Pubblicato il 01/09/2025

N. 07159/2025REG.PROV.COLL.

N. 04691/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4691 del 2022, proposto dall’INAIL - Istituto Nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Rossi e Letizia Crippa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Fasanini s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

De MP GI Eredi s.r.l. (già De MP GI Eredi s.n.c. di De MP IL e C.), non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 1035/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Fasanini s.r.l. ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia per l’annullamento della nota dell’INAIL di Brescia del 21 marzo 2019, con la quale l’Istituto ha rigettato la richiesta della ditta ricorrente di essere ammessa agli incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza del lavoro. La società ha domandato, altresì, l’annullamento di ogni altro atto presupposto o conseguenziale, ivi compresa la comunicazione del 14.2.2019 (e l’allegato parere), con la quale l’INAIL ha comunicato alla ricorrente l’inammissibilità del progetto presentato al beneficio finanziario, concedendo termine per la produzione di osservazioni.

La società riferisce che l’INAIL, con avviso pubblico ISI 2017 “ Incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro ”, ha avviato una procedura di evidenza pubblica al fine di consentire l’accesso a finanziamenti per incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro, in attuazione dell’art. 11, comma 5, del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 “ Testo Unico sulla salute e sicurezza sul lavoro ” e ss.mm., e dell’articolo 1, commi 862 e seguenti, della l. n. 2082 del 28 dicembre 2015.

La società ricorrente ha presentato all’INAIL un progetto di investimento per essere ammessa a finanziamento nell’ambito dell’asse di “ finanziamento I ” riconducibile all’area della “ Riduzione del rischio vibrazioni meccaniche ” (punto d) dell’allegato 1 al suddetto avviso pubblico.

In particolare, nel progetto si è previsto l’acquisto di un escavatore cingolato Volvo mod. ECR145E, in sostituzione dell’escavatore cingolato Liebherr mod. R312, nonché l’acquisto di una pala gommata Volvo mod. L90H, in sostituzione di una pala gommata Liebherr mod. L544. Tali due sostituzioni comporterebbero, secondo la ricorrente una riduzione del valore di emissione vibratoria di almeno il 20%, così come richiesto dal bando.

L’INAIL ha ritenuto la domanda inammissibile, in quanto nella perizia allegata alla richiesta di finanziamento non vi sono stati riportati i valori di emissione vibratoria dichiarati dal fabbricante.

Con il ricorso introduttivo, la società ricorrente ha denunciato l’illegittimità della dichiarazione di inammissibilità, assumendo, inter alia , che sarebbe incomprensibile il perché l’INAIL ha richiesto il DVR aggiornato e la perizia con il calcolo del valore effettivo delle vibrazioni, per poi fare riferimento al valore di vibrazione contenuto nel manuale d’uso, senza peraltro tenere conto del fatto che la stessa casa costruttrice del mezzo ha dichiarato che le vibrazioni sono ampiamente al di sopra della soglia limite. Secondo parte ricorrente, la ratio della legge e del bando sarebbe quella di mitigare il rischio effettivo e ciò sarebbe coerente con l’imposizione dell’obbligo del continuo aggiornamento delle condizioni di rischio dei macchinari utilizzati. L’esponente denuncia che, con riferimento all’escavatore cingolato Liebherr mod. R312, sarebbe lo stesso costruttore a non chiarire il valore specifico del livello di emissione vibratoria, né le condizioni operative di misura, obbligatorie secondo la Direttiva Macchine.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con sentenza n. 1035 del 2021, ha accolto il ricorso, assumendo che la preferenza per la rigida interpretazione sposata dall’INAIL della lex specialis determina l’esclusione dell’ammissione ai finanziamenti in questione in tutti i casi in cui, per fatto non imputabile al richiedente il finanziamento, questi si trovi nell’impossibilità oggettiva di dichiarare il dato richiesto.

Il Giudice di primo grado, in particolare, precisa che sebbene potesse: “ essere apprezzata positivamente la scelta effettuata dall’INAIL di privilegiare un confronto di parametri il più possibile oggettivo e omogeneo, tale valutazione di opportunità, che favorisce un’interpretazione più rigida e formalistica, non appare idonea a legittimare il risultato estremo di condurre a ritenere addirittura inammissibile una domanda nel caso in cui non sia disponibile, per il richiedente il beneficio, il dato da comparare riferito al momento dell’acquisto della macchina. ” Secondo il Giudice di prime cure, l’assenza del valore delle vibrazioni reso dal fabbricante delle macchine deriva da una omissione imputabile al costruttore della macchina che intenzionalmente non ha fornito il valore di emissione vibratoria.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, l’INAIL ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, lamentando che la sentenza: “ oltre ad oltrepassare i limiti di sindacabilità concessi all’Autorità giudiziaria amministrativa sui provvedimenti amministrativi fondati sulla discrezionalità tecnica, i quali “possono essere sindacati solo se affetti da macroscopiche illogicità ed omissioni ovvero da evidenti errori di fatto (cfr. ex multis Cons. St., V, 5 aprile 2016, n.1331), restando, in ogni caso, preclusa al Giudice la sostituzione della propria valutazione a quella dell’Amministrazione, se non inficiata dalle predette, manifeste violazioni” (CS 4 maggio 2016, n. 1756; CS n. 3694/2018; CS n. 3504/2018), si pone in contrasto con le regole del Bando ISI 2017, come correttamente interpretate da codesto Ecc.mo Consiglio di Stato, in casi analoghi al presente, con le sentenze n. 7085/2020 e n. 6559/2021, nonché con il parere definitivo n. 1310/2021 ”.

L’appellante sostiene nei propri scritti difensivi che la medesima questione è stata già definita dal Consiglio di Stato in numerose pronunce, tra cui le sentenze del Consiglio di Stato nn. 3864- 3863 – 3861/2024, che richiamando un’altra sentenza conforme (Cons. Stato, 6 aprile 2023, n. 3554), ha confermato l’interpretazione del Bando ISI 2017 sostenuta dall’Istituto e già condivisa con le sentenze già citate nell’appello (Cons. Stato n. 7085/2020; id. 30 settembre 2021, n. 6559; Cons. Stato, parere definitivo n. 1310/2021).

4. Le società Fasanini s.r.l. e De MP GI Eredi s.r.l. (già De MP GI Eredi s.n.c. di De MP IL e C.), benché ritualmente evocate, non si sono costituite in giudizio.

5. All’udienza straordinaria del 4 giugno 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

6. Con le critiche prospettate nel gravame, l’INAIL deduce che la sentenza impugnata, oltre ad oltrepassare i limiti di sindacabilità concessi all’Autorità giudiziaria amministrativa sui provvedimenti amministrativi fondati sulla discrezionalità tecnica, si pone in contrasto con le regole del Bando ISI 2017, come correttamente interpretate dal Consiglio di Stato con le sentenze n. 7085 del 2020, n. 6559 del 2021, nonché con il parere definitivo n. 1310 del 2021 e con altre successive pronunce.

L’Ente appellante argomenta che, diversamente da quanto sostenuto dal Tribunale di prima istanza, non sarebbe vero che si è in presenza di una interpretazione rigida e formalistica delle regole del Bando, in quanto il confronto basato sui valori di emissione vibratoria forniti dal fabbricante consente di assicurare un approccio oggettivo e scientifico nella valutazione del miglioramento documentato delle condizioni di rischio, che permette di valutare la significatività concreta e non solo apparente degli interventi realizzati, al fine di perseguire la loro effettiva coerenza con l’interesse pubblico al corretto utilizzo di finanziamenti posti a carico della collettività. In particolare, precisa che l’assenza del valore delle vibrazioni reso dal fabbricante delle macchine da alienare non deriva, come sostiene il T.A.R., in conseguenza di una omissione imputabile al costruttore della macchina che intenzionalmente non abbia fornito il valore di emissione vibratoria e non lo abbia reso disponibile mettendo così l’impresa nell’impossibilità oggettiva di dichiarare il dato richiesto, ma fotograferebbe una precisa situazione di rischio, in cui il fabbricante di macchine immesse sul mercato, successivamente alle specifiche disposizioni legislative e regolamentari di recepimento della specifica direttiva comunitaria (98/37/CE ex 89/392/CEE), dichiara espressamente che tali macchine non sono rischiose.

7. Le denunce sono fondate.

7.1. Il Direttore della Sede INAIL ha comunicato alla ricorrente, con preavviso di rigetto, il mancato superamento della fase di verifica, con la seguente motivazione: “ Ai fini della tipologia di intervento di tipo ‘d’ (riduzione del rischio derivante da vibrazioni meccaniche), in base a quanto riportato nell’Avviso Pubblico ISI 2017 e nei suoi allegati, in particolare allegato 1, sono finanziabili i progetti che prevedono la sostituzione di macchine immesse sul mercato successivamente alle specifiche disposizioni legislative e regolamentari di recepimento della specifica direttiva comunitaria e che presentano valori di emissione vibratoria superiori ai rispettivi valori di azione. I valori di emissione vibratoria della macchina da sostituire e da acquistare sono quelli dichiarati dal fabbricante e il valore di azione di cui all’art. 201 del d.lgs. 81/08, per le vibrazioni al corpo intero è pari a 0,5 m/s2, (giornaliero e normalizzato a un periodo di riferimento di 8 ore)…Sulla scorta di quanto riportato si rileva che non essendo comprovati gli specifici requisiti previsti dalla Tipologia di intervento ‘d’ dell’Allegato I all’Avviso Pubblico ISI 2017 il progetto risulta non ammissibile al finanziamento ”.

Ciò in quanto, la società Fasanini s.r.l. ha omesso di riportare i valori di emissione vibratoria dichiarati dal fabbricante nel modulo di perizia giurata che è parte integrante del Bando.

In mancanza di tali dati, in disparte se gli stessi siano stati o meno forniti dal fabbricante, non è consentita l’ammissibilità del progetto.

Infatti, secondo le regole contenute nel Bando ISI 2017, in caso di finanziamento volto all’eliminazione o riduzione del rischio vibrazioni, l’attribuzione del finanziamento è subordinata all’adeguatezza del progetto rispetto all’obiettivo, prefissato dall’Istituto, del miglioramento del livello di salute dei lavoratori e sicurezza sul lavoro.

L’Istituto, pertanto, ha il compito di appurare l’effettiva idoneità dell’intervento progettato a ridurre il rischio vibrazioni, in quanto: “ Ai fini della presente Tipologia di intervento sono finanziabili i progetti che prevedano la sostituzione di macchine, che presentano valori di emissione vibratoria superiori ai rispettivi valori di azione, con altre che producono valori di emissione vibratoria inferiori di almeno il 20% ” (Allegato 1 all’Avviso pubblico), e che “ nella documentazione richiesta prevede una Perizia giurata nella quale risulti …l’indicazione dei parametri di emissione vibratoria dichiarati dal fabbricante ” (Allegato 1). Nel fac-simile di perizia giurata, relativo ai progetti di investimento per la “ Riduzione del rischio derivante da vibrazioni meccaniche ”, tra i contenuti richiesti, a proposito della macchina da sostituire, è stato stabilito che dovesse indicare “ il valore di emissione vibratoria dichiarato dal fabbricante pari a …, con indicazione della norma di riferimento ”.

L’INAIL per fugare eventuali dubbi sull’espressione “ valori di emissione vibratoria ” e sulle modalità per la loro determinazione, ha pubblicato delle FAQ, con le quali ha chiarito i requisiti già indicati nell’Avviso pubblico. In particolare, con la FAQ n. 16 è stato ribadito che: “ per valori di emissione vibratoria si intendono i valori di emissione vibratoria dichiarati dal fabbricante della macchina in base alle norme europee armonizzate relative alle metodiche di misura delle vibrazioni, emesse dagli organismi di normalizzazione europei o internazionali. I valori di emissione vibratoria devono essere riportati sia per la macchina da sostituire che per quella da acquistare ”.

Con la FAQ n. 21, l’Istituto ha in particolare chiarito la procedura per “ la valutazione del rischio atteso dopo l’intervento ”, ribadendo che una volta soddisfatte le condizioni iniziali per la macchina da alienare (valore di emissione vibratoria dichiarato dal fabbricante superiore a quanto sancito per il valore di azione corpo intero o mano/braccio) e la diminuzione di almeno il 20% tra il valore di emissione vibratoria di ogni macchina da alienare e quello della rispettiva macchina da acquistare (come dichiarati dai fabbricanti), la valutazione del rischio atteso è da considerarsi una stima del miglioramento globale prodotto dalla sostituzione delle macchine, che il progetto prevede rispetto alla situazione ante operam.

Le suddette FAQ hanno quindi semplicemente chiarito e non introdotto alcun elemento nuovo al contenuto del bando, come è agevole desumere dalla piana lettura del contenuto, avendo assolto alla funzione tipica chiarificatrice, giustificata dalla necessità di rendere più evidente il quadro prescrittivo.

Il Collegio non condivide l’approdo argomentativo sostenuto dal T.A.R. con riferimento alla asserita interpretazione restrittiva delle disposizioni del Bando, dovendosi dare rilievo al fatto che il finanziamento concesso dall’INAIL, per la sostituzione della macchina, è mirato ad un miglioramento documentato dei livelli di salute dei lavoratori e sicurezza del lavoro, e non alla sostituzione del patrimonio aziendale senza che sia dimostrato un effettivo beneficio per i lavoratori, né tantomeno a far acquisire all’impresa un vantaggio competitivo rispetto a quelle imprese che non hanno avuto accesso al finanziamento.

La ‘ ratio ’ della disposizione censurata risiede infatti nell’esigenza di comparare i valori delle macchine da sostituire e di quelle sostitutive sulla base di dati omogenei e certi, tarati al momento della loro immissione sul mercato ed in grado di garantire, in termini oggettivi, l’effettivo decremento dei valori di emissione vibratoria conseguente al rinnovo delle dotazioni.

Inoltre, diversamente da quanto sostenuto dal Collegio di prime cure, la fattispecie in esame non si differenzia totalmente da quelle oggetto delle pronunce richiamate dall’Istituto (cfr. Cons. Stato, n. 6559 del 2021; id. 7085 del 2020), atteso che trattasi di erogazione da parte dell’INAIL di incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi finalizzati al miglioramento dei livelli di salute e di sicurezza nei luoghi di lavoro, e, come nella fattispecie in esame, della necessità di dare rilievo alla lex specialis nella parte in cui assegna carattere dirimente al valore dichiarato dal fabbricante nella scheda tecnica.

Vanno dunque condivisi gli esiti argomentativi sostenuti nelle decisioni sopra richiamate, come successivamente confermati da altre pronunce (cfr. Cons. Stato n. 3864 del 2024; id. n. 3554 del 2023), tenuto conto che non è contestato che nella perizia giurata il valore di emissione vibratoria dichiarato dal fabbricante non sia stato riportato, in questo modo non consentendo non solo l’accertamento del miglioramento dei livelli di salute e di sicurezza nei luoghi di lavoro del nuovo macchinario, ma neppure la valutazione del rischio atteso dopo l’intervento. Ciò in quanto, solo con la verifica dei valori di emissione vibratoria può essere consentito verificare una riduzione concreta dell’esposizione dei lavoratori che dipende dai tempi e dalle modalità della loro prestazione lavorativa valutata nell’arco temporale dell’utilizzo del mezzo.

Con la sentenza n. 7085 del 2020, questo Consiglio di Stato ha in particolare chiarito che la legge di gara: “ distingue, infatti, ai fini della finanziabilità del progetto di riduzione del rischio derivante da vibrazioni meccaniche, la finalità dell’intervento – incentrata sulla valutazione del rischio operata con apposita perizia giurata, la quale deve dimostrare che i valori di esposizione iniziale siano superiori al valore di azione e sulla quale il progetto proposto deve incidere in senso migliorativo – dal mezzo da utilizzare per il conseguimento della suddetta finalità, rappresentato dalla sostituzione della/e macchina/e, che presenti/tino valori di emissione vibratoria superiori ai rispetti valori di azione, con altra/e che produca/no valori di emissione vibratoria inferiori di almeno il 20% ”.

Con parere definitivo n. 1310 del 2021, la Prima sezione di questo Consiglio ha inoltre osservato che: “ …il macchinario da sostituire, per la vetustà o per difetti di manutenzione, potrebbe rappresentare nell’attualità livelli di vibrazione più elevati rispetto a quelli dichiarati dal fabbricante al momento dell’acquisto, di talchè il metodo di misurazione diretta non risulterebbe idoneo a fornire sufficienti parametri di valutazione dal momento che anche il macchinario da acquistare, con il passare del tempo, potrebbe poi generare livelli di vibrazione, in astratto, addirittura superiori a quelli dell’impianto preesistente per la cui sostituzione viene richiesto il finanziamento pubblico. E’ ragionevole, dunque, che l’INAIL abbia previsto la necessità di disporre a tali fini di parametri omogenei di comparazione, necessariamente rinvenibili dalle schede tecniche all’uopo predisposte dai costruttori ”.

Inoltre, è stato condivisibilmente affermato che: “ la lex specialis distingue, ai fini della finanziabilità del progetto di riduzione del rischio derivante da vibrazioni meccaniche, la finalità dell’intervento – incentrata sulla valutazione del rischio operata con apposita perizia giurata, la quale deve dimostrare che i valori di esposizione iniziale siano superiori al valore di azione e sulla quale il progetto proposto deve incidere in senso migliorativo – dal mezzo da utilizzare per il conseguimento della suddetta finalità, rappresentato dalla sostituzione della macchina, che presenti valori di emissione vibratoria superiori ai rispettivi valori di azione, con altra che produca valori di emissione vibratoria inferiori di almeno il 20%. I due aspetti hanno ad oggetto valutazioni non sovrapponibili: la prima, infatti, attiene alla complessiva organizzazione aziendale ed è valutata secondo i criteri indicati dall’art. 202 del d.lgs. n. 81/2008; la seconda concerne le specifiche caratteristiche della macchina, che concorre alla valutazione del rischio ed è misurata in base alla norma tecnica armonizzata UNI EN 12096:1999 ” (Cons. Stato, n. 3864 del 2024) .

8. In definitiva, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso introduttivo proposto dalla società Fasanini s.r.l..

9. Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo proposto dalla società Fasanini s.r.l.

Condanna la società Fasanini s.r.l. alla rifusione delle spese di lite del doppio grado di giudizio a favore dell’Istituto appellante, che liquida in complessivi euro 4.500,00 (quattromilacinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO