Pubblicato il 19/12/2025

N. 10105/2025REG.PROV.COLL.

N. 07694/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7694 del 2024, proposto dal Comune di Giugliano in Campania, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Gentile, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

SA servizi energetici e ambientali–CSEA (già SA conguaglio settore elettrico), in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III, 23 febbraio 2024, n. 3586/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della SA servizi energetici e ambientali–CSEA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere SA NR SI e vista la richiesta del Comune di Giugliano in Campania di passaggio in decisione della causa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Giugliano in Campania impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro l’ingiunzione di pagamento delle somme che la SA servizi energetici e ambientali–CSEA ritiene dovute dall’Ente, quale gestore del servizio idrico, a titolo di bonus idrico posto a carico degli utenti e inserito in bolletta

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Con le deliberazioni n. 6/2013/R/COM del 16 gennaio 2013 ( Disposizioni in materia di agevolazioni tariffarie e rateizzazione dei pagamenti per le popolazioni colpite dagli eventi sismici verificatisi nei giorni del 20 maggio 2012 e successivi ), n. 664/2015/R/idr del 28 dicembre 2015 ( Approvazione del metodo tariffario idrico per il secondo periodo regolatorio MTI – 2 ), n. 897/2017/R/idr del 21 dicembre 2017 ( Approvazione del testo integrato delle modalità applicative del bonus sociale idrico per la fornitura di acqua agli utenti domestici economicamente disagiati ) e 580/2019/R/idr del 27 dicembre 2019 ( Approvazione del metodo tariffario idrico per il terzo periodo regolatorio MTI – 3 ), l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente-ARERA ha istituito le componenti tariffarie UI1, UI2, UI3, UI4, prevedendone il versamento alla CSEA.

2.2. Il Comune di Giugliano gestisce in proprio il servizio di erogazione idrica agli utenti finali attraverso la propria rete cittadina (mentre il servizio di depurazione è svolto direttamente dalla Regione Campania) e, nell’emettere le fatture agli utenti, ha applicato le componenti tariffarie sopra indicate.

2.3. La SA ne ha chiesto il versamento con nota del 6 ottobre 2021.

2.4. Con determina n. 666 del 9 maggio 2022 il Comune ha liquidato alla CSEA le componenti tariffarie nei limiti delle somme già riscosse dagli utenti.

2.5. Con nota del 21 ottobre 2022 la SA ha intimato il pagamento di un credito complessivo di euro 859.027,38, preannunciando, in caso d’inadempimento, la riscossione coattiva mediante ruolo, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (in seguito abrogato dal d.lgs. 24 marzo 2025, n. 33, ma all’epoca ancora in vigore).

3. Il Comune ha adito il T.a.r. per il Lazio, chiedendo l’annullamento dell’intimazione per violazione dell’art. 23 Cost., difetto assoluto di titolo e di motivazione, nonché l’accertamento dell’inesistenza del credito preteso dalla CSEA, sulla base dell’argomento secondo cui l’Ente « rispetto a tali componenti agisce puramente e semplicemente quale mandatario/delegato per l’imposizione ovvero per l’incasso », pertanto, « non può essere direttamente ritenuto debitore delle somme non incassate » (pp. 3-4 del ricorso di primo grado).

4. Con sentenza 23 febbraio 2024, n. 3586, il Tribunale ha respinto il ricorso, condannando il Comune al pagamento delle spese di lite.

5. L’Ente ha proposto appello contro la sentenza, deducendo due motivi:

I) DIFETTO DI GIURISDIZIONE.

II) VIOLAZIONE DELL’ART. 23 COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART. 8 COMMA 2 DEL DL 74/2012.

5.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituita la CSEA, riproponendo l’eccezione d’inammissibilità del ricorso dinanzi al T.a.r. per difetto d’interesse derivante dall’omessa impugnazione della delibera dell’ARERA n. 6/2013/R/COM del 16 gennaio 2013 e dei conseguenti atti applicativi, e comunque chiedendo il rigetto del gravame nel merito.

5.2. Nel corso del processo l’appellante ha depositato una memoria il 3 ottobre 2025 e una replica il 13 ottobre 2025, approfondendo proprie tesi.

Con l’ultimo scritto, in particolare, il Comune ha eccepito l’incostituzionalità dell’art. 8, comma 2, del d.l. 6 giugno 2012, n. 74, convertito in legge 1 agosto 2012, n. 122, per violazione dell’art. 23 Cost., qualora interpretato nel senso di consentire all’ARERA d’individuare le modalità per la copertura delle agevolazioni anche mediante atti diversi dalle delibere del collegio, come per esempio le circolari organizzative della direzione e degli altri uffici.

5.3. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo l’appellante sostiene che la sentenza sia errata in quanto la controversia non rientrerebbe nella giurisdizione del giudice amministrativo.

7. La censura è inammissibile, sia per violazione del divieto di abuso del processo, sia per carenza del presupposto della soccombenza in primo grado sulla questione di giurisdizione, implicitamente risolta a favore del Comune: entrambe queste ragioni concorrono nel precludere al ricorrente originario di contestare in appello la giurisdizione del giudice a cui questi si è rivolto e che ha ritenuto di potersi pronunciare sul merito (in questi termini, Cons. Stato, Ad. Plen., 28 luglio 2017, n. 4, e 29 novembre 2021, n. 19).

8. Le questioni poste sul piano processuale dal Comune e sul piano sostanziale dall’appellante sono state risolte dal Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza 7 marzo 2023, n. 2339, alle cui argomentazioni il collegio rinvia quale precedente cui intende conformarsi, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a..

9. L’eccezione preliminare riproposta dal Comune di difetto d’interesse del ricorso di primo grado per omessa impugnazione della delibera dell’ARERA n. 6/2013/R/COM non merita accoglimento in quanto, come osservato nella pronuncia richiamata, gli atti dell’autorità e le circolari della CSEA « specificano ed implementano le regole contenute nelle norme primarie ma restano, ancora, su un piano di astrattezza (intesa come capacità della norma di applicarsi infinite volte a tutti i casi concreti rientranti nella fattispecie descritta in astratto), ed apportano elementi di innovatività all’ordinamento giuridico (declinando la norma primaria attraverso una specificazione dell’ambito applicativo, dei presupposti e delle condizioni di operatività delle regole inserite) », mentre « l’atto propriamente lesivo deve rinvenirsi non nella regolazione posta dall’Autorità e dalla C.S.E.A. ma proprio nella pretesa di pagamento che si fonda su tale regolazione. Prima dell’emanazione di un atto applicativo della regolazione non è predicabile la sussistenza di immediata impugnazione di tali atti atteso che è soltanto con l’atto attuativo delle pretese che nella regolazione trovano fondamento che sorge l’interesse a contestare la regolazione dell’Autorità e del C.S.E.A. » (è opportuno precisare che in quell’occasione il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di primo grado che aveva dichiarato inammissibile un ricorso analogo a quello presentato dal Comune di Giugliano ritenendo che l’Ente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente gli atti di regolazione, rispetto ai quali le intimazioni di pagamento sarebbero state meri atti esecutivi e vincolati).

10. Al precedente citato può rinviarsi – come peraltro ha opportunamente fatto il T.a.r. – anche per argomentare l’infondatezza del secondo motivo di appello dedotto dal Comune, risolvendo il quesito che è oggetto della controversia, ossia se la somma da riversare alla CSEA debba essere calcolata sulla base di quanto fatturato agli utenti ovvero di quanto incassato dal gestore.

10.1. Le componenti tariffarie oggetto di causa sono state istituite con le modalità e per le ragioni seguenti.

La componente UI1 è stata istituita a decorrere dal 1 gennaio 2013 dalla delibera dell’ARERA n. 6/2013/R/COM del 16 gennaio 2013, in applicazione dell’art. 8, comma 2, del d.l. 6 giugno 2012, n. 74, convertito in legge 1 agosto 2012, n. 122, che, nel disciplinare gli interventi in favore delle popolazioni colpite dal sisma del maggio 2012, ha previsto, con riferimento ai settori dell’energia elettrica, dell’acqua e del gas, la sospensione temporanea dei termini di pagamento delle fatture e l’introduzione di agevolazioni, attribuendo all’autorità di regolazione il compito di individuare « le modalità per la copertura delle agevolazioni stesse attraverso specifiche componenti tariffarie, facendo ricorso, ove opportuno, a strumenti di tipo perequativo ».

La componente UI2 è stata istituita a decorrere dal 1 gennaio 2016 con delibera dell’ARERA n. 664/2015/R/idr del 28 dicembre 2015, allo scopo di alimentare un meccanismo di premi e penalità finalizzato a incentivare la qualità del servizio (mediante vantaggi per i gestori che, rispetto ad alcuni standard, risultino più efficienti della media) e fondato su logiche di tipo perequativo.

La componente UI3 è stata istituita a decorrere dal 1 gennaio 2018 con delibera dell’ARERA n. 897/2017/R/idr del 21 dicembre 2017, in attuazione dell’art. 60 della legge 28 dicembre 2015, n. 221, che, « al fine di garantire l’accesso universale all’acqua », ha assegnato all’autorità di regolazione la missione di assicurare « agli utenti domestici del servizio idrico integrato in condizioni economico-sociali disagiate l’accesso, a condizioni agevolate, alla fornitura della quantità di acqua necessaria per il soddisfacimento dei bisogni fondamentali » (c.d. “bonus acqua”), definendo « le necessarie modifiche all’articolazione tariffaria per fasce di consumo o per uso » in modo da fornire copertura agli oneri che ne derivano.

La componente UI4 è stata introdotta a decorrere dal 1 gennaio 2020 con delibera dell’ARERA n. 580/2019/R/idr del 27 dicembre 2019, al fine di alimentare il Fondo di garanzia delle opere idriche istituito dall’art. 58 della legge 28 dicembre 2015, n. 221, per la realizzazione degli interventi volti al potenziamento delle infrastrutture idriche, ivi comprese le reti di fognatura e depurazione, in tutto il territorio nazionale, e a garantire un’adeguata tutela della risorsa idrica e dell’ambiente: la disposizione precisa che il Fondo « è alimentato tramite una specifica componente della tariffa del servizio idrico integrato, da indicare separatamente in bolletta, volta anche alla copertura dei costi di gestione del Fondo medesimo » determinata dall’autorità di regolazione.

10.2. Il minimo comune denominatore delle quattro componenti in questione è che sono tutte volte a finanziare interventi che perseguono obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse ponendone l’onere a carico dell’intero sistema e, in definitiva, degli utenti finali (con l’eccezione di quelli che siano anche destinatari dei benefici, in quanto soggetti svantaggiati, come avviene per esempio nel caso del “bonus acqua”).

Come osservato nella sentenza n. 2339 del 2023, queste componenti sono « prive di natura corrispettiva essendo volte, al contrario, a reperire risorse necessarie per le finalità perequative che si intendono conseguire con tali misure. In sostanza le tre componenti perseguono finalità di stampo propriamente solidaristico ponendo a carico dell’intero sistema i costi necessari per il reperimento di somme finalizzate a garantire le agevolazioni previste per le popolazioni colpite da eventi sismici, la promozione della qualità dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione, il bonus previsto per le categorie di utenza in condizioni economico sociali disagiate. Le voci in esame non sono, quindi, parte corrispettiva della tariffa per il servizio idrico integrato e non sono richieste al gestore in ragione delle attività sottese ai servizi resi all’utenza ma, al contrario, costituiscono misure di compartecipazione dei gestori all’acquisizione di risorse necessarie per le finalità perequative che il legislatore e il regolatore hanno inteso perseguire. In sintesi, le voci in esame sono componenti tariffarie ulteriori rispetto a quelle previste per il servizio idrico (che sono, invece, in nesso di corrispettività). Né una diversa conclusione è asseribile in base alla circostanza che le componenti sono richieste come maggiorazioni dei corrispettivi tariffari atteso che tale aspetto non muta la natura perequativa e non corrispettiva delle misure ».

10.3. Dalle deliberazioni dell’ARERA che hanno istituito le componenti tariffarie si evince anche la soluzione del problema derivante dall’insolvenza degli utenti finali (ovvero dal ritardo nel pagamento delle bollette).

La delibera n. 6/2013/R/COM stabilisce che la componente tariffaria UI1 è « applicata a tutte le utenze del servizio idrico integrato » e che « i gestori del servizio idrico integrati versano alla SA, entro 60 (sessanta) giorni dal termine di ciascun bimestre, gli importi derivanti dall’applicazione della componente UI1 ».

L’allegato A alla delibera n. 664/2015/R/idr dispone che la componente UI2 è applicata « a tutte le utenze del servizio idrico integrato come maggiorazione ai corrispettivi di acquedotto, di fognatura e di depurazione » e che « i gestori del servizio idrico integrato ovvero i gestori dell’acquedotto nel caso in cui siano tenuti alla riscossione della tariffa ai sensi dell’articolo 156 del d.lgs. 152/2006, versano alla SA, entro 60 giorni dal termine di ciascun bimestre, gli importi derivanti dall’applicazione della componente UI2 ».

L’allegato A alla delibera n. 897/2017/R/idr prevede che la componente UI3 è applicata « a tutte le utenze del servizio idrico integrato ubicate sul territorio nazionale, diverse da quelle dirette in condizioni di disagio economico sociale, come maggiorazione al corrispettivo di acquedotto » e che « i gestori versano alla CSEA, entro 60 (sessanta) giorni dal termine di ciascun bimestre, gli importi derivanti dall’applicazione della componente UI3, e in particolare, se positiva, la differenza tra:

- il gettito derivante dall’applicazione della componente UI3 […] , in relazione al servizio di acquedotto fatturato nel bimestre medesimo;

- le agevolazioni riconosciute, ai sensi del presente provvedimento, nel medesimo bimestre agli utenti domestici economicamente disagiati ».

L’allegato A alla delibera n. 580/2019/R/idr stabilisce che la componente UI4 è applicata « a tutte le utenze del servizio idrico integrato come maggiorazione ai corrispettivi di acquedotto, di fognatura e di depurazione » e che « i gestori del servizio idrico integrato ovvero i gestori dell’acquedotto nel caso in cui siano tenuti alla riscossione della tariffa ai sensi dell’articolo 156 del d.lgs. 152/2006, versano alla SA, entro 60 giorni dal termine di ciascun bimestre, gli importi derivanti dall’applicazione della componente UI4 ».

10.4. Le delibere seguono uno schema comune, che vede il gestore gravato di due obblighi: l’applicazione della componente nelle bollette destinate agli utenti; il versamento alla CSEA degli importi “derivanti dall’applicazione”, ossia di quelli fatturati, a prescindere da quanto riscosso.

Questa è dunque la soluzione adottata dal regolatore, con atti che non sono stati specificamente censurati in questo giudizio, e che, come osservato nella sentenza n. 2339 del 2023, è anche quella che meglio si armonizza con la natura perequativa e solidaristica delle componenti in esame, perché « mira, in sostanza, ad allocare il rischio sui gestori al fine di evitare la sottrazione di risorse indispensabili per la realizzazione degli obiettivi perequativi perseguiti », e risulta « immune da vizi mirando a garantire effettività alle misure solidaristiche, disancorandole dalla possibile morosità degli utenti ».

10.5. Si aggiunga che tale meccanismo risulta coerente sul piano sistematico e non irrazionale su quello pratico.

Dal primo punto di vista, l’art. 1 della legge 14 novembre 1995, n. 481, stabilisce che gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio devono essere armonizzati con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse, e costituisce declinazione, nel settore dei servizi di pubblica utilità, dell’art. 41, comma 3, Cost. secondo cui la legge determina programmi e controlli perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e – dopo la modifica apportata con l. cost. 11 febbraio 2022, n. 1, anche – ambientali. In questo quadro, non appare dunque sproporzionato, irragionevole o ingiustificato che determinati oneri di sistema – quali quelli derivanti dall’insolvenza degli utenti – siano posti a carico dei gestori.

Dal secondo punto di vista, l’affidamento ai gestori del compito di recuperare i crediti inerenti alle componenti perequative e solidaristiche non risulta irrazionale, dato che questi già provvedono, sulla base di un proprio interesse, alla riscossione delle componenti corrispettive della bolletta, mentre potrebbe risultare sproporzionato e difficilmente praticabile pretendere che sia la SA a recuperare le somme dai singoli utenti su tutto il territorio nazionale.

10.6. Pare inoltre opportuno precisare, alla luce delle argomentazioni del Comune, che le conclusioni qui raggiunte non mutano per il solo fatto che il servizio sia gestito da un Ente territoriale, quale gestore “di fatto” in attesa dell’avvio di una gestione unitaria sovracomunale.

L’assunzione della gestione del servizio, infatti, comprende anche gli oneri di sistema a esso connessi e previsti a carico del gestore, senza che si possa distinguere a seconda della sua natura, perché diversamente si violerebbe il principio di eguaglianza.

10.7. Infine, l’eccezione d’incostituzionalità sollevata dal Comune con la memoria di replica è irrilevante, perché, diversamente da quanto presupposto dall’Ente, le modalità per la copertura delle agevolazioni – mediante onere posto in capo al gestore di “applicazione” in fattura e versamento alla CSEA di quanto “applicato” – sono state definite proprio dalle delibere dell’ARERA, rispetto alle quali le successive circolari risultano meramente interpretative.

11. L’appello è quindi in parte inammissibile, con riferimento al primo motivo, e in parte infondato, con riguardo alla seconda censura.

12. La particolare novità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile, con riferimento al primo motivo, e in parte lo respinge, con riguardo al secondo motivo; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LU IL NT, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

SA NR SI, Consigliere, Estensore

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA NR SI	LU IL NT

IL SEGRETARIO