Pubblicato il 29/01/2026

N. 00751/2026REG.PROV.COLL.

N. 04979/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4979 del 2025, proposto da
LA AL Società Sportiva Dilettantistica a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Ciccotti, Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Valentina Novara, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

MA AP, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 09904/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA AP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. IO TI ed uditi per le parti gli avvocati Ciccotti, Cintioli, Novara e Murra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, la società sportiva LA AL impugnava, chiedendone l’annullamento, la determinazione dirigenziale di MA AP rep. QA/557/2024 del 4 ottobre 2024, a mezzo della quale era stata determinata la “ decadenza sanzionatoria della LA AL S.S.D. dalla concessione dell’impianto sportivo di proprietà Capitolina sito in Viale di Tor di Quinto 57/B in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n.7119/2024 per violazione dell’art.11 del disciplinare di concessione - Ingiunzione al rilascio immediato

dell’immobile ”.

Per la gestione dell’impianto in questione, di proprietà capitolina, l’amministrazione, con bando pubblico di cui all’allegato alla determinazione dirigenziale n. 812 del 21 settembre 2005, metteva a gara la concessione per “ per la ristrutturazione, il ripristino funzionale e la gestione dell’impianto sportivo comunale, con presentazione di eventuale progetto tecnico-edilizio per la ristrutturazione (ivi compreso le eventuali o opere di potenziamento e miglioria) ”.

In esito al contenzioso promosso (avverso l’aggiudicazione ad altro soggetto) dall’Ati di cui faceva parte la ricorrente, definito favorevolmente per la stessa con sentenza del Consiglio di Stato n. 1134 del 25 febbraio 2009 (e con la successiva sentenza n. 3205 del 2010, resa in ottemperanza dal Consiglio di Stato), l’amministrazione, con determinazione dirigenziale n. 1334 del 9 giugno 2010, disponeva l’aggiudicazione della concessione all’Ati ricorrente.

Non si perveniva, tuttavia, a stretto giro, al perfezionamento della concessione, dal momento che l’amministrazione, con determinazione dirigenziale n. 560 del 28 novembre 2011, in esecuzione della memoria di Giunta del 2 agosto 2010, prot. 55290, revocava parzialmente la determinazione dirigenziale n. 1134 del 9 giugno 2010, sospendendo l’aggiudicazione e differendo l’adozione degli atti conseguenziali all’esito della definitiva decisione in merito alla scelta di MA, in qualità di Città ospitante le Olimpiadi 2020 ed in adempimento a quanto previsto dalla memoria di Giunta prot. 10405 del 3 agosto 2010, con la quale si dava mandato agli uffici di predisporre quanto necessario affinché il Parco Tor di Quinto venisse destinato all’evento olimpico.

Il giudizio attivato dalla ricorrente si concludeva con sentenza del Consiglio di Stato n. 6688 del 20.12.2011, che dichiarava la nullità della determinazione n. 560 del 2011.

Con successiva determinazione dirigenziale n. 93 del 13 febbraio 2012, MA AP confermava l’aggiudicazione in favore dell’Ati ricorrente, la quale successivamente si costituiva, anche nominalmente, nella LA AL Società Sportiva Dilettantistica a r.l., ai sensi dell’art. 90 l. n. 289 del 2002; la sottoscrizione della concessione veniva quindi autorizzata con determinazione dirigenziale n. 155 del 14 luglio 2015.

Medio tempore , fra le parti insorgevano due ulteriori contenziosi: uno promosso dalla società per ottenere il risarcimento dei danni asseritamente patiti in conseguenza della ritardata esecuzione della determinazione di aggiudicazione n. n.1334 del 9 giugno 2010, l’altro per l’annullamento della determinazione prot. n. 13846 del 16 ottobre 2018, con la quale l’amministrazione aveva negato

l’approvazione del progetto di ristrutturazione presentato dalla società, ai sensi dell’avviso pubblico di gara.

Il primo contenzioso (azione risarcitoria per danno da ritardo) veniva definito in modo favorevole alla parte istante, sia pure nei limiti di quantum indicati dal TAR del Lazio nella sentenza n. 13792 del 2023, confermata (con diversa motivazione) dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7196 del 21 agosto 2024.

Il secondo contenzioso, afferente al diniego di approvazione del progetto di ristrutturazione del compendio, veniva invece definito in modo favorevole all’amministrazione, con sentenza del TAR Lazio n. 5246 del 27 marzo 2023, poi confermata in appello con sentenza del Consiglio di Stato n. 7119 del 12 agosto 2024.

Un’ulteriore controversia, incardinata dalla società nei confronti di MA AP per l’accertamento delle presunte inadempienze dell’amministrazione nella conduzione del rapporto concessorio veniva quindi definita dal TAR del Lazio in termini sfavorevoli alla ricorrente con sentenza n. 21591 del 2 dicembre 2024.

In sede civile, inoltre, risulta pendente contenzioso (promosso dalla società) avverso le determinazioni ingiuntive adottate dall’amministrazione ai sensi dell’art.4 del disciplinare di

Concessione.

Il provvedimento di decadenza da ultimo impugnato era fondato sui seguenti rilievi:

a) violazione dell’art. 11 del Disciplinare di Concessione sottoscritto in data 22.07.2015 prot. 5736 per il mancato pagamento di tre rate consecutive del canone, acclarata la condizione di morosità della concessionaria per un importo per un importo al 31.12.2023 pari ad € 1.104.091,2 oltre gli interessi legali maturati, oltre all’importo relativo al debito maturato per l’annualità 2024 pari ad € 144.390,80 per il quale sono in corso i procedimenti di recupero;

b) non conformità del progetto preliminare di ristrutturazione edilizia dell’impianto sportivo capitolino sito in Viale Tor di Quinto n.57/B e, per gli effetti, inottemperanza allo specifico obbligo assunto a seguito della partecipazione alla procedura di gara, mediante la presentazione dell'offerta tecnica secondo quanto previsto dall’Avviso pubblico allegato alla delibera n. 812 del 2005.

Il gravame veniva quindi affidato a quattro motivi di impugnazione.

Costituitasi in giudizio, MA AP insisteva per la reiezione del gravame, in quanto infondato.

Con sentenza 22 maggio 2025, n. 9904, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione, la società LA AL interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso, escludendo la violazione da parte di MA AP dell’art. 7 l. 241/1990 .

2) Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso .

3) Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il terzo motivo di ricorso, affermando l’inadempienza del concessionario all’obbligo del pagamento del canone di concessione .

4) Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il quarto motivo di ricorso, affermando l’inadempienza del concessionario anche all’obbligo di presentazione del progetto esecutivo .

Costituitasi in giudizio, MA AP concludeva per l’infondatezza dell’appello, chiedendo che fosse respinto.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 13 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello, la società LA AL stigmatizza il mancato accoglimento, da parte del TAR, del primo motivo di ricorso, con cui era stata eccepita la violazione, da parte di MA AP, delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 l. n. 241 del 1990.

Deduce l’appellante che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, non avrebbero potuto assolvere a tale scopo – in primis – le note prot. nn. 24104 del 25 marzo 2024 e 25099 del 28 marzo 2024, avendo le stesse un oggetto totalmente diverso da quello ravvisato dal TAR (con tali provvedimenti l’amministrazione aveva infatti respinto una proposta transattiva avanzata dalla LA AL e quantificato il danno dovuto all’appellante in forza della sentenza del TAR Lazio n. 13792 del 2023): tali note non potrebbero pertanto essere equiparate ad una formale comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. n. 241 del 1990, non rilevando a tal fine il fatto che nelle stesse si faccia incidentalmente riferimento alla possibilità di revocare la concessione.

In ogni caso, prosegue l’appellante, MA AP non avrebbe informato il concessionario del proprio intendimento di pronunciare la decadenza della concessione sulla base del presunto inadempimento dell’obbligo di presentazione di un progetto esecutivo; né il richiamo (in sentenza) al precedente di Cons. Stato, V, n. 7119 del 2024 sarebbe pertinente, tale decisione riferendosi solamente alla legittimità del provvedimento con cui MA AP aveva ritenuto di non approvare il primo dei progetti esecutivi presentati dall’odierna appellante.

Conclusivamente, l’amministrazione avrebbe quindi dovuto comunicare alla LA AL la propria intenzione di dichiararla decaduta dalla concessione, così da stimolare il necessario contraddittorio sul punto.

Il motivo non può essere accolto.

E’ invero principio consolidato ( ex multis , Cons. Stato, V, 20 marzo 2025, n. 2287) quello per cui “ l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241/90, non inficia la legittimità del provvedimento finale in applicazione dell’art. 21 octies comma 2 della medesima legge, laddove l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto esser diverso da quello in concreto adottato. Attesa peraltro la natura di prova diabolica della dimostrazione richiesta all’Amministrazione, essa si traduce nell’onere, per il privato, di dimostrare che, ove fosse stato reso edotto dell’avvio del procedimento, sarebbe stato in grado di fornire elementi di conoscenza e di giudizio tali da orientare in modo diverso le scelte dell’amministrazione procedente ”.

Ne consegue che in tanto la violazione dell’obbligo comunicativo può tradursi nell’invalidità del provvedimento adottato, in quanto tale omissione – e dunque, nello specifico, la successiva mancata partecipazione al procedimento – abbia concretamente impedito all’interessato di apportare utili elementi da sottoporre alla valutazione dell’amministrazione interessata.

Nel caso in esame, il motivo di gravame è formulato in termini puramente generali ed astratti, non essendo stato dedotto alcunché in ordine agli specifici elementi di riscontro istruttorio che l’appellante avrebbe potuto offrire alla stazione appaltante al fine di ottenere una diversa – ed a sé favorevole – definizione dell’ iter procedimentale.

Ad abundantiam , va comunque dato atto – come documentato dalla resistente amministrazione – che la stessa aveva peraltro annunciato, con largo anticipo rispetto all’adozione del provvedimento impugnato – e precisamente con nota prot. QA 24104 del 25 marzo 2024) – la propria intenzione di revocare la concessione in ragione di specifiche mancanze dell’operatore economico (“ Allo stato, acclarato il permanere della condizione di morosità di codesta società, connessa al mancato pagamento del canone di concessione, per un importo che al 31.12.2023 è pari ad € 1.154.884,92, visti gli atti ingiuntivi prot. QA 29240/2023 e successiva iscrizione a ruolo 2023, prot. QA1566/2024 e da ultimo atto di invito Prot. QA1721/2024, si comunica che verrà disposta la revoca della concessione, ai sensi dell’art. 11 del disciplinare di concessione, sottoscritto in data 22 luglio 2015 ”), in tal modo assolvendo all’onere la cui omissione viene eccepita dall’appellante.

Con il secondo motivo di gravame vengono invece ribadite le censure già dedotte nel secondo motivo di ricorso in primo grado, ossia l’erroneità ( recte , insussistenza) dei presupposti fondanti l’impugnato provvedimento di decadenza, ossia la morosità del concessionario (questione tuttora al vaglio del Tribunale civile territorialmente competente) ed il preteso inadempimento dell’appellante all’obbligo di presentare il progetto esecutivo al momento dell’adozione della decadenza (questione anch’essa ancora sub iudice ).

La sentenza impugnata, nel limitarsi a rilevare che la società ricorrente non sarebbe riuscita a “ dimostrare che […] le conseguenze sanzionatorie siano il frutto di pregiudizio e non delle plurime carenze oggettivamente ascrivibili alla gestione del rapporto concessorio da parte della Società ”, avrebbe di fatto “banalizzato” il motivo di gravame, in tal modo valutando scorrettamente il (reale) contenuto della censura di sviamento di potere.

Neppure questo motivo può essere accolto.

Deve infatti rilevarsi come i presupposti sui quali si fonda il provvedimento di decadenza – in primis la contestata morosità nel pagamento del canone – siano di per sé idonei (in astratto) a giustificarlo: ora, sebbene fosse pendente un autonomo contenzioso in sede civile sulla questione, la circostanza di per sé non impediva al giudice di primo grado di conoscere della questione – sia pure incidenter tantum , dunque con statuizione insuscettibile di assumere tra le parti l’efficacia del giudicato – al fine di risolvere la vertenza devoluta alla sua autonoma cognizione.

In questi termini, l’esame compiuto dal primo giudice non può oggettivamente dirsi apodittico o superficiale, come bene emerge dal capo 8.3 della sentenza, che per compiutezza integralmente si riporta:

“ Con la terza doglianza (sub 3.3), la parte ricorrente contesta la sussistenza del presupposto relativo alla morosità della società nel versamento del canone concessorio, rilevando, in primo luogo, come l’efficacia delle ingiunzioni di pagamento, adottate unilateralmente dalla p.a., siano state medio tempore sospese dal giudice ordinario. Tale circostanza farebbe venire meno, ab imis, il presupposto stesso della morosità del concessionario nel versamento del canone.

Prima di esaminare funditus le ragioni prospettate dalla ricorrente, occorre volgere l’attenzione alla pertinente clausola contrattuale. Innanzi tutto, l’art. 4 del disciplinare di concessione stabilisce che “Il canone di concessione sarà erogato, ai sensi delle Deliberazioni C.C. nn. 169/1995 e 84/1998 sotto forma di sevizio di manutenzione del verde, su aree che saranno stabilite dall'Amministrazione sentito il Municipio XV competente per territorio fino alla concorrenza di Euro 145.563,23 annuali (aggiornato all'ISTAT 2015), come previsto nell' Avviso Pubblico emanato dal Dipartimento X Politiche Ambientali con Determinazione Dirigenziale n. 812 del 21/09/2005.

La decorrenza del canone ha inizio dal 23/07/2015. In caso di mancata erogazione del servizio di manutenzione del verde, il concessionario è tenuto al versamento dell'importo corrispondente fino alla concorrenza della somma di Euro 145.563,23 sopra indicato a titolo di canone”.

Nella sostanza, la cennata clausola del disciplinare prevede un’obbligazione cd. facoltativa: il debitore, ai fini del pagamento, è obbligato ad eseguire la manutenzione del verde, ma (in difetto di tale adempimento) si libera pagando il canone annuale nella misura ivi prevista (euro 145.563,23). Lo scomputo del canone, ai sensi dell’art.5 del suddetto disciplinare, può anche essere parziale, ossia fino alla concorrenza dell’obbligazione manutentiva per cui l’Amministrazione ha constatato l’adempimento.

E’ rilevante, ai fini del decidere, l’individuazione dell’esatta perimetrazione dell’obbligazione manutentiva del verde. Negli scritti difensivi, parte ricorrente ha perorato la tesi per cui si tratterebbe degli spazi interni al perimetro del centro sportivo, da sempre oggetto di puntuali e accurati interventi a cura della società concessionaria. Detta prospettazione non può essere condivisa, e risulta invece corretta quella esposta dalla difesa capitolina, tesa ad affermare che gli spazi verdi da manutenere siano solo quelli esterni al centro sportivo, previamente individuati

dall’Amministrazione. In tal senso, risultano conferenti due previsioni del disciplinare:

- l’art.4, suesposto, che rimanda ad un atto dell’Amministrazione l’individuazione delle aree, in conformità, fra l’altro, ai criteri di quantificazione del valore degli interventi di cui alle delibere consiliari nn.169/95 e 84/1998;

- l’art.6, n.3, che assegna al concessionario l’obbligo espresso “di provvedere alla manutenzione del verde delle aree esterne al perimetro dell'area assegnata - di cui al bando - che l'Amministrazione indicherà fino alla concorrenza dell'importo di Euro 145.563,23 annuali attraverso l'affidamento del servizio a cura del concessionario con procedura di evidenza pubblica a soggetti esperti del settore, fermo restando la nomina da parte dell'Amministrazione della Direzione Lavori”.

La manutenzione degli spazi interni al centro sportivo, incluse le aree verdi, rappresenta piuttosto un onere di per sé ricompreso fra gli adempimenti di gestione a carico del concessionario, ai sensi dei nn.ri 1 e 2 dell’art.6 del disciplinare. La manutenzione delle aree a verde (con i conseguenti riflessi sul pagamento del canone) concerneva, dunque, senza alcun dubbio le aree esterne al compendio oggetto di conferimento in concessione, previamente indicate dall’Amministrazione. D’altra parte, sarebbe del tutto illogico ritenere, anche alla luce della corrispondenza versata in atti, che l’entità del canone annuale prevista dal disciplinare (euro 145.563,23) potesse essere assorbita dalla (sola) manutenzione delle aree verdi interne al compendio, finendo in tal modo per obliterare l’esistenza dell’obbligazione stessa correlata alla concessione del compendio, la cui onerosità dipende essenzialmente dall’assolvimento di oneri che fuoriescono dalla conduzione ordinaria del centro sportivo, per il quale la ricorrente ha sottoscritto (finanche nella vigenza del provvedimento decadenziale) plurimi contratti di affidamento in gestone a soggetti terzi, a titolo (certamente) oneroso (cfr., all.ti vari deposito di MA AP del 28.3.2025). In difetto dell’assolvimento di tali oneri “esterni”, la concessione avrebbe avuto carattere sostanzialmente gratuito.

Non è smentito, sul punto, il fatto che la società non abbia mai accettato la sottoscrizione, a più riprese, proposta dall’Amministrazione, degli atti integrativi finalizzati proprio all’individuazione delle aree esterne in ordine alle quali il concessionario avrebbe dovuto curare la manutenzione del verde (cfr., all.ti 7,8,9 deposito MA AP del 26.11.2024). In tal modo, la concessionaria si è sempre sottratta alla principale obbligazione dedotta in contratto (manutenzione delle aree verdi esterne al centro sportivo, siccome individuate dall’Amministrazione).

In definitiva, la società concessionaria, pure a fronte dell’obbligazione facoltativa prevista all’art.4 del disciplinare, si è, a quanto consta fin dall’origine del rapporto concessorio e dalla successiva consegna del bene, integralmente sottratta sia all’obbligazione principale (manutenzione delle aree verdi esterne al compendio sportivo), allo scopo rifiutando anche la sottoscrizione dell’atto integrativo proposto dall’Amministrazione per la definizione in concreto delle aree e delle correlate prestazioni, sia a quella propriamente facoltativa (pagamento del canone), pur godendo in modo pieno ed esclusivo del centro sportivo, proficuamente utilizzato.

Si rammenta, peraltro, che, ai sensi dell’art.11 del disciplinare di concessione, il mancato pagamento di tre rate consecutive di canone comporta, di necessità, la revoca della concessione.

Non rileva, a dispetto di quanto opinato da parte ricorrente, il fatto che, in sede contenziosa civile, il giudice ordinario (Tribunale di MA) abbia disposto, con apposito decreto cautelare, la sospensione dell’efficacia esecutiva delle intimazioni di pagamento adottate dall’Amministrazione per il recupero coattivo della morosità accumulata per i mancati pagamenti (nel provvedimento impugnato si dà atto di una morosità complessiva, fino all’annualità 2024 compresa, per la somma di oltre 1.240.000,00). Al riguardo, è sufficiente rilevare che, con il provvedimento sopra cennato, è stata sospesa la mera efficacia esecutiva delle intimazioni, ossia la loro idoneità ad essere portate ad esecuzione, unicamente per ragioni di periculum e perciò senza la benché minima valutazione nel merito. Per converso, in sede di cognizione sul provvedimento amministrativo oggetto di gravame, al giudice amministrativo non è preclusa, con valutazione (sul punto) incidenter tantum, la valutazione del presupposto (civilistico) sulla morosità, in applicazione della regola sancita dall’art.8, co.1 cpa ”.

La puntuale analisi condotta dal TAR sul decisivo profilo della morosità (da solo idoneo e sufficiente a giustificare il provvedimento impugnato) confuta all’evidenza l’accusa di superficialità nell’esame delle censure dedotte in primo grado, censura peraltro già di per sé formulata in termini piuttosto generici e non contestualizzata alle complessive argomentazioni svolte in sentenza.

Lo stesso dicasi in ordine all’ulteriore presupposto del provvedimento di decadenza (l’omessa redazione di un progetto esecutivo), cui è dedicato il capo 8.4 della sentenza impugnata.

Con il terzo motivo di appello più specificamente si contesta la sussistenza della morosità fondante il provvedimento di decadenza adottato da MA AP nei confronti di LA AL.

Rileva l’appellante, in particolare, come le diverse ingiunzioni di pagamento emesse sul presupposto dell’inadempimento del concessionario all’obbligo di pagamento del canone, all’epoca fossero già state sospese dal Tribunale di MA nell’ambito del giudizio di opposizione da questi proposto, stante la “ necessità di accertare i gravi inadempimenti ascritti alla opponente ”: a fronte di ciò, non potendosi dare per pacifica l’inadempienza in questione, né essendosi comunque in presenza di un titolo esecutivo efficace, il TAR avrebbe dovuto perlomeno disporre la sospensione del giudizio ex art. 295 Cod. proc. civ. in attesa della conclusione di quello civile, anziché invocare l’art. 8 Cod. proc. amm. (e dunque il proprio potere di valutare in via incidentale la morosità del concessionario).

In tal modo però il primo giudice, ritenendo di poter accertare il contenuto degli obblighi incombenti in capo al concessionario e concludendo per la morosità di quest’ultimo, avrebbe finito per invadere l’ambito di giurisdizione riservato al giudice ordinario, competente a decidere non solo sulla quantificazione delle somme dovute al concedente ma, a monte, anche sulla debenza stessa delle somme ingiunte.

Il TAR, in particolare, si sarebbe “ dapprima addentrato in una interpretazione della consistenza degli obblighi gravanti sul concessionario ai sensi del disciplinare di concessione (affermando che la manutenzione del verde avrebbe carattere di obbligazione principale, mentre quella di corrispondere il canone in denaro avrebbe natura di mera “obbligazione facoltativa”) ”, per poi rilevare “ che la LA AL non avrebbe effettuato alcuna manutenzione delle aree verdi (nonostante i numerosi elementi probatori forniti sul punto dall’appellante, come la relazione giurata versata agli atti, cfr. doc. 16, ivi), e di conseguenza ha accertato “l’inadempimento della parte concessionaria” al Disciplinare di concessione ”.

Lungi dall’effettuare un mero accertamento incidentale sul primo dei presupposti fondanti la revoca, il TAR sarebbe quindi entrato nel merito di una questione riservata al giudice civile, alterando le regole sul riparto di giurisdizione; merito peraltro valutato in modo scorretto, non avendo tenuto in alcun conto la perizia giurata depositata innanzi al Tribunale di MA ed al TAR.

Il motivo non è fondato.

Ai sensi dell’art. 8, comma primo Cod. proc. amm., “ Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale ”. Solo per completezza, in ragione dell’eccezione mossa da parte appellante, va all’uopo ricordato che l’eventuale violazione dei limiti della cognizione incidentale stabiliti dall'art. 8 Cod. proc. amm. non configura un eccesso di potere giurisdizionale, ma solo un error in procedendo , commesso dal giudice amministrativo all'interno della sua giurisdizione (tale principio non è invece applicabile alla differente ipotesi in cui il giudice amministrativo svolga la propria cognizione in via incidentale su una questione che ad esso è espressamente sottratta – ai sensi del comma 2 dell’art. 8 cit., che qui però non rileva) – espressamente riservata alla giurisdizione ordinaria (in termini, Cass. civ., Sez. un., 27 giugno 2018, n. 16959; 10 settembre 2024, n. 24242).

Per l’effetto, al di fuori dei casi di cui agli artt. 8, comma 2, e 77 ( querela di falso ) Cod. proc. amm., il giudice amministrativo non è tenuto alla sospensione del processo essendo la scelta rimessa, in tale evenienza, a una valutazione di opportunità (Cons. Stato, IV, 12 luglio 2022, n. 5872).

Il rapporto di pregiudizialità cui si riferisce il primo comma dell’art. 8 sussiste quando l’accoglimento o il rigetto della domanda giudiziale da parte del giudice amministrativo dipende logicamente dalla decisione di altra questione relativa ad un diritto soggettivo (questione che, ove autonomamente proposta, rientrerebbe nella giurisdizione del giudice ordinario ma, rappresentando l’antecedente logico-giuridico della questione sottoposta al vaglio del giudice amministrativo, è “attratta” dalla giurisdizione di quest’ultimo, senza che il processo amministrativo debba sospendersi in attesa della pronuncia del giudice civile).

La norma – evidente trasposizione nel processo amministrativo del principio già codificato all’art. 34 Cod. proc. civ. – risponde alla duplice esigenza di concentrazione delle tutele e di celerità del giudizio.

Ora, se il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione di legittimità, ha la competenza a conoscere in via incidentale delle questioni pregiudiziali relative a diritti la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale (come espressamente previsto dalla legge), anche senza efficacia di giudicato, tale cognizione non può non includere – pena la degenerazione dell’esegesi in una abnorme interpetatio abrogans – in primo luogo l’accertamento dei presupposti di fatto (e di diritto) che hanno determinato l’adozione del provvedimento impugnato (in termini, Cons. Stato, VI, 22 gennaio 2025, n. 462).

Nel caso attualmente in esame, è pacifico che la questione separatamente devoluta al giudice civile ( id est , l’opposizione contro le ingiunzioni di pagamento emesse da MA AP) non rientra tra quelle riservata in via esclusiva alla cognizione di quest’ultimo ai sensi dell’art. 8 comma 2 Cod. proc. amm., così come è evidente – risultando dagli atti – che l’accertamento incidentale compiuto dal primo giudice, di carattere dichiarativo e non costitutivo, è stato esclusivamente svolto sulla base degli atti di causa (in assenza dunque di una autonoma ed additiva attività istruttoria); tale accertamento, inoltre, si riferiva ad una circostanza di fatto – la contestata inadempienza al pagamento di canoni richiesti – costituente il prius logico del provvedimento di decadenza impugnato.

Con il quarto motivo di appello, infine, viene contestata la conclusione – raggiunta dal TAR – che la decadenza disposta dal Comune non sarebbe stata illogica o contraria a buona fede e correttezza, alla luce del giudicato formatosi sul diniego di autorizzazione del primo progetto presentato nel 2016; al riguardo, secondo il TAR, non rileverebbe la circostanza che l’appellante aveva presentato nel 2020 un progetto – corrispondente a quello più ampio originariamente presentato, ma depurato dei contenuti implementativi – in quanto “ l’ammissione alla valutazione della nuova proposta avrebbe infatti arrecato alla ricorrente un’utilità indebita, una seconda chance, preclusa dalla necessità di rispettare la previsione recata dall’avviso di gara, che prevedeva la presentazione di un progetto di ristrutturazione entro 60 giorni dalla richiesta ”.

Né rileverebbero, sempre secondo il primo giudice, le “ difformità nelle consistenze e nella tipologia dei campi sportivi fra quanto indicato nella lex specialis e quanto effettivamente rinvenuto dopo la presa in consegna del centro sportivo ”, in quanto la società appellante avrebbe dovuto “ farne apposita riserva nel verbale di consegna ”.

Obietta l’appellante che la decadenza sanzionatoria comminatale sarebbe in contrasto con il principio di proporzionalità, atteso che l’area di svolgimento del servizio sarebbe stata consegnata al concessionario dopo oltre dieci anni dalla celebrazione della gara e della presentazione dell’offerta, ed a cinque anni dall’aggiudicazione, in tal modo vedendosi consegnare delle aree completamente diverse da quelle oggetto di gara e sulle quali si era basato il proprio progetto preliminare. Per l’effetto, il detto operatore economico non avrebbe potuto far altro che presentare un progetto esecutivo adattato alle reali caratteristiche dell’area e contenente delle proposte migliorative rispetto al progetto preliminare, in maniera del tutto tempestiva, nel rispetto del termine previsto nell’avviso di gara.

L’amministrazione, per contro, una volta ricevuto il progetto, sarebbe rimasta inerte (anziché, come doveroso, avviare la relativa istruttoria).

Il motivo non può trovare accoglimento.

Risulta dagli atti che la legge di gara prevedeva l’attribuzione di un elevato punteggio premiale nel caso di presentazione di un progetto di ristrutturazione, potenziamento e miglioria degli impianti oggetto di concessione, il cui progetto esecutivo doveva essere presentato entro sessanta giorni dalla ricezione dell’invito; altresì risulta che l’odierna appellante aveva indicato, nella propria offerta tecnica, un progetto per la ristrutturazione ed il ripristino funzionale dell’impianto sportivo per un importo complessivo pari ad euro 4.539.771,14.

La relativa istruttoria dava però esito negativo, come da determinazione prot.n. EA 13846 del 16 ottobre 2018, preceduta dalla nota prot. EA 12208 del 21 novembre 2017, di comunicazione dei motivi ostativi ex art.10- bis l. n. 241 del 1990, nonché dalla QM 59188 del 29 novembre 2016 (e dal relativo sollecito, di cui al prot.n. EA 810 del 24 gennaio 2017), con la quale era stata evidenziata la necessità di completare il quadro dei documenti progettuali, sia in riferimento alla disciplina recata dal Codice dei contratti pubblici che alla presenza di un vincolo paesaggistico ai sensi degli artt.134, comma primo, lett. a) e 136 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Nella comunicazione dei motivi ostativi, in particolare, veniva contestata la previsione di interventi di ristrutturazione edilizia parzialmente diversi da quelli indicati nell’offerta tecnica.

La questione è ormai incontrovertibile, in ragione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 5246 del 2023 del Tribunale amministrativo del Lazio – confermata da Cons. Stato, V, 12 agosto 2024, n. 7119 – sfavorevole per l’appellante, che all’epoca aveva proposto ricorso avverso le determinazioni di cui sopra.

Tale circostanza è dirimente, posto che – una volta accertato (come si è detto, con statuizione ormai coperta dal vincolo del giudicato) che l’operatore economico aveva presentato – nel 2016 – nella propria offerta tecnica un progetto non conforme alle previsioni di gara, l’amministrazione non era certo tenuta a valutare ex novo un diverso progetto (vuoi anche elaborato sulla base del precedente non conforme, in modo tale da superarne in tutto o in parte le criticità), per di più depositato – il 14 novembre 2020 – ben oltre la scadenza del termine (vincolante) di sessanta giorni dalla richiesta di partecipazione, previsto dall’avviso di gara.

Neppure persuade, infine, l’obiezione mossa dall’appellante secondo cui il lungo tempo trascorso tra la presentazione dell’offerta e la materiale consegna degli impianti avrebbe comunque determinato l’inattualità del progetto (come si è detto, di per sé invalido) originariamente presentato e dunque giustificato il deposito di uno nuovo, per così dire “aggiornato” alle mutate circostanze di fatto: invero, fermo quanto in precedenza rilevato sulla formazione inter partes di un giudicato vincolante ed anche a prescindere dalla circostanza che l’odierna appellante neppure evidenza, in modo perspicuo ed analitico, le presunte circostanze sopravvenute che avrebbero determinato la necessità di (ri)mettere mano al progetto di ristrutturazione degli impianti, è condivisibile l’obiezione di MA AP (aspetto peraltro già evidenziato in sentenza) che la LA AL non avrebbe apposto alcuna espressa riserva nel verbale di consegna, volta appunto a contestare

l’inidoneità del centro e la difformità sostanziale rispetto all’avviso.

In ragione di quanto precede, l’appello va dunque respinto. La particolarità della vertenza e la sua risalenza nel tempo giustificano l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL AN CO TI, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

IO TI, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO TI	OL AN CO TI

IL SEGRETARIO