Pubblicato il 19/03/2025

N. 02276/2025REG.PROV.COLL.

N. 10754/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10754 del 2021, proposto da
Comune di Vecchiano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carmelo D'Antone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ET EL, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Sorrentino, Silvia Felicetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Siderzavi S.r.l., Davide SS, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sezione III, n. 715/2021, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ET EL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Diana Caminiti e udita per parte appellante l’avv. Silvia Felicetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO e DIRITTO

1.La signora ET EL con ricorso proposto innanzi al Tar per la Toscana impugnava l’ordinanza contingibile e urgente del sindaco del comune di Vecchiano del 10.12.2012, n. 187, con cui si era imposto ai proprietari dei fondi siti sul versante collinare sovrastante il paese di Filettole di effettuare “ le opere di messa in sicurezza del versante collinare” “ovvero ciascuno per la parte di propria competenza ”, consistenti nella “ esecuzione delle palificate, come individuate dalla relazione tecnica del dott. Geol. Roberto Balatri ”.

1.1. Il suddetto versante collinare era stato caratterizzato infatti sin dal 2010 da un dissesto franoso in relazione al quale il sindaco aveva già ordinato, sempre in via contingibile e urgente, opere urgenti e provvisorie di messa in sicurezza, nonché vietato il transito e la permanenza nelle aree a rischio.

Infatti già in data 30 novembre 2010 si erano verificati smottamenti, segnalati dai residenti all’Amministrazione; in particolare il sig. SS, proprietario di immobili a valle della collina, aveva segnalato che le anomalie si stavano verificando contestualmente alla realizzazione da parte della proprietà del c.d. Castellaccio, posto sulla sommità collinare, di significativi lavori che stavano modificando l’assetto geomorfologico della collina.

Il sindaco adottava una prima ordinanza, n. 208 del 2010, quindi una seconda ordinanza n. 196 del 2011, che disponeva la individuazione di un tecnico che evidenziasse gli interventi unitari da porre in essere su tutto il versante collinare e poi l’ordinanza n. 211 del 2011, che attribuiva l’incarico al geom. Roberto Balatri; quest’ultima ordinanza poneva a carico della ricorrente la realizzazione della regimazione delle acque scorrenti sul suo fondo, cui LA ottemperava con la costruzione di fossetta per lo scolo delle acque. Seguiva l’adozione dell’ordinanza n. 187 del 2012, oggetto di gravame in prime cure, che imponeva ai proprietari indicati nella medesima ordinanza le onerose opere di palificazione indicate dal tecnico individuato dal sindaco.

2. Con il ricorso di prime cure la sig. ELarticolava, in quattro motivi, diverse censure di violazione di legge e di eccesso di potere.

3. Il giudice di prime cure, con la sentenza in epigrafe indicata, ha accolto il ricorso su una delle censure articolate, osservando peraltro preliminarmente che la situazione, dal momento della proposizione del giudizio al momento della decisione, si era anche significativamente trasformata, essendo pacifico tra le parti che almeno nella parte sommitale della collina alcuni interventi di consolidamento fossero stati posti in essere. Stante tuttavia l’inadempimento della ricorrente all’ordinanza impugnata, le parti, in sede di discussione orale, non avevano concordato circa il superamento dell’interesse alla decisione.

3.1. Ha quindi respinto la prima censura, fondata sul rilievo che il sindaco prima di adottare l’ordinanza non avesse verificato il profilo della responsabilità nella causazione dello smottamento, avendo riguardo alla costante giurisprudenza in materia circa il carattere non sanzionatorio delle ordinanze contingibili e urgenti, per cui l’accertamento della responsabilità apparterrebbe ad una fase diversa e successiva, ai fini semmai dell’accollo dei costi.

3.2. Ha del pari respinto la censura fondata sull’assenza delle condizioni di contingibilità ed urgenza in ragione della risalenza del fenomeno franoso al 2010, avendo riguardo a quell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale ciò che rileva è la persistenza dello stato di pericolo al momento dell’adozione dell’ordinanza.

3.3. Ha invece accolto il secondo motivo, nella parte in cui la ricorrente contestava l’ampiezza degli incombenti alla stessa imposti con l’ordinanza gravata, tali da andare ben oltre l’ambito proprio delle misure contingibili, venendo con tale atto piuttosto ordinato la messa in stabilità a regime dell’intero versante collinare.

4. Pertanto il primo giudice ha ritenuto che mentre le precedenti ordinanze risultavano legittime in quanto volte a far fronte alla situazione di pericolo con i necessari interventi di messa in sicurezza, nell’ordinanza oggetto di impugnativa l’ordine impartito alle parti private da parte del Sindaco risultava andare oltre i limiti degli interventi indefettibilmente necessari a far fronte ad un pericolo imminente, imponendo misure di messa in stabilità a regime del versante collinare, in termini definitivi, che certamente esula(va)no dalla competenza straordinaria, correlata a far fronte a situazione di urgenza, che è propria dell’intervento sindacale. Ciò era reso evidente dal contenuto dispositivo dell’ordinanza, che impone(va) ai proprietari “ di incaricare uno o più tecnici di propria fiducia al fine di predisporre il progetto strutturale e la relativa relazione di calcolo per l’esecuzione della palificata ” e di presentare “ il progetto strutturale esecutivo degli interventi di consolidamento del corpo di frana “.

Il primo giudice ha pertanto annullato l’impugnata ordinanza disponendo la compensazione delle spese di lite, stante la complessità della situazione.

5. Con l’atto di appello il Comune di Vecchiano ha articolato in tre motivi, le seguenti censure, avverso la sentenza di prime cure:

1) Sulla inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per difetto della legittimazione ad agire e sulla conseguente erroneità della sentenza impugnata cha lo ha deciso nel merito;

2) Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha disposto l’annullamento in toto e non in parte qua del provvedimento impugnato;

3) Erroneità della sentenza impugnata sotto il profilo della violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del T.U.E. e per motivazione insufficiente ed apodittica.

6. Si è costituita la signora ET EL nei termini di rito, contrastando l’avverso gravame e riproponendo, ex art. 101 comma 2 c.p.a, i motivi rimasti assorbiti in prime cure .

6.1. Preliminarmente l’appellata ha peraltro osservato come al momento della decisione di prime cure la situazione era cambiata, come osservato dal primo giudice, per cui doveva ritenersi che l’ordinanza avesse perso efficacia, essendo stata superata dagli interventi posti in essere dai proprietari del cd. Castellaccio, che infatti, onde veder sanato l'abuso commesso, dovettero realizzare importanti opere di messa in sicurezza della parte medio-alta del versante.

Il relativo progetto (non conforme a quello previsto dall'ordinanza impugnata) venne autorizzato dal Comune con d.d. n. 233/30 del 19 luglio 2013, ove si evidenziava che l'Autorità di Bacino, con due pareri del febbraio 2013, aveva espressamente subordinato l'accoglimento della domanda di sanatoria alla realizzazione e al collaudo di tali opere e aveva altresì giudicato le stesse idonee a " conseguire la stabilizzazione della porzione medio-alta del versante ".

Grazie alla realizzazione delle opere di consolidamento nella proprietà del cd. Castellaccio, la parte medio-alta del versante risultava stabilizzata già a maggio 2015, allorquando il Geol. Balatri, che aveva sottoscritto il progetto di cui all’ordinanza impugnata, aveva evidenziato che i rilievi inclinometrici denotavano soltanto "movimenti irrisori".

Nel 2017, i tecnici incaricati dell'ATP non rilevarono in loco alcuna residua traccia della frana (" allo stato attuale, sul versante, non sono evidenti morfologie, riconducibili al movimento franoso ").

Infine, nel 2019, il sig. SS aveva consolidato il muro di protezione della sua proprietà mediante un intervento – il cui progetto era stato approvato dal comune – diverso da quello previsto dall'ordinanza impugnata.

Pertanto, in tesi di parte appellata, l'ordinanza sindacale oggetto del presente contenzioso doveva considerarsi superata, essendo state realizzate, nelle more, importanti opere di consolidamento (diverse da quelle ordinate all’epoca) e non esistendo più alcuna frana.

Cionostante il comune in prime cure si era opposto alla declaratoria di improcedibilità del ricorso, ritenendo che l’ordinanza fosse ancora efficace.

7. In vista dell’udienza pubblica ha prodotto memoria difensiva ex art. 73 comma 1 c.p.a. la sola appellata, mentre alcuna difesa è stata spiegata dall’appellante Comune di Vecchiano.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 14 novembre 2024 alla presenza del solo difensore di parte appellata.

9. In limine litis va precisato come possa prescindersi dalla disamina dell’eccezione di parte appellante, volte ad evidenziare l’improcedibilità del ricorso di prime cure, già rappresentata innanzi al Tar, stante l’evidente infondatezza dell’appello, dovendo prediligersi la ragione più liquida.

Infatti se è vero che secondo la giurisprudenza l’esame delle questioni preliminari deve precedere la valutazione del merito della domanda (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4), a tale principio può derogarsi nella ricorrenza di esigenze eccezionali di semplificazione, che possono giustificare l'esame prioritario di altri aspetti della lite, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali (Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).

Ed invero il criterio della decisione secondo la ragione più liquida è corollario del principio di economia processuale (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile del 2015, n. 5 cit. nonché Cassazione, Sezioni Unite, 12 dicembre 2014, n. 26242).

Come evidenziato dalla Corte di cassazione (ord. 20 marzo 2015 n. 5724), la ragione più liquida è quella " che non segue l'ordine logico-giuridico delle questioni, ma quello per così dire "economico" del risparmio di energie processuali, cioè dell'uso della ratio decidendi già pronta e di per sé sufficiente”.

10. Con il primo motivo il comune di Vecchiano assume l’erroneità della sentenza di prime cure per non aver ravvisato l’inammissibilità del ricorso, avuto riguardo al difetto di legittimazione e dell’interesse ad agire di parte ricorrente, sulla base del rilievo che le opere di palificazione indicate nell’ordinanza contingibile e urgente oggetto di impugnativa non interessavano la sua proprietà.

In altri termini l’amministrazione comunale aveva si imposto la presentazione di un progetto unitario per tutte le aree indicate nell’ordinanza, ma le opere di palificazione indicate nel progetto non interessavano la proprietà della ricorrente, per cui, essendo ciascuno tenuto ad eseguire le opere solo per la parte di proprietà, alcun danno la ricorrente poteva ricevere dall’ordinanza, non essendo tenuta a contribuire alle spese relativamente alle opere da realizzarsi su altri fondi. In tesi del comune, l’unica opera da realizzarsi sul fondo della ricorrente era infatti quella relativa alle canalizzazioni per garantire la regimazione delle acque, opere diverse da quelle indicate nell’impugnata ordinanza, che la ricorrente aveva peraltro già realizzato, come opportunamente messo in rilievo nel ricorso.

10.1. Il motivo è destituito di fondamento atteso che il comune non ha prodotto alcuna documentazione al fine di dimostrare che l’ordinanza oggetto di impugnativa non interessasse la proprietà della ricorrente, essendosi per contro l’ente locale opposto in prime cure alla declaratoria di improcedibilità del ricorso, proprio sulla base del rilievo che, nonostante l’intervento di consolidazione realizzato nella parte a monte, ormai stabilizzata, la ricorrente, che pure aveva realizzato le opere di regimentazione delle acque, non avesse ottemperato all’ordinanza gravata.

Peraltro, come correttamente dedotto dall’appellata, la circostanza che la palizzata interessasse anche l’area di sua proprietà lo si evince dal documento n. 35 prodotto in prime cure a pag. 104, nonché dal documento n. 30 riferito all’asserita inottemperanza della ricorrente.

10.2. Ciò in disparte dalla considerazione che se fosse vero che l’ordinanza non interessava la proprietà della ricorrente, alcun interesse avrebbe il comune a richiedere la riforma della sentenza appellata, con cui si era annullata l’ordinanza de qua su ricorso della sig.ra EL.

11. Con il secondo motivo il comune lamenta l’erroneità della sentenza, nella parte in cui, in tesi, avrebbe disposto l’annullamento in toto e non in parte qua del provvedimento impugnato.

Secondo il comune in nessuna parte dell’ordinanza - a parte la facoltà (e non l’obbligo) di presentate un progetto unitario che prevedesse anche la realizzazione delle palificate - era stato disposto che la ricorrente dovesse eseguire delle opere che non ricadevano sui terreni di sua proprietà. Tutt’al più, qualora si dovesse ritenere che con l’ordinanza impugnata era stato imposto un obbligo a carico di tutti i proprietari di presentare un progetto unitario, tale ordinanza avrebbe potuto esser ritenuta illegittima in parte qua , ma non nella parte in cui faceva obbligo di realizzare le palificate, che non interessavano i terreni di proprietà della ricorrente.

Infine, secondo il comune appellante quand’anche si dovesse interpretare l’ordinanza in parte qua nel senso che le spese necessarie per effettuare tutti gli interventi di messa in sicurezza dovevano essere sostenute in maniera solidale da tutti i proprietari, era evidente che la ricorrente poteva avere un interesse all’annullamento del provvedimento impugnato solo nella parte in cui la obbligava a partecipare a delle spese – quelle necessarie per la realizzazione delle palificate – che certamente non doveva sostenere, ma non nelle parte in cui era stata ordinata l’esecuzione di tali opere, dato che l’attuazione di tale intervento era stata posta a carico di altri proprietari.

E da ciò ne discenderebbe che la sentenza sarebbe comunque viziata, avendo il giudice di primo grado disposto l’annullamento in toto dell’ordinanza contingibile e urgente e non nella sola parte in cui avrebbe posto a carico della ricorrente anche le spese – certamente rilevanti - che dovevano essere sostenute (ma da altri) per la realizzazione della palificata.

11.1. Avendo riguardo all’infondatezza del primo motivo, anche tale secondo motivo si appalesa infondato, con la precisazione che la sentenza di prime cure deve intendersi limitata all’annullamento dell’ordinanza gravata per quanto di interesse della ricorrente, come evincibile dalla motivazione della sentenza, da correlarsi ai motivi di ricorso (cfr. Cons. Stato, sez. V, Sentenza, 11 luglio 2008, n. 3456 secondo cui l'essenza volitiva della sentenza, pur concentrandosi nel dispositivo destinato ad accogliere l'ordine formale con il quale viene data concreta attuazione al precetto normativo, trova completamento nella motivazione, che esprime il momento logico della sentenza e che, per le considerazioni in essa contenute, assume rilievo nella fase di esecuzione o di ottemperanza al giudicato e, dunque, in caso di mancato spontaneo adempimento, nello speciale ed apposito procedimento, davanti allo stesso giudice amministrativo).

12. Con il terzo motivo il comune lamenta che la sentenza meriterebbe di riforma anche nel merito, avendo il giudice di primo grado formato il suo convincimento sul presupposto che solo le opere provvisorie e non quelle definitive potessero (e possano) formare oggetto di un’ordinanza contingibile e urgente in contrasto con un certo orientamento giurisprudenziale.

12.1. Anche tale motivo è destituito di fondamento.

12.2. Giova al riguardo richiamare i princìpi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di ordinanze contingibili e urgenti.

12.2.1. Le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale, secondo quanto di seguito specificato), la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi (ex multis da ultimo Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9846).

I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono quelli della contingibilità, intesa nell'accezione di necessità che implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, in maniera tempestiva, la situazione di pericolo, dell'urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data e dell'interesse pubblico da salvaguardare (Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2022, n. 2193).

Secondo la giurisprudenza " i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o ” (in via alternativa) “ quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità " (cfr. Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474; conforme, sez. III, 29 maggio 2015, n. 2697).

12.2.2. Inoltre la giurisprudenza ha chiarito, quanto alla legittimazione passiva, che le ordinanze de quibus , proprio per il loro contenuto “ extra ordinem ”, possono infatti rivolgersi a chiunque abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e quindi effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza. [...]”. (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 dicembre 2014, n. 12136).

Pertanto secondo la giurisprudenza in materia, ai fini della emanazione delle ordinanze contingibili e urgenti da parte del Sindaco ex art. 54 T.U.E.L., volte a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal soggetto interessato (Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2010. n. 820; id. sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525: nello stesso senso v. altresì, Cons. Stato, sez. II, 31 gennaio 2011, n. 387).

12.2.3. Va inoltre rimarcato che secondo un orientamento giurisprudenziale, richiamato anche dal giudice di prime cure e seguito da questo Consiglio di Stato, “ L'emanazione di un'ordinanza contingibile e urgente, infatti, ai sensi degli artt. 50 o 54 del t.u.e.l., indifferentemente, presuppone l'esistenza di una situazione eccezionale ed imprevedibile: tale presupposto, tuttavia, va interpretato nel senso che rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall'imputabilità se del caso perfino all'Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva, cioè, il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza” , " perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell'attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l'immediatezza dell'intervento urgente del Sindaco va rapportata all'effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell'ordinanza " (Cons. Stato, sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150, con richiamo anche a propri precedenti).

12.2.4. E’ infine vero quanto addotto dal comune appellante, ovvero che secondo la giurisprudenza nulla esclude che la specificità della situazione richieda l’adozione di misure di carattere definitivo, atteso che quello che rileva è l’idoneità della misura in relazione alla situazione da fronteggiare (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 2019 n. 7665; sez. V, 6 marzo 2013, n. 1372; sez. V, 25 maggio 2012, n. 3077; sez. V, 13 febbraio 2009, n. 828, sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4402; sez. IV 13 ottobre 2003 n. 6168; sez. V, 29 luglio 1998 n.1128).

12.3. Peraltro il richiamo a questo orientamento giurisprudenziale, da applicarsi con riferimento a situazioni specifiche ed eccezionali, avendo riguardo all’ ubi consistam delle ordinanze contingibili e urgenti, quale innanzi illustrato, non giova al comune appellante che non ha dimostrato, come suo precipuo onere, dovendo il giudice decidere iuxta alligata et probata partium , secondo il principio richiamato dall’ art. 64 c.p.a., che gli interventi definitivi imposti con l’ordinanza gravata a carico della ricorrente fossero necessari per superare lo stato di pericolo, laddove, secondo quanto per contro addotto dalla parte ricorrente e odierna appellata, una volta realizzati gli interventi di messa in sicurezza, gli ulteriori interventi potevano semmai essere disposti facendo ricorso ai mezzi ordinari.

12.3.1. Ed invero lo svolgimento successivo dei fatti già nel corso del giudizio di prime cure e lo stesso appello presentato dal comune sono dimostrativi della circostanza che solo gli interventi a monte, a carico della società che aveva realizzato le opere nel Castellaccio, in uno con le opere di regimentazione delle acque ad opera della ricorrente, fossero necessari per far venire meno lo stato di pericolo; analoghe considerazioni si evincono dall’ATP depositata nel corso del giudizio di prime cure.

13. L’appello va dunque respinto.

14. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, non essendovi ragione per compensarle, avendo anche riguardo al contraddittorio comportamento processuale tenuto dal comune appellante, che dopo essersi opposto in prime cure alla declaratoria di improcedibilità del ricorso, avuto riguardo alla asserita inottemperanza della ricorrente, con i motivi di appello ha dedotto come l’ordinanza impugnata non interessasse la sua proprietà.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il comune di Vecchiano alla refusione delle spese di lite in favore di ET EL, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri accessori, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diana Caminiti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO