Pubblicato il 06/03/2026

N. 01786/2026REG.PROV.COLL.

N. 06960/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6960 del 2025, proposto dalla Euroristorazione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B0E67B747A, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- la Città Metropolitana di Torino, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Massacesi e Nicoletta Bugalla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- il Comune di Rivalta di Torino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Gianni Maria Saracco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Camst Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Dugato e Maria Gaia Cavallari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 1239/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Torino, del Comune di Rivalta di Torino e della Camst Soc. Coop. a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026, il Cons. OB SO e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. La vicenda trae origine dalla procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica e asili nido nel Comune di Rivalta di Torino. Per l’appalto è prevista una durata di tre anni scolastici, con decorrenza fissata a partire dall’anno scolastico 2024/2025. Oltre a questo periodo iniziale, l’affidamento è rinnovabile per un ulteriore triennio e prevede un’opzione di aumento del quinto ai sensi dell’art. 120, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023.

L’importo complessivo a base di gara stabilito per il primo triennio scolastico è di € 3.898.092,00 al netto dell’IVA.

Inizialmente, l’appalto era stato aggiudicato alla società CAMST Soc. Coop. a r.l. con la determinazione dirigenziale n. 4178 del 10 luglio 2024. Tuttavia, tale provvedimento era stato annullato dal TAR Piemonte con la sentenza n. 205 del 24 gennaio 2025, poiché l’offerta non era stata adeguatamente giustificata in relazione al costo delle derrate alimentari biologiche e non aveva considerato gli aumenti derivanti dal nuovo CCNL di settore.

In ottemperanza a tale decisione, la stazione appaltante aveva riavviato il sub-procedimento di verifica della congruità con nota del 14 febbraio 2025, ricevendo i nuovi giustificativi da parte di CAMST il 28 febbraio 2025. A seguito della valutazione favorevole espressa dal Responsabile Unico del Progetto (RUP) nel verbale del 26 marzo 2025, il servizio è stato nuovamente aggiudicato a CAMST con determinazione dirigenziale n. 1968 del 1° aprile 2025.

Contro questa seconda aggiudicazione ha presentato ricorso la società Euroristorazione S.r.l., seconda classificata, chiedendo l’annullamento dell’atto e il risarcimento del danno. La ricorrente ha contestato la legittimità della manovra economica operata dall’aggiudicataria, la quale ha assorbito i maggiori costi del lavoro riducendo le spese generali e l’utile d’impresa rispetto alla prima versione dell’offerta.

Inoltre, Euroristorazione ha lamentato una sottostima del costo della manodopera, accusando CAMST di aver considerato scatti di anzianità effettivi anziché quelli medi ministeriali, di aver ridotto irragionevolmente le settimane di servizio rispetto alle indicazioni della stazione appaltante e di aver modificato l’impiego temporale di due figure impiegatizie.

Infine, il ricorso denunciava l’inattendibilità del costo delle materie prime, confermato in 1,61 euro a pasto, nonostante l’ampio utilizzo di prodotti biologici richiesto dal capitolato.

2. Con la sentenza n. 1239 del 2025, il TAR Piemonte ha respinto integralmente il ricorso, confermando la legittimità dell’operato dell’Amministrazione.

I giudici hanno motivato la decisione sostenendo che la sopravvenienza di un nuovo CCNL in corso di gara permette all’operatore di rimodulare le voci di costo e compensare sottostime e sovrastime, a patto che l’offerta complessiva rimanga seria e affidabile. Nel caso specifico, la riduzione delle spese generali è stata ritenuta ammissibile poiché la quota residua, pari al 15,86%, è superiore alla soglia di congruità ordinaria del 15%, mentre l’utile d’impresa, seppur ridotto allo 0,64%, non è stato azzerato.

Riguardo al costo del lavoro, i giudici hanno chiarito che le tabelle ministeriali hanno valore solo indicativo e che è legittimo fare riferimento agli scatti di anzianità reali del personale impiegato. È stata inoltre considerata corretta la riparametrazione delle settimane di servizio a quelle di effettivo espletamento del servizio di ristorazione (inferiori a quelle del calendario scolastico teorico), trattandosi di un aggiustamento volto a correggere precedenti errori di calcolo e a gestire i nuovi costi contrattuali.

In merito alle derrate alimentari, la sentenza evidenzia che CAMST, nel rinnovato procedimento di verifica, ha fornito una documentazione probatoria esaustiva, includendo fatture d’acquisto, contratti con sconti particolari e relazioni sulle piattaforme logistiche utilizzate.

Il Tribunale ha statuito che la valutazione di congruità espressa dal RUP il 26 marzo 2025 rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione e non risulta affetta da errori macroscopici. I giudici hanno respinto le critiche sulla rappresentatività del menù tipo, precisando che la verifica di congruità deve essere globale e sintetica e non può trasformarsi in una controverifica parcellizzata su ogni singolo ingrediente o ricetta.

3. Avverso la suddetta sentenza, Euroristorazione ha proposto appello, contestando in particolare il punto n. 6 della parte in diritto, nel quale si dava conto del rigetto del primo motivo di ricorso.

Secondo l’appellante, il TAR avrebbe disatteso quanto stabilito nella propria precedente sentenza n. 205/2025, perché CAMST, anche nel nuovo procedimento di verifica, non avrebbe dato conto di quale fosse la puntuale composizione delle proprie spese generali, né delle voci che le compongono.

In particolare, CAMST avrebbe omesso di quantificare l’ammontare del fondo imprevisti a cui afferma di avere attinto (riducendolo di quasi 62.000 euro) al fine di consentire all’offerta di rimanere asseritamente sostenibile.

Dunque non solo non sarebbe stata dimostrata la sostenibilità dell’offerta, ma la sentenza n. 1239/2025 sarebbe nulla per contrasto con la sentenza n. 205/2025, passata in giudicato.

Ad ogni modo non sarebbe legittimo attingere al fondo imprevisti per far fronte ai maggiori costi derivanti dal rinnovo del CCNL, poiché la stipula del nuovo contratto collettivo era evenienza nota a tutti gli operatori del settore.

4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Rivalta di Torino, la Città Metropolitana di Torino e la CAMST, chiedendo tutte il rigetto dell’appello.

5. All’esito dell’udienza del 5 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. I motivi di appello sono tutti volti a censurare il capo della sentenza che ha ritenuto legittima l’operazione contabile mediante la quale l’aggiudicataria ha fatto gravare la maggior parte dei costi aggiuntivi, dovuti al rinnovo del CCNL di categoria, sulla voce di costo denominata “ Costo di gestione appalto e spese generali ”, che è passata da un’incidenza del 17,54% al 15,86%, a fronte di un aumento del costo del lavoro.

2. Come messo in luce dalla giurisprudenza, il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la relativa valutazione di congruità ha natura globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (Cons. di Stato, Sez. V , sent. 16 febbraio 2023, n. 1652, che, a sua volta, richiama pregressa giurisprudenza).

3. Nel caso di specie, oltre che alla regola generale, la stazione appaltante era, peraltro, tenuta a conformarsi a quanto già statuito dalla sentenza del TAR Piemonte n. 205 del 2025.

In particolare, il passaggio della su richiamata decisione che viene in maggior rilievo è il seguente: « Nel caso di specie, invece, la valutazione positiva sulla congruità dell’offerta presentata dall’odierna controinteressata è stata adottata dalla stazione appaltante senza alcuna verifica della sua sostenibilità rispetto ai nuovi livelli retributivi previsti dal CCNL sopravvenuto, stante il mero richiamo alle giustificazioni dell’impresa che, tuttavia, erano state trasmesse prima che il nuovo CCNL fosse stato sottoscritto e, pertanto, facevano riferimento al costo del lavoro indicato nelle tabelle ministeriali del 2021 di recepimento del precedente CCNL. Né tale carenza istruttoria e motivazionale della valutazione di congruità dell’offerta (che si cumula a quella già esaminata derivante dalla genericità ed indeterminatezza delle giustificazioni rese dalla controinteressata in ordine al costo delle materie prime) può essere superata asserendo in giudizio che gli incrementi salariali stabiliti dal nuovo CCNL sarebbero comunque assorbiti dal fondo imprevisti contemplato tra le spese generali (peraltro, nemmeno quantificato nelle giustificazioni del 26.06.2024 inviate alla stazione appaltante: doc. 7 controinteressata) e dagli stessi valori risultanti dalle tabelle ministeriali del 2021 (che sarebbero state prese prudenzialmente a riferimento nella formulazione dell’offerta ma che, in realtà, recherebbero valori superiori all’effettivo costo del lavoro che la controinteressata dovrebbe sostenere). Trattasi, infatti, di asserzioni difensive che, oltre ad essere rimaste prive di un adeguato riscontro probatorio in questa sede processuale, debbono comunque formare oggetto di dimostrazione e giustificazione nella corretta sede del sub-procedimento di verifica della congruità dell’offerta, essendo rimesse alla valutazione della stazione appaltante e non ad immediato apprezzamento del giudice amministrativo (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. III, 07/01/2025, n. 5) che finirebbe, altrimenti, per avere un inammissibile carattere sostitutivo ».

4. Nel rinnovato sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, l’aggiudicataria ha dato compiutamente conto dei maggiori costi derivanti dal rinnovo del contratto collettivo di categoria.

Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, l’introduzione di nuovi minimi contrattuali rappresenta, per l’impresa, una sopravvenienza assibilabile alle sopravvenienze normative, che, in sede di verifica dell’offerta, può giustificare una compensazione tra le voci di costo, a patto che l’entità complessiva dell’offerta rimanga invariata.

La possibilità di far gravare i maggiori costi del personale su un “fondo imprevisti”, quindi, è di per sé ammissibile. Infatti, sebbene il periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro sia evenienza del tutto fisiologica, ciascun operatore, nel predisporre l’offerta economica, è tenuto a considerare innanzitutto le retribuzioni stabilite nel contratto in quel momento in vigore, anche perché non è dato conoscere anzitempo quando si addiverrà alla stipula, né l’entità degli aumenti pattuiti dalle organizzazioni di categoria.

Ciò non esonera la pubblica amministrazione, in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, dal tenere conto degli importi previsti dal nuovo CCNL, ma consente una rimodulazione della giustificazione dell’offerta stessa che, ove esistenti, consenta di attingere a somme accantonate per imprevisti o sopravvenienze.

5. Contrariamente all’assunto dal quale muovono le doglianze di parte appellante, nella precedente sentenza di annullamento n. 205 del 2025, il TAR non ha affatto positivamente affermato un dovere della aggiudicataria, in sede di giustificazioni, di dettagliare la “ composizione ” del fondo accantonato per spese generali e imprevisti, con la cui riduzione la stessa aggiudicataria ha, in parte, rimodulato la propria offerta economica in modo da dimostrarne la complessiva sostenibilità.

Non può, infatti, essere inteso in tal senso l’inciso in motivazione per cui il “fondo imprevisti” non era stato “ nemmeno quantificato nelle giustificazioni del 26.06.2024 inviate alla stazione appaltante ”, trattandosi di mero obiter dictum , non idoneo a limitare l’attività valutativa della stazione appaltante in sede di rinnovazione della verifica di anomalia.

Deve quindi essere respinta la censura relativa alla pretesa violazione del giudicato.

6. In linea generale, non sussiste un onere dei concorrenti di dettagliare per singole voci di costo la composizione delle “spese generali”, a meno che ciò non sia espressamente richiesto dalla lex specialis , e ferma restando la facoltà della stazione appaltante di richiedere l’indicazione di dettaglio in sede di verifica dell’offerta sospetta di anomalia (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786).

Nel caso di specie, la decisione dell’Amministrazione di non richiedere alla controinteressata ulteriori specificazioni, ritenendo soddisfacenti le giustificazioni attraverso le quali quest’ultima aveva rimodulato la propria offerta (anche) attraverso una riduzione delle spese generali, stante quanto osservato dal primo giudice circa la non irragionevolezza del complessivo giudizio di sostenibilità dell’offerta, risulta immune da quegli evidenti profili di erroneità o irrazionalità che soli consentirebbero un sindacato giurisdizionale su tale valutazione.

Anche a prescindere da quanto previsto dall’ormai abrogato art. 32, comma 2, D.P.R. n. 207 del 2010 (che peraltro riguardava gli appalti di lavori), deve evidenziarsi come un’incidenza del 15,86% delle spese generali rappresenti un dato del tutto in linea con l’ id quod plerumque accidit , circostanza che quindi permette di escludere la sussistenza di una manifesta irragionevolezza nella valutazione della stazione appaltante.

In altri termini non è implausibile che la decurtazione pari ad euro 61.969,44 (che ha ridotto di meno di due punti percentuali l’incidenza della voce “spese generali”) sia stata effettuata a valere su una somma effettivamente destinata, ab origine , a far fronte ad eventuali imprevisti e tanto è sufficiente per escludere l’illegittimità degli atti impugnati.

7. Alla luce di quanto sopra, l’appello deve essere respinto. La particolarità della controversia induce comunque a compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RA EC, Presidente

Luca Di Raimondo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere

OB SO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB SO	RA EC

IL SEGRETARIO