limiti di crescita.

Infine, tenuto conto di quanto in precedenza evidenziato sull’immediata cogenza della disciplina tariffaria predisposta da AR, nessuna illegittimità può ravvisarsi nel fatto che l’TO non abbia dato rilievo ai sistemi di determinazione del corrispettivo regolati dal Contratto di servizio (i quali, operavano a consuntivo) e che abbia quindi definito i driver sulla base dei soli costi previsionali ivi definiti.

Nello specifico, il criterio di ripartizione individuato dall’TO, secondo quanto risulta dalla documentazione in atti e dalle memorie dell’Amministrazione, si è basato – in assenza di criteri alternativi proposti dal RE - sull’incidenza del singolo Comune sul corrispettivo complessivo dell’Ambito calcolato secondo l’TR- AR, rapportata a quella che ognuno di essi avrebbe avuto percentualmente sul corrispettivo del Contratto di servizio.

Anche in questo caso, EI non ha indicato concrete ragioni idonee a scalfire la ragionevolezza di tale modus procedendi .

12. Il quinto mezzo riguarda il capo della sentenza impugnata che ha respinto il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti.

Con tale motivo EI ha censurato la determinazione dei parametri per la fissazione del limite alla variazione annuale delle entrate tariffarie fissate dalla delibera TO n. 31/2020 in applicazione dell’art. 4 del TR.

In particolare ha lamentato la carenza motivazionale della fissazione del parametro 𝑋𝑎 (coefficiente di recupero di produttività) allo 0,5%; la fissazione dei parametri 𝑄𝐿𝑎 (coefficiente per la variazione delle caratteristiche del servizio) e 𝑃𝐺𝑎 (coefficiente per la variazione di perimetro dell’attività).

La ricorrente ha sostenuto l’illogicità del calcolo dei due ultimi parametri con riferimento ai valori standard del Piano esecutivo dei Servizi e non al PEF (che presenta invece gli elementi di gestione a consuntivo) lamentando l’irragionevolezza delle rilevazioni svolte a livello di singoli servizi nei singoli Comuni invece di considerare il servizio preso nella sua globale logica di ambito (che verrebbe così snaturato).

La società, infine, ha censurato la mancata attivazione, da parte della TO, della procedura per consentire, ai sensi dell’art. 4.5 del TR, il superamento del CAP tariffario.

12.1. Per una migliore comprensione delle censure articolate in primo grado, giova riportare il contenuto, per la parte di interesse, dell’TR-1.

L’art. 4 del TR affida al seguente algoritmo la descrizione del limite di crescita annuo delle tariffe di riferimento: Σ𝑇𝑎/Σ𝑇(𝑎−1) ≤ (1+𝜌𝑎), dove 𝜌𝑎 è il parametro per la determinazione del limite alla crescita delle tariffe, che per gli anni 2020 e 2021 non può superare il valore di 6,6%.

Quest’ultimo è dato dalla sommatoria di più grandezze, contenute nella seguente formula: 𝜌𝑎=𝑟𝑝𝑖𝑎−𝑋𝑎+𝑄𝐿𝑎+𝑃𝐺𝑎 (dove: 𝑟𝑝𝑖𝑎 è il tasso di inflazione programmata, pari a 1,7%; 𝑋𝑎 è il coefficiente di recupero di produttività, determinato dall’Ente territorialmente competente, nell’ambito dell’intervallo di valori compreso fra 0,1% e 0,5%; 𝑄𝐿𝑎 è il coefficiente per il miglioramento previsto della qualità e delle caratteristiche delle prestazioni erogate agli utenti; 𝑃𝐺𝑎 è il coefficiente per la valorizzazione di modifiche del perimetro gestionale con riferimento ad aspetti tecnici e/o operativi).

I coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 possono assumere un valore nei limiti fissati al paragrafo 4.4 del TR (per 𝑃𝐺𝑎 da 0 al 3%, in ragione delle variazioni nelle attività gestionali; per 𝑄𝐿𝑎 da 0 a 2%, in presenza di miglioramenti dei livelli di qualità del servizio).

Il limite massimo del coefficiente 𝜌𝑎 può essere superato solo ove gli Enti territorialmente competenti lo ritengano necessario ed allo scopo di assicurare il raggiungimento dei previsti miglioramenti di qualità ovvero per sostenere il processo di integrazione delle attività gestite, previa presentazione alla AR di una relazione (i cui contenuti sono stabiliti al paragrafo 4.5 del TR).

12.2. Il T.a.r. ha sottolineato, al riguardo, che, sulla base della struttura del TR, la determinazione dei parametri componenti il fattore 𝜌𝑎 (in particolare 𝑋𝑎, 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎) costituisce manifestazione di una ampia discrezionalità lasciata all’Ente territorialmente competente.

La TO, nella determina 31/2020, ha stabilito che il fattore 𝑋𝑎 possa essere quantificato in 0,5 (valido per tutti i comuni), sulla base di una scelta puramente discrezionale ed ha stabilito che i coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎, differenziati per ciascun Comune (come quantificato nell’allegato 1 alla delibera) assommino in media al 2,38 (con punte minime pari a 0 e massime di 5), giungendo a determinare, per l’anno 2020, un incremento del corrispettivo d’ambito pari al 1,76% rispetto al 2019.

La TO si è altresì avvalsa di un parere esterno di congruità sulla metodologia utilizzata per i parametri 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 (allegato B alla delibera) i quali sono stati valutati coerenti con i criteri di individuazione e misurazione indicati dall’TR (programmabilità a preventivo, previo consenso, oggettiva misurabilità, orizzonte annuale, diretta riferibilità)

12.2.1 A fronte della deduzione della ricorrente secondo cui i servizi presi in considerazione per la rilevazione delle variazioni qualitative e quantitative dei servizi (indicati al paragrafo 3 dell’allegato A, vale a dire: servizio di raccolta stradale; servizio di raccolta domiciliare eseguito con sacchetto, servizio di raccolta domiciliare eseguito con attrezzature diverse dal sacchetto, servizio spazzamento rappresentato come base, servizio spazzamento rappresentato ad ore, servizi e gestione patrimoniale, valorizzazione-ricavi-verde a mercato, logistica - trasporti e trasferenza - allontanamento CSS, gestione discariche in fase di gestione post operativa) terrebbero fuori altre attività (Servizio di Raccolta alle Utenze non Domestiche - RUND; Servizio di Raccolta a Chiamata; Altre Raccolte; Servizi Accessori; Fornitura e distribuzione beni di consumo), il T.a.r. ha rilevato che la società non ha fornito alcun argomento che consenta di desumere l’irragionevolezza di tali esclusioni.

Analogamente, il primo giudice ha ritenuto priva di supporto probatorio l’ulteriore censura relativa agli indicatori utilizzati per la rilevazione della qualità dei suindicati servizi (il numero di contenitori previsti per Comune, il numero di sacchi previsti per Comune, numero di ore, numero di km, cfr. par. 4.1 dell’allegato a alla delibera 31/2020). Pur convenendo sul fatto che tali indicatori non siano in grado di intercettare ogni miglioramento qualitativo del servizio (come ad esempio l’informatizzazione del servizio con possibile riduzione del numero dei contenitori), il primo giudice ha comunque ritenuto che gli stessi siano comunque “ in grado di intercettare e valorizzare una quota ritenuta significativa dei miglioramenti qualitativi e di perimetro sulla base di quanto pianificato ”.

12.2.2. È stata poi ritenuta irrilevante la perdita economica derivante dai mancati riconoscimenti complessivi lamentata da EI, poiché di per sé tale circostanza non è idonea a minare la “ razionalità e la ragionevolezza metodologica dei limiti all’incremento tariffario ammissibile per l’anno di riferimento ”.

In particolare, la scelta di parametrare gli obiettivi di miglioramento (𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎) al Progetto dei servizi assestato al 2020 e non al PEF (che invece rappresenta il consuntivo della gestione comprensivo degli scostamenti dagli obiettivi fissati a monte dell’esercizio gestionale) è stata effettuata dalla TO già nella delibera n. 29/2020.

Il T.a.r. l’ha valutata conforme a quanto previsto dall’art. 8 del TR, secondo il quale in ciascun anno 𝑎= {2020,2021}, l’Ente territorialmente competente promuove il miglioramento del servizio prestato a costi efficienti.

A tal fine, il medesimo Ente fissa gli obiettivi specifici da conseguire e, coerentemente, determina i valori dei coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎, nei limiti fissati al comma 4.4.

Il TR prevede altresì che il RE si assume il rischio di conseguire l’obiettivo a risorse definite ex ante ed è tenuto a rendicontare ex post gli oneri effettivamente sostenuti per il raggiungimento del riferito obiettivo.

In caso di mancato conseguimento degli obiettivi sottesi alla quantificazione delle componenti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎, è previsto, nell’anno (a+2), un recupero (solo se a vantaggio dell’utenza) dell’eventuale scostamento tra la quantificazione delle menzionate componenti in ciascun anno 𝑎={2020,2021} e gli oneri effettivamente sostenuti e rendicontati dal RE nelle medesime annualità. L’entità del recupero di cui al precedente periodo è proporzionale alla distanza tra l’obiettivo fissato e il livello effettivamente raggiunto.

Il T.a.r. ha evidenziato altresì che risulta motivata anche “ la scelta di condurre l’analisi a livello di singolo comune, considerato che ai sensi del punto 1.3 della Determinazione N. 2/2020 AR, i limiti alla crescita annua si applicano a livello di singolo ambito tariffario (che, nel caso di specie, coincide con il singolo Comune ove di applicala TARI).

La scelta pertanto di calcolare i parametri di incremento qualitativo del servizio e del perimetro dello stesso sulla base degli standard del Piano Esecutivo Servizi con riferimento ai valori rilevati a livello di singolo comune, non risulta pertanto né illegittima né manifestamente illogica, anche perché in presenza di scostamenti dei risultati di gestione dagli obiettivi è comunque previsto il recupero dei dati PEF, entro i limiti appena descritti ”.

12.2.3. La mancata formulazione dell’istanza alla AR per il superamento dei limiti di crescita, come previsto dal paragrafo 4.5 del TR è stata poi motivata dalla TO sulla base della adeguatezza della metodologia di individuazione dei parametri 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎, per come valorizzati dalla TO, al perseguimento dello scopo “ di assicurare il raggiungimento dei previsti miglioramenti di qualità ovvero per sostenere il processo di integrazione delle attività gestite ”, che ai sensi del TR costituisce “ l’unico scopo da perseguire con l’eventuale istanza di superamento dei limiti di CAP ”.

Secondo il T.a.r. “ ai fini della determinazione dei parametri di cui si controverte, non rileva il fine del raggiungimento del mero equilibrio economico-finanziario del gestore. Tale esigenza, da sola non può condurre all’applicazione del valore massimo del range previsto dall’art. 4 del TR indipendentemente dalle citate valutazioni sulla qualità del servizio e sul perimetro delle attività gestite ”.

A riscontro di tale ragionamento il T.a.r. ha richiamato il l documento di consultazione 196/2021/RIF (punto 5.18,) di AR il quale qualifica lo squilibrio economico finanziario utile agli scopi in argomento come l’insieme delle “criticità finanziarie di entità significativa e non previste tali da esporre la gestione al rischio di default e da mettere a repentaglio la continuità nell’erogazione di un servizio essenziale quale quello della gestione dei rifiuti ”, nonché la circostanza che per l’attivazione della richiesta di superamento del limite alla crescita occorre inviare all’Autorità un PEF pluriennale aggiornato e rivisto allo scopo “ di evidenziare le possibilità di recupero di efficienza nella gestione del servizio e di equilibrio economico finanziario che impatti il meno possibile sulla utenza ”.

Al riguardo viene ribadito quanto già in precedenza osservato in ordine al fatto che, da un lato, la TO ha adottato le proprie determinazioni sulla base delle comunicazioni contabili e finanziarie della ricorrente sino ad allora inviate (che non includevano il bilancio 2019 deliberato dalla assemblea dei soci) motivando la propria scelta e, dall’altro, che in un modello basato sui costi “efficienti” non tutti i costi emergenti o consolidati possono dare luogo ad obblighi di copertura mediante l’adeguamento dei sistemi tariffari.

12.2.4. Relativamente al coefficiente X𝑎 il T.a.r. ha invece accolto le doglianze della ricorrente sul rilievo che la fissazione allo 0,5% per tutti i Comuni, è risultata carente di motivazione.

12.3. Ciò posto, deve anzitutto rilevarsi che con il quinto mezzo dell’appello nessuna critica viene svolta avverso le articolate statuizioni del T.a.r. che, eccezion fatta per il parametro X𝑎, hanno ritenuto corretta la determinazione, da parte di TO, dei coefficienti da inserire nella formula per il calcolo del limite di variazione annuale.

12.4. Non è poi chiaro quale sia la censura svolta avverso il ragionamento del primo giudice, nella parte in cui ha ritenuto legittima la scelta “ di calcolare i parametri di incremento qualitativo del servizio e del perimetro dello stesso sulla base degli standard del Piano Esecutivo Servizi con riferimento ai valori rilevati a livello di singolo comune [...] anche perché in presenza di scostamenti dei risultati di gestione dagli obiettivi è comunque previsto il recupero dei dati PEF, entro i limiti appena descritti ”.

Secondo la ricorrente non sarebbe stato considerato “ che l’agire dell’TO non può essere ritenuto corretto per il solo fatto che in un futuro (non certo nell’an, né nel quantum) potrebbe essere recuperato lo squilibrio derivante dai dati del PEF. Difatti, nell’ottica annuale del TR-1 nessun recupero è, nella pratica, consentito ”.

Al riguardo, deve tuttavia convenirsi con l’Amministrazione che l’appellante ha sovrapposto due piani diversi.

Il passaggio della sentenza sopra richiamato riguarda infatti la disciplina dei Costi Operativi Incentivanti (COI), dettata dall’art. 8 del TR -1 la quale è distinta dalla determinazione dei limiti di crescita e dalla valutazione dell’equilibrio economico-finanziario.

L’art. 8 del TR-1 prevede che sia recuperato l’eventuale scostamento tra costi previsionali ex ante che hanno portato al riconoscimento dei COI in un determinato esercizio (2020 e/o 2021) e i costi consuntivi registrati a posteriori in quell’esercizio.

L’eventuale scostamento (solo se a favore dell’utente) andrà applicato nel PEF del secondo anno successivo (e quindi nel 2022 o nel 2023.

Le deduzioni della ricorrente fanno invece riferimento alla disciplina relativa ai limiti di crescita contenuta nell’art. 4 dell’TR -1.

Ne deriva che alcuna contraddizione è ravvisabile nel ragionamento del T.a.r., specificamente riferito alla disciplina dei COI e non a quella del limite alla crescita.

12.5. Le principali argomentazioni dell’appellante riguardano peraltro l’omessa presentazione da parte dell’TO dell’istanza all’AR per il superamento del limite di crescita, in relazione alla quale viene contestata la conclusione del T.a.r. secondo cui “ ai fini della determinazione dei parametri di cui si controverte, non rileva il fine del raggiungimento del mero equilibrio economico-finanziario del gestore ”.

Secondo EI “ È evidente che AR, nel fare riferimento all’equilibrio economico finanziario nella norma dedicata al superamento dei limiti di crescita [art. 4.5 del TR-1], voglia anche garantire che sia rispettato l’equilibrio economico finanziario.

Pertanto, la scelta di TO di non presentare l’istanza ad AR è stata dovuta anche al fatto che nessuna valutazione sull’equilibrio economico finanziario della gestione era mai stato fatto, o comunque nessuna valutazione poteva dimostrare la situazione di equilibrio ”.

12.6. Giova riportare che, secondo l’art. 4.4. della delibera n. 443 del 2019 “ Nel caso in cui l’Ente territorialmente competente ritenga necessario, per il raggiungimento degli obiettivi migliorativi definiti o per il superamento di situazioni di squilibrio economico e finanziario, il superamento del limite di cui al precedente comma 4.2, presenta all’Autorità, per i seguiti di competenza, una relazione attestando le valutazioni compiute come specificato nel citato articolo 4 del TR ”.

Si è già in precedenza riportata la formula di calcolo del limite alla crescita di cui al paragrafo 4.4. dell’TR – 1 (Allegato A alla delibera n. 443 del 2019).

Ai sensi del paragrafo successivo paragrafo 4.5. dell’TR – 1, “ Ove gli Enti territorialmente competenti ritengano necessario - per assicurare il raggiungimento dei previsti miglioramenti di qualità ovvero per sostenere il processo di integrazione delle attività gestite - il superamento del limite di cui al comma 4.3, i medesimi presentano all’Autorità una relazione attestante :

• le valutazioni di congruità compiute sulla base delle risultanze dei fabbisogni standard di cui all’articolo 1, comma 653, della legge n. 147/13 (ovvero, per le Regioni a Statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, sulla base del costo medio di settore come risultante dall’ultimo Rapporto dell’ISPRA) e l’analisi delle risultanze che presentino oneri significativamente superiori ai valori standard ;

• le valutazioni in ordine all’equilibrio economico-finanziario delle gestioni, con specifica evidenza degli effetti di eventuali valori di picco degli oneri attribuibili alle componenti 𝐶𝑇𝑆𝑎 e 𝐶𝑇𝑅𝑎 ;

• l’effetto relativo alla valorizzazione del fattore di sharing 𝑏 in corrispondenza dell’estremo superiore dell’intervallo;

• le valutazioni relative agli eventuali oneri aggiuntivi relativi ad incrementi di qualità nelle prestazioni o a modifiche nel perimetro gestionale ”.

Il par. 4.6. aggiunge che “ Qualora l’Ente territorialmente competente accerti eventuali situazioni di squilibrio economico e finanziario, oltre a quanto stabilito al comma precedente, il medesimo provvede a declinare puntualmente le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione ”.

Il paragrafo 19 del medesimo TR – 1 stabilisce infine che “19.1. Il PEF è sottoposto a verifica da parte dell’Ente territorialmente competente nell’ambito del procedimento di approvazione. La verifica concerne almeno: a) la coerenza degli elementi di costo riportati nel PEF rispetto ai dati contabili dei gestori; b) c) il rispetto della metodologia prevista dal presente provvedimento per la determinazione dei costi riconosciuti; il rispetto dell’equilibrio economico finanziario del gestore . 19.2 Il PEF viene successivamente aggiornato annualmente dall’Ente territorialmente competente entro il termine previsto dalla normativa vigente garantendo il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario della gestione ”.

12.7. Con il quarto motivo di ricorso per motivi aggiunti articolato in primo grado, ai punti IV.8-IV.12) EI ha sostenuto che la determinazione dei coefficienti che compongono le voci della formula di calcolo dei limiti alla crescita non ha tenuto in considerazione la situazione di presunto squilibrio economico-finanziario di cui sarebbe connotata la gestione del servizio.

Tuttavia, l’art. 4.4 del TR-1, non contiene alcun riferimento alle effettive dinamiche dei costi sostenuti dal RE ma prende in considerazione esclusivamente elementi quali-quantitativi del servizio prestato agli utenti ed in particolare: 1) la qualità del servizio per il coefficiente QL e 2) il perimetro gestionale delle attività prestate agli utenti per il coefficiente PG.

Nella determinazione dei coefficienti Xa, QL e GA non assume quindi rilievo l’eventuale squilibrio economico-finanziario, situazione contemplata, invece, ai successivi paragrafi 4.5. e 4.6 e che viene richiamata ai fini dell’eventuale richiesta ad AR di superamento del limite di crescita.

In tal senso, il primo giudice ha fatto correttamente osservare che tale esigenza, tuttavia, non può da sola “ condurre all’applicazione del valore massimo del range previsto dall’art. 4 del TR indipendentemente dalle citate valutazioni sulla qualità del servizio e sul perimetro delle attività gestite ”.

Non è poi vero che il T.a.r. abbia negato che, ai sensi dell’art. 4.5. dell’TR – 1 (nonché 4.6.) l’istanza di superamento – successivamente alla determinazione del limite alla crescita - possa essere giustificata anche dall’esigenza di assicurare l’equilibrio economico e finanziario del RE.

Come si è visto, questi si è infatti limitato a respingere la distinta prospettazione articolata in primo grado (ma a ben vedere non specificamente riproposta in appello) secondo cui ai fini della determinazione dei coefficienti Xa, QL e GA debba considerarsi anche l’eventuale necessità di riallineare l’andamento economico-finanziario della gestione.

12.8. Quanto, poi, alle deduzioni relative alla mancata formulazione dell’istanza alla AR per il superamento dei limiti di crescita, il T.a.r. ha richiamato le considerazioni già svolte in ordine al fatto che alla data in cui sono state adottate le delibere impugnate, non erano stati ancora presentati dal RE né un Piano industriale né un PEF pluriennale atti a comprovare l’esistenza di criticità finanziarie tali da “ esporre la gestione al rischio di default ” o comunque da incidere in maniera significativa sulla continuità e regolarità della gestione del servizio.

In tal senso il documento di consultazione 196/2021/RIF (punto 5.18) relativo all’ TR -2 è stato correttamente valorizzato dal primo giudice poiché, come già chiarito, la disciplina tariffaria relativa al periodo successivo a quello qui in esame si è limitata a declinare in maniera compiuta un principio che doveva ritenersi sotteso anche all’TR -1, ovvero quello secondo cui la valutazione dell’equilibrio economico finanziario della gestione deve avere riguardo all’intera durata della concessione o comunque ad un periodo sufficientemente significativo.

Si è già anche evidenziato, inoltre, che non tutti i costi del RE sono automaticamente costi efficienti da riconoscere in tariffa e, di conseguenza, non tutti i costi che determinano una perdita di esercizio comportano una situazione tale da legittimare un’istanza di superamento dei limiti da parte dell’Ente territorialmente competente.

13. Il sesto mezzo dell’appello contesta la reiezione del quinto motivo aggiunto articolato in primo grado.

Con tale motivo è stato censurato il mancato riconoscimento dei c.d. Costi Operativi Incentivanti (COI) giustificati dall’aumento dei livelli di qualità del servizio e dalle specifiche richieste avanzate dai Comuni facenti parte dell’Ambito.

La TO ha rigettato l’istanza di riconoscimento nella delibera n. 29 del 13 novembre 2020.

EI ha lamentato che tale decisione violerebbe l’art. 8 del TR e sarebbe comunque contraddittoria laddove non riconosce tali costi ma, nella determinazione dei coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎, ha comunque valorizzato un miglioramento qualitativo dei servizi resi in numerosi Comuni dell’Ambito.

13.1. L’art. 8 del TR prevede che in ciascun anno 𝑎={2020,2021} l’Ente territorialmente competente promuove il miglioramento del servizio prestato a costi efficienti. A tal fine, il “ medesimo Ente fissa gli obiettivi specifici da conseguire e, coerentemente, determina i valori dei coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 , […], il medesimo Ente può favorire il conseguimento di tali obiettivi di miglioramento, ove necessario, mediante l’introduzione delle componenti di costo di natura previsionale ” (𝐶𝑂𝐼, connessi sia ai costi fissi che ai costi variabili), in deroga alla regola fissata al paragrafo 8.4 sul recupero degli scostamenti tra obiettivi programmati e raggiunti, che avviene nell’anno (a+2).

Il paragrafo 8.2 del TR evidenzia poi che “ tale previsione può avvenire nel caso in cui si verifichino congiuntamente le seguenti condizioni: sia possibile identificare puntualmente la corrispondenza tra il target di miglioramento da conseguire e le citate componenti; la valorizzazione delle medesime possa essere effettuata sulla base di dati oggettivi, verificabili e ispirati all’efficienza dei costi, tenuto conto dei potenziali effetti di scala ”.

14.2. Nella delibera n. 29 del 2020 si sottolinea in primo luogo il carattere eventuale del riconoscimento dei COI e che gli stessi possono essere attivati solo se il loro riconoscimento costituisca una condizione indispensabile per favorire il conseguimento degli obiettivi di miglioramento.

EI nella versione aggiornata del PEF RE (trasmessa il 9.10.2020) aveva quantificato COI per euro 999.994,00 a carico di 26 Comuni.

Tuttavia la TO ha contestato al RE l’assenza di obiettivi di miglioramento connessi a tali costi, che non ricorrono i requisiti di cui all’art. 8.2 e che i soli costi connessi all’aumento della raccolta differenziata non erano sufficienti per valutare il miglioramento del servizio prestato a costi efficienti.

Nella delibera vengono richiamate anche una serie di valutazioni negative pervenute dai Comuni di ambito (doc. n. 24 di TO).

Il T.a.r., al riguardo, ha osservato che “ parte ricorrente nulla deduce né offre elementi per poter ravvisare la contrarietà di quanto affermato dalla TO, sia in sede procedimentale che giudiziale, sulla non ricorrenza dei presupposti di cui al paragrafo 8.2 del TR ”.

Il primo giudice ha ritenuto infondata anche la censura di contraddittorietà tra la valorizzazione dei coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 e il mancato riconoscimento dei COI; ciò in quanto è lo stesso paragrafo 8.1 del TR a prevedere che a fronte della valorizzazione (nei limiti indicati al paragrafo 4.4) dei due parametri, il riconoscimento di COI è del tutto eventuale (tanto che la stessa metodologia ne illustra le condizioni). In assenza di ulteriori elementi probatori, pertanto, il solo fatto di aver valorizzato i coefficienti di miglioramento del servizio e si ampliamento del relativo perimetro non implica di per sé il riconosciuto i costi operativi.

14.3. In sede di appello EI ha ribadito di avere espressamente richiesto e giustificato i COI, avendo cura di caricare nell’area riservata di ciascun Comune interessato la scheda con i parametri utilizzati per la richiesta di imputazione dei Costi Operativi Incentivanti medesimi, nonché una stima della quota di tali Costi a specifico carico dei Comuni medesimi, come da Lettera di TO TS, Prot. 5389 del 19.10.2020, a cui i Comuni hanno risposto negativamente, senza neppure presentarsi all’incontro prospettato in proposito, e senza dare motivazione alcuna al riguardo.

14.4. Il Collegio rileva che il sesto mezzo sconta una evidente genericità, come peraltro il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

Ad ogni buon conto, in punto di fatto della delibera n. 29/2020 di rigetto dell’istanza di riconoscimento dei COI (doc. n. 24 di TO) risulta effettivamente che EI, nell’ambito delle modifiche apportate alla nuova versione del PEF RE trasmessa in data 09.10.2020, si fosse limitata a collegare detti COI, nella Relazione di accompagnamento, alle seguenti circostanze:

- “ le attivazioni di nuovi servizi avviate nel corso del 2020, introducendo componenti di costo differenziale determinate con riferimento all’effettivo periodo di svolgimento del servizio ;

- la messa a regime di nuovi servizi avviati nell’anno 2019, introducendo componenti di costo differenziale determinate con riferimento ai mesi riferiti alla sola messa a regime (ad (ad esempio per un servizio avviato a novembre 2019 sono stati inseriti costi per 10 mensilità) ”.

Inoltre, alla successiva nota dell’TO prot. 5299/2020 - in cui si faceva osservare, da un lato, che la voce di costo in questione “ presuppone la preventiva assegnazione da parte dell’Autorità al RE di obiettivi specifici da conseguire, espressamente posti ai fini del riconoscimento dei Costi Operativi incentivanti ”, e che “ l’obiettivo che il RE si era autoassegnato era riferito esclusivamente all’incremento della percentuale di raccolta differenziata, senza alcun riferimento ai maggiori costi sostenuti dai Comuni per raggiungere tali obiettivi , e senza alcun obiettivo riferito ad altri parametri altrettanto rilevanti per valutare il miglioramento della qualità del servizio prestato a costi efficienti ” - la società non ha dato riscontro.

L’Autorità ha poi dovuto constatare che tutte le 12 Amministrazioni comunali che hanno partecipato al procedimento hanno lamentato rilevanti carenze, sotto vari profili, nella qualità del servizio prestato da EI.

Risulta quindi confermato che l’TO non era oggettivamente nelle condizioni di poter accogliere l'istanza di EI di riconoscimento dei COI.

Quanto alla censura di contraddittorietà tra la valorizzazione dei coefficienti 𝑄𝐿𝑎 e 𝑃𝐺𝑎 e il mancato riconoscimento dei COI non è contestato il rilievo del T.a.r. secondo cui è lo stesso paragrafo 8.1 del TR a prevedere che a fronte della valorizzazione (nei limiti indicati al paragrafo 4.4) dei due parametri, il riconoscimento di COI è comunque eventuale e che quindi il solo fatto di aver valorizzato i coefficienti di miglioramento del servizio e di ampliamento del relativo perimetro non implica di per sé anche il riconoscimento dei COI.

In sostanza, la tesi secondo cui la variazione quali-quantitativa del servizio misurata dai coefficienti QL e PG avrebbe dovuto portare automaticamente al riconoscimento dei COI, non trova riscontro nella disciplina del TR (art. 8.2) che ancora il riconoscimento dei COI alle ulteriori due condizioni, già richiamate, della corrispondenza con il target di miglioramento e della sussistenza di dati oggettivi e verificabili.

EI, tuttavia, nel corso del procedimento, non ha fornito elementi sufficienti ad accertare il rispetto delle suddette condizioni poste dall'art. 8.2 del TR.

15. Il settimo mezzo ripropone la domanda di risarcimento del danno, commisurato al riconoscimento dell’equilibrio economico finanziario tramite il recupero del differenziale perso a causa dell’agire, asseritamente “errato ed omissivo” di TO OS Sud.

In disparte la declaratoria di inammissibilità resa dal T.a.r., la domanda, in assenza di un’attività amministrativa illegittima, e quindi di un danno ingiusto, deve essere respinta.

16. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

La complessità della fattispecie, induce a compensare integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN NE, Presidente

SI RT, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI RT	IN NE

IL SEGRETARIO