Pubblicato il 02/04/2025

N. 02818/2025REG.PROV.COLL.

N. 08913/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8913 del 2024, proposto dalla Explurimis S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Malinconico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 18307/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO

1. La società Explurimis S.r.l. si occupa di sviluppo, produzione e commercializzazione di prodotti o servizi innovativi ad alto valore tecnologico.

Il 24 giugno 2024 la Società ha inoltrato al Ministero della Giustizia – Direzione Generale Sistemi Informativi Automatizzati una richiesta via PEC per ottenere la licenza per il riutilizzo commerciale dei dati inerenti al contenzioso giurisdizionale, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 36 del 2006.

La Società ha asserito di avere la necessità di accedere, per fini di riutilizzo, agli atti contenenti i provvedimenti delle autorità giurisdizionali italiane (giurisprudenza di merito e di legittimità), con il maggior numero di “metadati” possibili (indicazione dell’ufficio giudiziario, sezioni che hanno emesso il provvedimento, numero di ruolo generale, giudice, parti, ecc.).

La Explurimis intendeva utilizzare questi dati per creare un database e sviluppare un sistema completo e preciso per le ricerche giuridiche, da implementare attraverso l’intelligenza artificiale.

2. A fronte dell’inerzia dell’Amministrazione, la Società ha fatto ricorso al TAR del Lazio, introducendo un giudizio ai sensi dell’art. 116 e alternativamente ai sensi dell’art. 117 del codice di rito, vale a dire sia come azione per l’accesso sia come azione avverso il silenzio inadempimento. Ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso nei sensi della condanna del Ministero a provvedere sull’istanza mediante atto espresso e motivato o, in via “ principale concorrente ”, nei sensi dell’accertamento del proprio diritto con conseguente ordine all’Amministrazione di rilasciare la licenza di utilizzo richiesta, con nomina di commissario ad acta per il caso di perdurante inerzia degli uffici e fissazione dei termini di esercizio del potere.

3. Il TAR, con sentenza n. 18307/2024, ha innanzitutto qualificato la domanda come proposta ai sensi dell’art. 117 del c.p.a. e dunque volta a stigmatizzare il silenzio inadempimento frapposto dell’Amministrazione rispetto all’istanza avanzata dalla Società.

Ritenuto che il provvedimento richiesto non avesse carattere vincolato, ha, quindi, ordinato al Ministero di provvedere espressamente sull’istanza nel termine di trenta giorni, nominando un Commissario ad acta per il caso di perdurante inerzia.

4. Avverso la predetta sentenza la Società ha proposto appello.

Secondo l’appellante il TAR avrebbe errato nel qualificare la domanda proposta con il ricorso in primo grado come volta a stigmatizzare il silenzio inadempimento dell’Amministrazione. Il provvedimento richiesto avrebbe carattere vincolato. Ai sensi dell’art. 5, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2006, che richiama l’art. 25, commi 4 e 5, legge n. 241 del 1990, quello serbato dall’Amministrazione avrebbe dovuto essere qualificato come silenzio rigetto. Il TAR avrebbe quindi dovuto annullare il rigetto tacito dell’istanza e condannare l’Amministrazione a rilasciare la licenza di utilizzo richiesta, secondo quanto previsto dalla pertinente normativa.

5. Si è costituito il Ministero della Giustizia, senza però spiegare difese scritte.

6. La causa è stata discussa e trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 27 marzo 2025.

DIRITTO

1. L’appello è infondato.

Il d.lgs. n. 36 del 2006 (ora titolato “ Attuazione della direttiva (UE) 2019/1024 relativa all’apertura dei dati e al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico che ha abrogato la direttiva 2003/98/CE ”) disciplina le modalità di riutilizzo dei documenti contenenti dati pubblici nella disponibilità delle pubbliche amministrazioni e degli organismi di diritto pubblico e delle imprese pubbliche e private (art. 1, comma 1).

Con l’espressione “riutilizzo” s’intende l’uso dei documenti concernenti dati pubblici in possesso delle pubbliche amministrazioni da parte di persone fisiche o giuridiche, a fini commerciali o non commerciali diversi dall’adempimento dei fini istituzionali per i quali il documento è stato prodotto (art. 2, comma 1, lett. e ).

L’art. 3 elenca un ampio numero di categorie di documenti per i quali non trova applicazione la disciplina sul riutilizzo, mentre l’art. 4 precisa che sono fatte salve la disciplina sulla protezione dei dati personali, quella sulla protezione del diritto d’autore, quella in materia di accesso ai documenti amministrativi e quella in materia di proprietà industriale.

I primi tre commi dell’art. 5 prevedono quanto segue: « 1. Le pubbliche amministrazioni e gli organismi di diritto pubblico esaminano le richieste e rendono disponibili i documenti, con le modalità di cui al comma 2, entro il termine di trenta giorni dalla richiesta, prorogabile di ulteriori venti giorni nel caso in cui le richieste siano numerose o complesse. Di tale proroga è data comunicazione al richiedente entro ventuno giorni dalla richiesta. 2. In caso di decisione positiva, i documenti sono resi disponibili, ove possibile, in forma elettronica e, se necessario, attraverso una licenza. 3. I provvedimenti di diniego sono motivati sulla base delle disposizioni del presente decreto ».

Alla luce della richiamata normativa, appare evidente che il procedimento per autorizzare il riutilizzo di documenti pubblici debba concludersi con un provvedimento espresso.

Del resto, tra le categorie di atti per cui non trova applicazione la disciplina sul riutilizzo, ve ne sono diverse che non comprendono atti puntualmente individuabili, ma richiedono, di volta in volta, una composizione degli interessi attraverso la tecnica del bilanciamento (si veda, ad esempio, art. 3, comma 1, lett. g , h-quater , h-quinquies ), il che porta ad escludere che il provvedimento che concede (o nega) l’autorizzazione al riutilizzo abbia carattere vincolato.

Correttamente, quindi, il TAR, al di là delle (non chiarissime) conclusioni del ricorso dell’odierna Società appellante, ha qualificato la domanda come volta a contestare l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione.

Né a diverse conclusioni induce la previsione di cui all’art. 5, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2006, secondo la quale: « In caso di diniego, il richiedente può esperire i mezzi di tutela previsti dall’articolo 25, commi 4 e 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Degli stessi è data comunicazione al richiedente con il provvedimento di diniego ».

Il tenore letterale della norma induce, infatti, a ritenere che il legislatore abbia inteso estendere al caso di diniego di autorizzazione al riutilizzo dei documenti pubblici gli stessi rimedi, amministrativi e giurisdizionali, previsti per il caso di diniego di accesso agli atti. Tale equiparazione, non riguarda, però, la formazione del silenzio rigetto, prevista, in materia di accesso agli atti, dall’art. 24, comma 4, primo periodo, legge n. 241 del 1990, con la conseguenza che, in materia di autorizzazione al riutilizzo, rimane comunque necessaria l’adozione di un provvedimento espresso da parte della competente Amministrazione.

Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

2. Le particolarità della controversia e la novità della questione trattata inducono a compensare le spese di lite della presente fase.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola D'Angelo, Presidente FF

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Nicola D'Angelo

IL SEGRETARIO