Pubblicato il 09/03/2026

N. 01906/2026REG.PROV.COLL.

N. 02128/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2128 del 2024, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Gennaro Gennarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 7200/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 il Cons. CO PI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con istanza del 16 febbraio 2023 la Società -OMISSIS- S.r.l.. richiedeva all’Agenzia delle Dogane - D.T. Campania (di seguito ADM) l’aggiornamento per cambio gestore delle licenze CEY01161V, CEY00931M e CEY00896F acquisite dalla -OMISSIS-di -OMISSIS- & C S.n.c..

ADM, con atto n. 7708 del 13 aprile 2023, comunicava alla richiedente la sospensione dell’istruttoria procedimentale ai sensi degli artt. 23, comma 6 e 25, comma 6 bis del D. Lgs. n. 504/1995 sino alla conclusione dei procedimenti penali a carico del legale rappresentante della Società, Signor-OMISSIS-, pendenti presso la Procura della Repubblica del Tribunale di Santa Maria di Capua Vetere, assegnando un termine per controdedurre.

-OMISSIS- formulava le proprie osservazioni con nota del 18 marzo 2023 chiedendo « di disporre la revoca della sospensione dell’istruttoria » e, con ricorso iscritto al n. 462/2023 R.R., agiva dinanzi al Tar per la Campania « per l’accertamento e declaratoria di illegittimità » del silenzio serbato in ordine alle proprie istanze « nonché per l’accertamento e la declaratoria » dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

Il Tar, con sentenza n. 7200 del 27 dicembre 2023, pur rilevando l’omessa tempestiva impugnazione del provvedimento di sospensione, respingeva il ricorso ritenendo che non fosse ravvisabile alcuna inerzia dell’amministrazione.

-OMISSIS- impugnava la sentenza chiedendone l’annullamento « previa sospensione dell’efficacia » con appello depositato il 13 marzo 2024 deducendo « ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO – VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DI LEGGE (art. 97 e 27 Costituzione – Art. 48 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea - Artt. 2 e 2 – bis della L. n. 241/90 – Art. 23, comma 6 e Art. 25, comma 6 – bis del D. Lgs. n. 504/95) – VIOLAZIONE PRINCIPIO DELLA PRESUNZIONE D’INNOCENZA – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRETTEZZA E BUON ANDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (illogicità manifesta – superficialità – incompletezza) – ECCESSO DI POTERE PER OMESSO ESERCIZIO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (Difetto e carenza di istruttoria – Travisamento dei fatti e dei presupposti – Difetto e carenza assoluta di motivazione per genericità ed erronea indicazione dei presupposti – Erroneità – Illogicità) ».

In detta sede, confutato « in via preliminare e pregiudiziale » il profilo di tardività evocato dal Tar richiamando la natura endoprocedimentale della comunicazione di sospensione, espressamente affermata dalla stessa ADM, sub articolava il capo d’impugnazione formulando le seguenti deduzioni:

a) « Sulle norme del procedimento di rilascio dell’autorizzazione – Sul difetto e superficialità dell’istruttoria »;

b) « Sul difetto del presupposto giuridico di applicazione della sospensione del procedimento »;

c) « Sulla mancata conclusione del procedimento e sulla sospensione sine die – Sulla violazione e mancata applicazione dei principi comunitari di cui all’art. 48 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea – Sulla presunzione d’innocenza »;

d) « Sul termine di conclusione del procedimento – Sulla qualificazione del tempo quale bene della vita – Sul danno da ritardo ».

ADM, costituita in giudizio il 21 marzo 2024, confutava le avverse censure con memoria depositata il 29 marzo successivo.

In data 26 marzo 2025 il difensore dell’appellante depositava dichiarazione di rinuncia al mandato.

Alla camera di consiglio del 4 aprile 2024, con ordinanza n. 1241/2024, veniva respinta l’istanza di sospensione.

Alla camera di consiglio del 29 aprile 2025, con ordinanza n. 3686/2025, veniva accolta la « istanza di rinvio presentata dal difensore di parte appellante, dopo aver rinunciato al mandato, al fine di consentire la costituzione di un nuovo difensore »;

Alla camera di consiglio del 6 novembre 2025, preso atto della mancata costituzione dell’appellante con nuovo difensore, con ordinanza n. 8815/2025 la Sezione assegnava alle parti un termine « per presentare memorie e documenti » chiedendo:

- « di chiarire quale esito abbiano avuto i giudizi cui faceva riferimento la nota di ADM appena citata »;

- « di prendere posizione in ordine agli effetti che la eventuale definizione dei citati giudizi possono avere sul presente giudizio specie in relazione al profilo della persistenza dell’interesse ».

In esito a detta richiesta, la sola amministrazione depositava le note ADM n. 3820 del 26 novembre 2025 e n. 4475 del 28 novembre successivo dalla prima delle quali (la seconda non introduce significativi elementi di novità) emerge:

- che non le è noto, in quanto estranea al procedimento, l’esito del giudizio « pendente, alla data del provvedimento impugnato, in capo al Sig.-OMISSIS-, rappresentate legale della ricorrente »;

- che dalle acquisite informative della Guardia di Finanza emerge come il legale rappresentante dell’appellante risulti essere « stato segnalato alla Procura della Repubblica, territorialmente competente, per i reati di cui agli artt. 416, comma 1, 515 c.p., art. 12 quinquies D.L. n. 306/1992, art. 8 D.Lgs. n. 74/2000, art. 22 D.Lgs n. 114/98 e 1 L. n. 575/1965, tutti ostativi e condizionanti l’affidabilità del richiedente ai sensi della disciplina di cui agli artt. 23 e 25 TUA (D.lgs. 504/95) »;

- che nelle more del giudizio intervenivano « provvedimenti interdittivi antimafia adottati dai competenti UTG nei confronti della -OMISSIS-S.r.l. e della sua compagine sociale, tra cui spicca, nella qualità di rappresentante legale, la posizione del Sig.-OMISSIS- »;

All’esito della camera di consiglio del 5 marzo 2026 la causa veniva decisa.

Preliminarmente deve rilevarsi che il provvedimento del 13 aprile 2023, ancorché qualificato dall’amministrazione come « endoprocedimentale », è dispositivo dell’effetto sospensivo previsto dagli artt. 23 comma 6 e 25, comma 6 bis del D.lgs. n. 504/1995 e di ciò dimostra di essere consapevole l’appellante che in sede di osservazioni ne chiedeva la revoca e nelle narrative dell’appello definisce l’atto contestato in termini di provvedimento (pag. 6 dell’appello).

L’atto, determinando un arresto procedimentale, è per ciò solo dotato di portata lesiva e come tale impugnabile nel rispetto del termine decadenziale, come incidentalmente rilevato dal giudice di prime cure.

Sul punto la giurisprudenza ha infatti già avuto modo di affermare che « nel processo amministrativo l’atto endoprocedimentale non è impugnabile in via autonoma, in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all'atto terminale che conclude il procedimento; questa regola subisce limitate eccezioni in casi particolari, tra cui quello di un atto interlocutorio, che comporti un arresto procedimentale (Cons. Stato, V, 14 febbraio 2025, n. 1225; V, 22 agosto 2024, n. 7205) » (Cons. Stato, Sez. V, 23 giugno 2025, n. 5470).

Tuttavia può procedersi allo scrutinio delle censure di merito dell’appello stante la loro manifesta infondatezza.

Con il primo capo d’impugnazione l’appellante deduce « a) Sulle norme del procedimento di rilascio dell’autorizzazione – Sul difetto e superficialità dell’istruttoria » censurando la sentenza nella parte in cui respinge il ricorso sul rilievo che « non è rinvenibile alcun palese vizio logico o di completezza del ragionamento, avendo l’amministrazione richiamato, in maniera già esaustiva, il disposto dell’art. 25, comma 6 – bis, del d.lgs. n. 504/1995, il quale a sua volta rimanda al potere di sospensione dell’istruttoria procedimentale previsto dall’art. 23, comma 7, dello stesso d.lgs… ».

L’appellante affermata l’estraneità della propria posizione alle ipotesi di cui agli art. 23 comma 6 e 25 comma 6 bis del D. Lgs. n. 504/1995 richiamati nel provvedimento di sospensione, lamenta che, contrariamente a quanto affermato dal Tar, il provvedimento non recherebbe menzione del comma 7 dell’art. 23.

L’assenza di tale riferimento nel « provvedimento amministrativo » (così definito), ritenuto dall’appalellante integrare una doverosa « garanzia partecipativa » del destinatario, paleserebbe la carenza motivazionale della misura avversata.

Con il secondo capo d’impugnazione, che può essere scrutinato congiuntamente stante la sostanziale omogeneità delle censure formulate, l’appellante deduce « b) Sul difetto del presupposto giuridico di applicazione della sospensione del procedimento » sostenendo che il Tar avrebbe fondato la propria decisione su presupposti non riscontrati.

La sentenza è in particolare cesurata nella parte i cui afferma che «...con iter argomentativo sufficientemente lineare, ha ritenuto di fare applicazione del doveroso potere di sospensione procedimentale di cui all’art. 23, comma 7, d.lgs. n. 504/95, reputando avverate le condizioni per il suo esercizio, ossia il rinvio a giudizio e sussistenza di reato sensibile…è smentito in fatto che il legale rappresentante della -OMISSIS- non sia stato attinto da alcun decreto che dispone il giudizio, essendo comprovato dal certificato dei carichi pendenti acquisito nel corso dell’istruttoria procedimentale come lo stesso sia stato sottoposto a rinvio a giudizio presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere con udienza fissata per il 1° giugno 2023…infine, nemmeno può essere stigmatizzato l’indugio dell’ADM nel prendere in considerazione gli elementi posti alla base della richiesta di revoca della sospensione ... ».

Espone l’appellante che l’amministrazione avrebbe disposto l’impugnata sospensione sul presupposto della pendenza del procedimento penale « PM n. 2021/6006 – GIP 2022/3586 – 2023/468 » mentre il procedimento da ultimo citato (2023/468), alla data del 6 luglio 2023, pendeva a carico del solo Signor -OMISSIS-, padre del legale rappresentante della Società appellante, come si evincerebbe dal relativo verbale di udienza.

Le suesposte censure sono infondate.

L’art. 23, comma 6, del D. Lgs. n. 504/1995 dispone che « l’autorizzazione di cui ai commi 3 e 4 è negata ai soggetti nei cui confronti, nel quinquennio antecedente la richiesta, sia stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna ai sensi dell’articolo 648 del codice di procedura penale, ovvero sentenza definitiva di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per reati di natura tributaria, finanziaria e fallimentare e per i delitti non colposi previsti dai titoli II, V, VII, VIII e XIII del libro secondo del codice penale, per i quali sia prevista la pena della reclusione. La predetta autorizzazione è altresì negata ai soggetti nei confronti dei quali siano in corso procedure concorsuali o siano state definite nell'ultimo quinquennio, nonché ai soggetti che abbiano commesso violazioni gravi e ripetute, per loro natura od entità, alle disposizioni che disciplinano l’accisa, l’imposta sul valore aggiunto e i tributi doganali, in relazione alle quali siano state contestate sanzioni amministrative nell'ultimo quinquennio ».

Ai sensi dell’art. 25, comma 6 bis , « per i depositi di cui ai commi 1 e 6, la licenza di cui al comma 4 è negata e l’istruttoria per il relativo rilascio è sospesa allorché ricorrano nei confronti dell'esercente, rispettivamente, le condizioni di cui ai commi 6 e 7 dell’articolo 23; per la sospensione e la revoca della predetta licenza trovano applicazione, rispettivamente, i commi 8 e 9 del medesimo articolo 23. Nel caso di persone giuridiche e di società, la licenza è negata, revocata o sospesa, ovvero il procedimento per il rilascio della stessa è sospeso, allorché le situazioni di cui ai commi da 6 a 9 del medesimo articolo 23 ricorrano, alle condizioni ivi previste, con riferimento a persone che rivestono in esse funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione ovvero a persone che ne esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo ».

Ciò premesso non può che rilevarsi come il comma 7 dell’art. 23, che l’appellante ritiene essere evocato solo in sentenza, è espressamente richiamato dal comma 6 bis dell’articolo 25 risultando pertanto il richiamo alla norma operato dal giudice di prime cure non estraneo alla contestazione mossa dall’amministrazione.

Ai sensi del citato comma 7 « l’istruttoria per il rilascio dell’autorizzazione di cui ai commi 3 e 4 è sospesa fino al passaggio in giudicato della sentenza conclusiva del procedimento penale, qualora nei confronti del soggetto istante sia stato emesso, ai sensi dell'articolo 424 del codice di procedura penale, decreto che dispone il giudizio per uno dei reati indicati nel comma 6… »: comma 6 che, come già evidenziato, rinvia ai delitti di cui ai « titoli II, V, VII, VIII e XIII del libro secondo del codice penale » nei quali rientrano alcune delle fattispecie di reato contestate al legale rappresentante della Società.

Deve sul punto evidenziarsi come in fase istruttoria l’amministrazione abbia acquisito notizia dal Nucleo di Polizia Economico-Finanziaria della Guardia di Finanza di Caserta (nota del 23 marzo 2023) della segnalazione inoltrata a carico del legale rappresentante per i reati di cui agli artt. 416, comma 1 (« Associazione a delinquere ») e 515 c.p. («Frode nell’esercizio del commercio»), art. 12 quinquies D.L. n. 306/1992 (« Trasferimento fraudolento di valori »), art. 8 D. Lgs. n 74/2000 (« Emissione di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti »), art. 22 D.Lgs. n. 114/1998 e art. 1 L. n. 575/1965 (« Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso »).

Quanto alla dedotta inesistenza del rinvio a giudizio deve rilevarsi che il « Certificato dei carichi pendenti » n. 6595 del datato 23 marzo 2023 riferito al Signor-OMISSIS- riporta il rinvio a giudizio nel « Proc: PM 2021/6006 GIP 2022/3586 DIB 2023/468 » nonché la « Citazione diretta a giudizio » nel « Proc: PM 2021/7289 DIB 2023/515 ».

Il verbale dell’udienza del 6 luglio 2023 invocato dall’appellante a comprova della propria estraneità al proc. pen. n. 468/2023 nel quale figurerebbe imputato solo il padre è successivo alla data di adozione della sospensione contestata e per tale ragione irrilevante ai fini dello scrutinio di legittimità della sospensione disposta il 13 aprile 2023, rilevando semmai ai fini di una eventuale reiterazione dell’istanza qualora ne ricorrano i presupposti.

Deve pertanto ritenersi, condividendo il giudizio del Tar, che il più volte citato atto del 13 aprile 2023, indipendentemente dalla qualificazione dello stesso in termini di atto endoprocedimentale ad opera dell’amministrazione, determini l’effetto sospensivo prefigurato dalla disciplina di settore senza necessità di ulteriori interlocuzioni.

Con il terzo capo d’impugnazione l’appellante deduce « c) Sulla mancata conclusione del procedimento e sulla sospensione sine die – sulla violazione e mancata applicazione dei principi comunitari di cui all’art. 48 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea – Sulla presunzione d’innocenza » lamentando la mancata disapplicazione da parte del Tar della normativa nazionale in contrasto con la fonte superiore.

Espone l’appellante che la questione, sollevata alla camera di consiglio del 19 dicembre 2023 richiamando «la sentenza della Corte di Giustizia (Quarta Sezione) del 23 marzo 2023 resa sulla causa C-412/21 proposta dalla UA OD SR », veniva ignorata dal Tar.

La censura è infondata.

In primis deve rilevarsi che la sentenza della Corte di Giustizia richiamata dall’appellante veniva resa in presenza di una fattispecie non pienamente sovrapponibile a quella all’odierna attenzione del Collegio.

La controversia definita in sede europea verteva sull’interpretazione dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/118/CE del 16 dicembre 2008 relativa al regime generale delle accise, nonché dell’articolo 48, paragrafo 1, e dell’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, invocato dall’odierna appellante.

Nella fattispecie in detta sede esaminata il diritto nazionale (nella specie l’art. 364 del Codice Tributario rumeno) riconduceva la sospensione dell’autorizzazione al deposito fiscale all’accertamento di determinati fatti costituenti reato e la questione sottoposta all’attenzione della Corte riguardava l’interpretazione della norma operata dall’Autorità nazionale « nel senso che essa consente di infliggere una siffatta sospensione in ragione di semplici indizi della commissione di reati in violazione del regime dei prodotti soggetti ad accisa » (para. 14) e la Corte, in estrema sintesi, affermava che ciò fosse in contrasto con l’art. 48, para. 1, della Carta nella misura in cui il provvedimento di sospensione « costituisca una sanzione penale » (para. 43).

Il principio non trova applicazione nella presente fattispecie, sotto un primo profilo, in quanto si verte in tema di una misura indiscutibilmente amministrativa, sotto altro profilo, di un provvedimento che non si fonda sulla sola presenza di « semplici indizi » ma di condotte maggiormente circostanziate e ritenute sufficienti a fondare l’esercizio dell’azione penale con rinvio a giudizio dell’interessato.

La ritenuta assenza di profili di incompatibilità comunitaria della normativa applicata dall’amministrazione priva di pregio la dedotta illegittimità di una durata sine die della sospensione che è invece imposta e definita anche nella sua durata dalla legge.

L’accertata legittimità dell’operato dell’amministrazione priva altresì di rilevo il quarto capo di impugnazione con il quale l’appellante deduce « Sul termine di conclusione del procedimento – Sulla qualificazione del tempo quale bene della vita – Sul danno da ritardo » sostenendo che l’amministrazione, disponendo una sospensione sine die, avrebbe violato l’art. 2 della L. n. 241/1990 che impone la definizione del procedimento in tempi certi pena il risarcimento dei danni patiti in conseguenza di tale illegittimo agire ai sensi del successivo art. 2 bis .

Per quanto precede l’appello deve essere respinto.

La novità della vicenda contenziosa e l’assenza di un consolidato orientamento giurisprudenziale in merito alle questioni oggetto del giudizio, consentono di procedere alla compensazione delle spese del presente grado di giudizio restando tuttavia a carico dell’appellante la corresponsione del contributo unificato.

Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellante e dei nominativi menzionati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN AM, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

CO PI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO PI	AN AM

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.