Pubblicato il 28/04/2026

N. 03323/2026REG.PROV.COLL.

N. 02908/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2908 del 2025, proposto da:
CI LI, in qualità di chiamata all’eredità di CO ZI, rappresentata e difesa dall’avvocato CO Cristiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santhià, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato CO Dal Piaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, Sezione Seconda, n. 951/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Santhià;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 marzo 2026 il Cons. CO CO e uditi per le parti gli avvocati Stefano Paniccia per CO Cristiani e Bruno Taverniti per CO Dal Piaz;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

AT e TO

1. - La ricorrente CI LI è procuratrice - per atto pubblico del 20 settembre 2023 - del sig. CO ZI (e successivamente chiamata all’eredità dello stesso a seguito del suo decesso in data 31 dicembre 2024), il quale è proprietario, nel territorio comunale di Santhià, di un fondo censito al catasto terreni al foglio 11, mappale 47, soggetto a vincolo paesaggistico in quanto ricadente in area boschiva.

Con ordinanza n. 180 del 31 dicembre 2019 l’Amministrazione comunale ordinava la demolizione di manufatti da lui realizzati sull’area in difformità dal permesso di costruire n. 7/2015.

Il sig. ZI presentava istanza di permesso di costruire in sanatoria, che l’Amministrazione respingeva con provvedimento n. 16 del 24 agosto 2020 al quale faceva seguito l’ordinanza di demolizione n. 243 del 19 settembre 2020.

Il proprietario presentava, quindi, altre due istanze di permesso in sanatoria unitamente ad una domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica.

All’esito della rinnovata attività istruttoria (nel corso della quale veniva acquisito anche il parere negativo della Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio, competente per territorio) tutte le istanze erano respinte dal Comune di Santhià, che, con ordinanza n. 82 del 9 giugno 2021, ordinava nuovamente la demolizione dei manufatti abusivi.

La menzionata ordinanza n. 82/2021 veniva impugnata dal sig. ZI con ricorso r.g. n. 703/2021 dinanzi al T.a.r. Piemonte che lo respingeva con sentenza n. 76 del 20 gennaio 2023.

Avverso detta sentenza il sig. ZI proponeva appello r.g. n. 6485/2023.

Nelle more, a seguito di sopralluogo del 2 agosto 2023, l’Amministrazione, accertata l’inottemperanza all’ordine demolitorio n. 82/2021 nel termine di novanta giorni, con provvedimento n. 132 dell’8 settembre 2023, notificato in data 11 settembre 2023, disponeva lo sgombero dell’immobile e l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive, dell’area di sedime nonché dell’ulteriore superficie astrattamente necessaria alla realizzazione di opere analoghe, commisurata nell’estensione massima consentita dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 di dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita (pari a 1.026, 20 mq).

Con lo stesso atto veniva, inoltre, irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria nella misura massima di € 20.000,00.

2. - Avverso la predetta ordinanza n. 132/2023 e il presupposto verbale di sopralluogo insorgeva la sig.ra LI, in qualità di procuratrice del proprietario del fondo CO ZI, che, con ricorso introduttivo r.g. n. 924/2023 proposto dinanzi al T.a.r. Piemonte, ne chiedeva l’annullamento, previa adozione di misura cautelare, per i motivi come di seguito testualmente rubricati:

« I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, 3° comma, del D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere. Carenza dei presupposti. Difetto di motivazione. Violazione del principio di proporzione della sanzione rispetto all’entità della costruzione abusiva.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 34 del D.P.R. n. 380 del 2001 in quanto le opere realizzate sono solo parzialmente difformi rispetto a quelle assentite dal Comune di Santhià col permesso di costruire n. 7/2015 del 27 aprile 2015. Eccesso di potere.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 4-bis, 4-ter, 4-quater del D.P.R. n. 380 del 2001 per illegittimità derivata .».

All’esito della camera di consiglio del 23 novembre 2023, il T.a.r. Piemonte, ritenendo il ricorso assistito da fumus boni iuris in relazione al primo mezzo di gravame - con cui veniva contestato il difetto di motivazione dell’atto riguardo all’ablazione della superficie ulteriore a quella di sedime, in riferimento alle vigenti prescrizioni urbanistiche -, sospendeva in via cautelare il provvedimento impugnato con ordinanza n. 450 del 24 novembre 2023.

3. - Con determinazione n. 82 del 12 febbraio 2024, il Comune di Santhià, riconosciuta la carenza sia dei motivi a suffragio dell’acquisizione della superficie ulteriore al sedime, sia dei riferimenti urbanistici sottostanti alla commisurazione dell’area, annullava in autotutela la precedente ordinanza n. 132/2023.

Quindi, dopo un nuovo sopralluogo sul sito, con provvedimento n. 56 del 19 marzo 2024 -notificato il 21 marzo 2024 - l’Amministrazione comunale adottava un nuovo atto di acquisizione gratuita al patrimonio comunale, circoscritto questa volta alla sola area di sedime (ricalcolata in 108,52 mq), senza espropriazione di porzioni ulteriori di superficie, confermando per il resto, anche alla luce delle censure della parte ricorrente, l’ingiunzione di sgombero e la sanzione pecuniaria nella misura originaria.

4. - Con ricorso per motivi aggiunti la sig. LI, in qualità di procuratrice del sig. ZI, impugnava anche tale atto, insieme al verbale di sopralluogo, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, per le censure che di seguito si trascrivono:

« I. Sulla sospensione pregiudiziale del presente giudizio e del provvedimento impugnato in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale sulla q.l.c. sollevata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 583 dell’8 gennaio 2024. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001. Violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 allegato alla CEDU. Eccesso di potere. Carenza dei presupposti. Assenza di interesse pubblico all’acquisizione. Illegittimità del provvedimento impugnato in quanto il bene oggetto di acquisizione.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 34 del D.P.R. n. 380 del 2001 in quanto le opere realizzate sono solo parzialmente difformi rispetto a quelle assentite dal Comune di Santhià col permesso di costruire n.7/2015 del 27 aprile 2015. Eccesso di potere.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 trattandosi di costruzione edificata al più in parziale difformità dal titolo edilizio per la quale non è prevista la sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale. Difetto dei presupposti per l’applicazione della sanzione dell’acquisizione gratuita. Eccesso di potere.

IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31-bis del D.P.R. n. 380/2001 in relazione all’art. 34.

V. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, 3° comma, del D.P.R. n. 380/2001. Difetto di motivazione. Omessa indicazione dei criteri di calcolo della superficie occorrente per la realizzazione di opere analoghe a quelle abusive.

VI. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 4-bis, 4-ter, 4-quater del D.P.R. n. 380 del 2001 per illegittimità derivata. ».

5. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, dichiarava improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto d’interesse e respingeva il ricorso per motivi aggiunti.

6. - Con rituale atto di appello la sig.ra CI LI, in qualità di chiamata all’eredità del sig. CO ZI (nelle more deceduto in data 31 dicembre 2024), chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« I. Sull’erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 81 c.p.c. dell’art. 39 c.p.a. nonché dell’art.7, comma 3, L. 47/1985, dell’art. 31 del D.p.r. n. 380/2001 e dell’art. 1 del Protocollo n. 1 allegato alla CEDU come stabilito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 160 del 2024. Nullità del provvedimento amministrativo per carenza di potere (art. 21-septies, L. 241 del 1990).

II. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha re spinto il vizio di violazione e falsa applicazione dell’art. 34 del D.p.r. n. 380 del 2001 atteso che le opere realizzate sono solo parzialmente difformi rispetto a quelle assentite dal Comune di Santhià col permesso di costruire n. 7/2015 del 27 aprile 2015. Eccesso di potere.

III. Erroneità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 31-bis del D.p.r. n. 380/2001 in relazione all’art. 34. ».

7. - Resisteva al gravame il Comune di Santhià, chiedendone il rigetto.

8. - All’udienza pubblica del 31 marzo 2026 la causa passava in decisione.

9. - L’appello della sig.ra LI è infondato, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina della eccezione preliminare di inammissibilità sollevata dalla difesa comunale.

9.1. - Con il primo motivo d’appello la sig.ra LI lamenta l’erroneità della sentenza appellata, nella parte in cui il T.a.r. ha rilevato la carenza d’interesse in capo alla medesima ricorrente all’azione giudiziale, intrapresa per far valere una posizione giuridica spettante ad un soggetto terzo.

La doglianza non è meritevole di positivo apprezzamento.

Si rammenta, a tal riguardo, che le argomentazioni svolte dalla sig. LI nel giudizio di primo grado si fondavano su quanto esposto dalle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione nell’ordinanza interlocutoria n. 583 dell’8 gennaio 2024, con la quale era stata sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 3, della legge n. 47/1985 e dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, con riferimento agli artt. 3, 24, 42 e 117, comma 1, della Costituzione ed all’art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1 della CEDU, nella parte in cui non prevedono la permanenza dell’ipoteca a garanzia del creditore ipotecario su di un terreno sul quale sia stato costruito un immobile abusivo, poi gratuitamente acquisito al patrimonio del Comune.

In sostanza, la Corte di Cassazione dubitava della costituzionalità dell’acquisto del bene abusivo gravato da ipoteca al patrimonio del Comune il quale, realizzandosi a titolo originario, potrebbe costituire una misura sproporzionata in danno del proprietario incolpevole o del terzo che vanti diritti sull’immobile, determinando per il creditore ipotecario la perdita del diritto di garanzia, che rientra nella nozione allargata di “ bene ” di cui all’art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1 della CEDU.

Sul punto, si è espressa la Corte costituzionale la quale, con la sentenza n. 160 del 6 giugno 2024, ha dichiarato parzialmente incostituzionale sia il previgente art. 7, comma 3, della legge n. 47/1985 in materia di acquisizione gratuita di immobili abusivi da parte dei Comuni, sia l’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, subentrato alla precedente disciplina ed avente identico contenuto precettivo, nella parte in cui non fanno salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore, se questi non è responsabile dell’abuso edilizio e se l’ipoteca è stata iscritta prima della trascrizione dell’acquisizione da parte del Comune nei registri immobiliari.

In sintesi, secondo la Corte costituzionale, è irragionevole e sproporzionato estinguere il diritto di ipoteca quando il creditore ipotecario non ha alcuna responsabilità nell’abuso edilizio e, pertanto, non dovrebbe subire gli effetti di una sanzione applicata a terzi.

Il diritto di ipoteca, inoltre, è tutelato costituzionalmente, in quanto garantisce al creditore la possibilità di soddisfare il proprio credito attraverso l’esecuzione sul bene: l’estinzione dell’ipoteca a seguito dell’acquisizione comunale, dunque, secondo la Corte, non rispetta il giusto equilibrio tra tutela dell’ordine pubblico edilizio e protezione dei diritti del creditore, che non può patire le conseguenze di un illecito commesso da altri.

Da quanto sopra esposto risulta evidente che né la Suprema Corte, né tantomeno la Corte costituzionale si sono interessate della posizione del proprietario responsabile dell’abuso rispetto alla sanzione della perdita di proprietà dell’immobile abusivo, ma hanno focalizzato la propria attenzione sulle conseguenze patite dal creditore garantito.

L’asserita illegittimità dell’ordinanza di sgombero, acquisizione al patrimonio comunale, irrogazione della sanzione amministrativa e immissione in possesso n. 56/2024, dunque, nella parte in cui ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un bene ipotecato, pur alla luce dei rilievi della Corte costituzionale, avrebbe potuto essere contestata solo ed esclusivamente dal creditore ipotecario e non dalla sig.ra LI (ovvero dal sig. ZI), la quale era (ed è) priva di legittimo interesse in relazione a tale doglianza, non potendo lamentare una lesione delle proprie posizioni giuridiche soggettive.

Le considerazioni che precedono sono, inoltre, confermate dalle stesse argomentazioni esposte dalla sig.ra LI nel proprio atto di appello (cfr. pagg. 12 e ss.):

«… Nel caso di specie, poi, si deve osservare che il diritto di ipoteca attribuisce al titolare: lo ius sequelae, che consente di far valere la garanzia anche nei confronti dei terzi acquirenti del bene (ai sensi e nei limiti di cui agli artt. 2858 e seguenti cod. civ.); lo ius distrahendi, che permette al creditore di far espropriare i beni vincolati a garanzia del suo credito; e lo ius praelationis, che comporta la facoltà di soddisfare la pretesa creditoria con preferenza sul prezzo ricavato dalla vendita forzata (artt. 2741, primo comma, e 2808 cod. civ., nonché art. 510, secondo comma, cod. proc. civ.). Al contempo, in caso di cessione del credito, l’accessorietà della garanzia fa sì che il diritto reale si trasferisca insieme con il credito (art. 1263, primo comma, cod. civ.).

L’ipoteca, dunque, è intimamente collegata al patrimonio del debitore essendo una garanzia accessoria al credito, tant’è che essa è attratta nell’alveo protettivo dell’art. 24 Cost., quale strumento vòlto ad assicurare una tutela preferenziale del credito in sede esecutiva. …».

Dunque la stessa appellante non solo ha posto in evidenza tutte le misure che consentono al titolare di far valere il proprio credito e la relativa garanzia anche a fronte dell’acquisizione gratuita comunale del bene ipotecato, ma ha pacificamente confermato che il credito ed i relativi strumenti di tutela possono essere azionati solo dal creditore, titolare di una specifica posizione giuridica soggettiva correlata al proprio credito, distinta e non sovrapponibile a quella del debitore.

Nella propria esposizione, oltretutto, la sig.ra LI si limita a rimarcare l’intervenuta dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 da parte della Corte costituzionale, ed a riportare le argomentazioni svolte nella citata sentenza costituzionale n. 160/2024.

Tuttavia le affermazioni della parte appellante non valgono a dimostrare la sussistenza delle dovute condizioni dell’azione, quali la titolarità di una situazione oggettiva legittimante e l’interesse all’impugnazione del provvedimento acquisitivo contestato in primo grado, né evidenziano profili di erroneità della statuizione impugnata.

Ne discende la correttezza della sentenza impugnata nella parte in cui è stata rilevata l’inammissibilità della doglianza di primo grado e sottolineato quanto segue:

«… Necessaria condizione dell’azione è la titolarità in capo al ricorrente della legittimazione ad agire, la quale consiste nella corrispondenza tra il soggetto che propone la domanda e quello al quale la legge riconnette la posizione azionata in giudizio.

Pur mancando nel nostro ordinamento una definizione positiva del concetto di legittimazione attiva, si ritiene che esso abbia un fondamento costituzionale nell’articolo 24 della Costituzione, laddove è precisato che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei “propri” diritti e interessi legittimi, e vada letto in combinato con il divieto di sostituzione processuale posto dall’art. 81 cod. proc. civ., il quale prevede che, fuori dai casi previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui (così T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 5.4.2024 n. 6602).

Segnatamente, per essere legittimati al ricorso, occorre la titolarità (che va affermata e dimostrata in giudizio) di una posizione giuridica soggettiva che sia differenziata da quella della generalità dei consociati e che sia attualmente e direttamente esposta ad un pregiudizio derivante dall’atto contestato. Ciò in quanto nel giudizio amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l’azione popolare, non è consentito adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità e la legittimità dell’azione amministrativa, se ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, che dallo stesso deve essere dedotto ed argomentato altrimenti l’impugnativa verrebbe degradata al rango di azione popolare a tutela dell’oggettiva legittimità dell’azione amministrativa (T.A.R. Roma n. 6602/2024 cit. che, sul punto, richiama T.A.R. Piemonte, sez. I, 24.11.2020, n. 765).

Di contro, attraverso la censura in esame la ricorrente non aziona una situazione giuridica soggettiva riferibile al proprietario del cespite (e di cui ella è rappresentante), ma fa valere il “diritto del creditore al soddisfacimento in via esecutiva dei crediti giudizialmente riconosciuti” (pag. 11 cit.). Ne deriva una non consentita distonia tra soggetto ricorrente e soggetto titolare della situazione giuridica dedotta in giudizio, in violazione del citato art. 81 cod. proc. civ., applicabile anche al processo amministrativo in virtù della clausola di rinvio esterno enunciata dall’art. 39 cod. proc. amm. …».

9.1.1. - Nel primo motivo di appello (cfr. pag. 12) la sig.ra LI sostiene, inoltre, che il provvedimento n. 56/2024 contestato in primo grado è nullo “ per carenza di potere essendo stato adottato sulla base di una disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Consulta con la sentenza n. 160 del 2024 ”.

La doglianza articolata dalla LI è infondata.

L’art. 21 septies della legge n. 241/1990, infatti, disciplina la nullità del provvedimento amministrativo e riconduce a tale patologia il solo “ difetto assoluto di attribuzione ”, il quale evoca la cosiddetta “ carenza in astratto del potere ”, ossia l’assenza in astratto di una norma giuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento medesimo: è evidente, dunque, la distinzione rispetto alle ipotesi di “ carenza del potere in concreto ”, vale a dire i casi in cui il potere astrattamente sussiste, ma è esercitato senza i presupposti di legge, che rientrano nell’alveo della annullabilità ex art. 21 octies della legge n. 241/1990.

Pertanto, quando un provvedimento è adottato con un uso (in concreto) scorretto del potere amministrativo secondo i parametri legali imposti, ma tale potere è comunque normativamente (in astratto) attribuito alla Pubblica Amministrazione, ricorre un’ipotesi di mera violazione di legge che rende l’atto annullabile (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 5 marzo 2018, n. 5097).

Ciò premesso, si osserva che la sentenza della Corte costituzionale n. 160/2024 non ha eliminato i commi 3 e 4 dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ma ha censurato tali norme nelle parti in cui non prevedono misure di tutela in favore dei terzi creditori “ incolpevoli ”: in sostanza, le norme attributive (in astratto) del potere acquisitivo da parte dell’Amministrazione comunale sussistono ancora, sia pure con un ambito limitato dalla pronuncia della Corte.

Per l’effetto, in relazione al caso di specie, la censurata ordinanza n. 56/2024 rappresenta l’espressione del citato potere amministrativo, riconosciuto al Comune dall’art. 31, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 380/2001, e quindi non può essere ritenuta nulla per difetto di attribuzione, come preteso dalla sig.ra LI.

L’ordinanza in esame, in ogni caso, non è nemmeno annullabile ai sensi dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990, in quanto, anche in caso di acquisizione gratuita al patrimonio comunale, il creditore ipotecario non viene privato di qualsivoglia tutela in relazione al proprio credito, potendo comunque agire sul bene confiscato.

In proposito, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione Civile, con l’ordinanza n. 10933 del 25 aprile 2025, che definisce proprio il giudizio, nel quale era stata proposta la questione di legittimità costituzionale decisa dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 160/2024, hanno avuto modo di precisare che:

«… Il giudice delle leggi, al punto 9.4 della sentenza n. 160/2024, ha espressamente sottolineato che la confisca edilizia non frappone ostacoli alla esperibilità della vendita forzata nei confronti del comune che abbia acquisito l’immobile, l’area di sedime e quella circostante, ex art. 7, terzo comma, della legge n. 47 del 1985, ciò in quanto il comune va considerato a tutti gli effetti quale terzo acquirente del bene ipotecato, ai sensi degli artt. 2858 e seguenti cod. civ., e i beni confiscati devono ritenersi acquisiti al patrimonio disponibile dell’ente pubblico (come confermato dal diverso tenore della norma de qua rispetto al testo del previgente art. 15, terzo comma, della legge n. 10 del 1977, il quale stabiliva espressamente l’acquisizione dei beni confiscati dal comune al patrimonio indisponibile dell’ente pubblico, in linea con la previsione del loro necessario utilizzo a fini pubblici).

In tale direzione, è stato perciò precisato che, a seguito della novella del 1985 (e senza che la successiva modifica del testo unico di cui al D.P.R. n. 380/2001 abbia apportato novità), i beni confiscati sono acquisiti al patrimonio disponibile, a meno che non risulti integrata l’ipotesi, divenuta eccezionale, del mantenimento dell’opera per prevalenti interessi pubblici, ai sensi dell’art. 7, quinto comma, della legge n. 47 del 1985, e ciò in considerazione di quanto disposto dall’art. 826 c.c. che dispone che appartengono al patrimonio indisponibile solo i beni di enti pubblici "destinati ad un pubblico servizio" (e ciò al ricorrere del doppio requisito - soggettivo ed oggettivo - della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio; Cass. n. 13585/2011; Cass. S.U. n. 24563/2010; Cass. n. 26402/2009; Cass. S.U. n. 14865/2006, nonché da ultimo Cass. n. 17427/2023).

Ne consegue che la prima verifica che si impone come doverosa al giudice di rinvio sarà quella di riscontrare se nelle more non sia intervenuta una manifestazione di volontà dell’ente dichiarativa, ai sensi dell’art. 7 co. 5 (ovvero dell’art. 31, co. 6 del D.P.R. n. 380/2001), dell’esistenza di prevalenti interessi pubblici.

Ancorché, infatti, si giustifichi l’esigenza di preservare, alle condizioni specificate, il diritto di ipoteca, tale diritto è destinato nondimeno a estinguersi, ove il comune dichiari - secondo il procedimento e nel rispetto dei limiti di cui all’art. 7, quinto comma, della legge n. 47 del 1985 - l’esistenza di prevalenti interessi pubblici al mantenimento dell’immobile (da assumere, accertando "l’esistenza di uno specifico interesse pubblico alla conservazione (dell’immobile) e la prevalenza di questo sull’interesse pubblico al ripristino della conformità del territorio alla normativa urbanistico-edilizia"; Corte Cost. sentenza n. 140 del 2018), atteso che tale scelta imprime un vincolo di destinazione al bene acquisito dal comune, che finisce per attrarlo nel patrimonio indisponibile dell’ente.

Ove però tale verifica sia negativa, e quindi il bene risulti ancora facente parte del patrimonio disponibile del Comune, il richiamo alla qualificazione di tale ente come terzo acquirente, nei cui confronti si può procedere ex art. 602 c.p.c., la stessa Corte Costituzionale, al punto 9.3 della sentenza, ha indicato quale debba essere l’esito della procedura esecutiva, onde assicurare al contempo il rispetto della normativa urbanistico-edilizia.

Infatti, l’aggiudicatario, qualora l’immobile si trovi nelle condizioni di cui all’articolo 13 della legge n. 47/1985 - vale a dire qualora presenti la cosiddetta doppia conformità - dovrà presentare domanda di concessione in sanatoria entro 120 giorni dalla notifica del decreto emesso dalla autorità giudiziaria (art. 17, quinto comma, della legge n. 47 del 1985). Parimenti, qualora l’immobile sia condonabile, in quanto rientri nelle previsioni di sanabilità di cui al Capo IV della medesima legge e sia oggetto di un trasferimento derivante da procedure esecutive, "la domanda di sanatoria può essere presentata entro centoventi giorni dall’atto di trasferimento dell’immobile purché le ragioni di credito per cui si interviene o procede siano di data anteriore all’entrata in vigore della medesima legge" (art. 40, sesto comma, della legge n. 47 del 1985 e successivamente, art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, recante "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica" e art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante "Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici", convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326).

Se invece, non ricorrano i presupposti per ottenere la sanatoria dell’immobile o non trovino applicazione eventuali condoni, da un lato, il carattere abusivo e non sanabile dell’immobile deve risultare dall’avviso di vendita (cfr. Cass., sentenza 11 ottobre 2013, n. 23140) e, da un altro lato, il bene sarà trasferito all’aggiudicatario unitamente all’obbligazione propter rem di provvedere alla demolizione, con tutte le conseguenze che ne derivano in caso di inottemperanza.

Rileva il Collegio che tale seconda ipotesi era stata reputata di difficile praticabilità dalla precedente ordinanza interlocutoria di queste Sezioni Unite n. 583 del 2024, che alla pag. 24, aveva dubitato della possibilità di ammettere una vendita sottoposta alla condizione sospensiva dell’assunzione dell’obbligo di demolizione da parte dell’acquirente, sul presupposto che la scelta della demolizione e la possibilità di eseguirla sarebbero una prerogativa esclusiva del Comune.

Tuttavia, tale dubbio, oltre ad apparire evidentemente risolto dalla sentenza della Corte Costituzionale, che esplicitamente contempla tale soluzione, sembra dissolversi alla luce di quanto previsto per effetto della recente introduzione nel t.u. edilizia della norma che consente al comune, a determinate condizioni, di alienare i beni confiscati.

Infatti, "(n)ei casi in cui l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico, il comune, previo parere delle amministrazioni competenti ai sensi dell’articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990, può, altresì, provvedere all’alienazione del bene e dell’area di sedime determinata ai sensi del comma 3, nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 12, comma 2, della legge 15 maggio 1997, n. 127, condizionando sospensivamente il contratto alla effettiva rimozione da parte dell’acquirente delle opere abusive.

È preclusa la partecipazione del responsabile dell’abuso alla procedura di alienazione. Il valore venale dell’immobile è determinato dall’agenzia del territorio tenendo conto dei costi per la rimozione delle opere abusive" (art. 1, comma 1, lettera d, del D.L. n. 69 del 2024, come convertito, che ha aggiunto la citata disposizione dopo il primo periodo dell’art. 31, comma 5, del D.P.R. n. 380 del 2001).

La netta scelta legislativa a favore della trasmissione dell’obbligo di demolizione in capo all’acquirente del bene acquisito al patrimonio disponibile del Comune conforta sul piano del diritto positivo, quindi, la soluzione indicata dalla Consulta che, per le ipotesi di non sanabilità dell’abuso, impone all’aggiudicatario di dover provvedere alla demolizione dell’opera abusiva, a conferma del fatto che non si tratta, come invece dubitato da parte di queste stesse Sezioni Unite, di una prerogativa esclusiva dell’ente pubblico . …».

In altri termini, la Corte di Cassazione ha definitivamente chiarito che, in caso di confisca edilizia, la garanzia ipotecaria viene meno solo nel caso in cui il Comune dichiari la sussistenza di prevalenti interessi pubblici che giustificano il mantenimento dell’opera abusiva.

In assenza di tale dichiarazione, il creditore ipotecario può esperire la vendita forzata del bene nei confronti del Comune e può procedere alla richiesta di sanatoria dell’immobile, se ricorrono i presupposti normativi o, in caso contrario, deve provvedere alla sua demolizione.

Applicando al caso di specie le citate coordinate giurisprudenziali, dunque, ne consegue che, pur a fronte dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, il creditore ipotecario non ha perso la garanzia del proprio credito, in quanto il Comune di Santhià non risulta abbia dichiarato di voler mantenere il manufatto abusivo (e tale dichiarazione non potrebbe essere comunque resa, posto che l’opera in questione è stata realizzata in assenza di autorizzazione paesaggistica).

In ogni caso la declaratoria di incostituzionalità della citata previsione del Testo Unico Edilizia, comunque, non comporta l’illegittimità dell’ordinanza n. 56/2024, con ciò palesandosi ulteriormente l’assenza di qualsivoglia condizione dell’azione della sig.ra LI in ordine all’impugnazione del provvedimento acquisitivo.

9.2. - Con il secondo motivo di appello la sig.ra LI sostiene l’erroneità della sentenza impugnata, laddove il T.a.r. ha respinto il secondo e terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti in primo grado.

In particolare, riproponendo le medesime argomentazioni spese nel precedente grado di giudizio, l’appellante afferma di aver realizzato un’opera in parziale difformità rispetto al permesso di costruire n. 7/2015, come indicato nell’ordinanza di demolizione n. 180/2019. Per l’effetto, l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto prima valutare la possibilità di demolire solo le opere abusive senza compromettere la parte di costruzione legittima e, in caso contrario, irrogare solo la sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria. Sempre in ragione della pretesa parziale difformità delle opere realizzate, la sig. LI ritiene non applicabile alla fattispecie de qua la sanzione dell’acquisizione gratuita del bene abusivo e dell’area di sedime, nonché l’irrogazione della sanzione pecuniaria amministrativa.

Il motivo va disatteso.

9.2.1. - Preliminarmente va evidenziato che i sigg.ri LI e ZI hanno realizzato un’opera non previamente autorizzata su un’area sottoposta a vincolo boschivo, come risultante dal Piano Paesaggistico Regionale (PPR) in assenza della indispensabile autorizzazione paesaggistica.

Per rimediare a tali carenze gli interessati hanno presentato la richiesta di un permesso di costruire in sanatoria e l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica del manufatto.

Tuttavia, con parere vincolante del 19 marzo 2021 la Soprintendenza competente ha negato la predetta compatibilità, posto che nel caso di specie sono state create nuove superfici utili non ammesse ai sensi dell’art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004: sulla scorta di tale parere vincolante, il Comune ha adottato l’ordinanza n. 82/2021, successiva e diversa rispetto a quella richiamata dai sigg.ri LI e ZI.

Gli interessati hanno più volte tentato di smentire la sussistenza del vincolo in questione, asserendo che l’area interessata dall’edificazione non è qualificabile come “ bosco ”: per tale ragione, nel corso del giudizio di primo grado (r.g. n. 703/2021) avverso la citata ordinanza n. 82/2021 (conclusosi con la sentenza di rigetto n. 76/2023), veniva formulata istanza di verificazione al fine di accertare la natura boschiva dell’area e, quindi, la sussistenza del connesso vincolo.

Le risultanze della verificazione sono state richiamate nei seguenti passaggi della sentenza n. 76/2023, con la quale il T.a.r. Piemonte ha condivisibilmente respinto il ricorso all’epoca presentato solo dal Sig. ZI con la seguente motivazione:

«… le previsioni del PPR individuano, all’art. 16 delle NDA ed alla richiamata Tavola P2 allegata, l’area all’interno della quale insiste il vincolo. Tali previsioni assumono carattere definitivo e sono di per sé idonee ad individuare l’area boschiva .

Sul punto occorre evidenziare che questo Tribunale ha disposto la verificazione di cui sopra.

I quesiti posti al verificatore erano i seguenti: a) se vi è contrasto tra quanto previsto dall’art. 16 del PPR relativamente alle modalità di individuazione e misurazione delle aree boschive assoggettate a vincolo e quanto rappresentato dalla Tavola P2 allegata al medesimo Piano, limitatamente all’area di interesse del presente ricorso; b) se l’edificio oggetto del presente ricorso, così come rappresentato dalle planimetrie allegate alle pratiche edilizie indicate in epigrafe, ricade, ai sensi dell’art. 16 citato (nonché della normativa regionale di riferimento sopra riportata), in area boschiva.

L’attività istruttoria ha confermato che tra l’articolato del PPR e gli elaborati grafici non vi è contraddizione e che l’area su cui insistono i manufatti ricade in area boschiva.

L’area su cui ricade il manufatto ha natura boschiva, come supportato anche dal raffronto e dalla sovrapposizione tra gli elaborati planimetrici della pratica edilizia e quelli del piano paesaggistico (estratti di mappa catastali, immagini reperite dal Geoportale ARPA Piemonte, cartografia del PRGC - cfr. allegato n. 1 alla Relazione depositata il 4.08.2022).

Il verificatore, inoltre, nell’esaminare lo stato dei luoghi (verificato anche a seguito di sopralluogo effettuato il 6.07.2022), condivisibilmente evidenzia che la classificazione dell’area non muta per la parziale assenza di vegetazione boschiva, atteso che dal combinato disposto degli articoli 3 e 4 del D.lgs. n. 34/2018 e dell’art. 149 del D.lgs. n. 42/2004 si evince l’assimilazione a bosco sia delle aree forestali temporaneamente prive di copertura arborea arbustiva, sia delle radure e di tutte le altre superfici di estensione inferiore a 2.000 mq che interrompono la continuità del bosco. Il che corrisponde allo stato dei luoghi.

Il Collegio ritiene che ciò risulta coerente anche con la definizione contenuta all’art. 16 delle NDA (nonché alla cartografia rappresentata nel PPR - Tavola P2) nonché all’art. 3 della LRP n. 4/2009 (recante Gestione e promozione economica delle foreste) che dispone che “agli effetti della presente legge e di ogni altra norma in vigore nella Regione per bosco si intendono i terreni coperti da vegetazione forestale arborea associata o meno a quella arbustiva di origine naturale o artificiale, in qualsiasi stadio di sviluppo, con estensione non inferiore a 2.000 metri quadrati e larghezza media non inferiore a 20 metri e copertura non inferiore al 20 per cento, con misurazione effettuata dalla base esterna dei fusti”. Anche la normativa statale riprende i medesimi concetti all’art. 3 del D.Lgs. n. 34/2018 (che all’art. 3, comma 3, prevede che “per le materie di competenza esclusiva dello Stato, sono definite bosco le superfici coperte da vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non inferiore ai 2.000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri e con copertura arborea forestale maggiore del 20 per cento” ed al comma 4 che “le regioni, per quanto di loro competenza e in relazione alle proprie esigenze e caratteristiche territoriali, ecologiche e socio-economiche, possono adottare una definizione integrativa di bosco rispetto a quella dettata al comma 3, nonché definizioni integrative di aree assimilate a bosco e di aree escluse dalla definizione di bosco di cui, rispettivamente, agli articoli 4 e 5, purché non venga diminuito il livello di tutela e conservazione così assicurato alle foreste come presidio fondamentale della qualità della vita”).

Risulta pertanto apprezzabile la conclusione della verificazione che evidenzia che l’area oggetto di controversia è gravata da vincolo boschivo giacché è parte integrante dell’area qualificata a bosco nella Tavola P2 sopra citata.

…

Non è condivisibile la posizione di parte ricorrente, ribadita nelle memorie da ultimo depositate (il 11 e 18.11.2022), volte a contestare le risultanze della verificazione, secondo la quale il PPR della Regione Piemonte richiede un accertamento di fatto, sulla permanenza del vincolo, in capo alle autorità procedenti ogni qual volta venga rilasciata una autorizzazione paesaggistica.

Oltre a quanto sopra indicato sulla nozione giuridica di bosco, tale tesi:

- non è coerente con le logiche pianificatorie di cui all’art. 143 citato poiché “l’esercizio pianificato della tutela paesaggistica ed ambientale costituisce la modalità più corretta di applicazione delle misure che l’esistenza dei relativi vincoli comporta, in mancanza della quale la tutela verrebbe ad essere frazionata dall’applicazione di provvedimenti singoli e quindi puntuali, per ciascuna istanza edilizia o di uso del territorio, intuibilmente esposti a diversità di trattamento con grave incertezza nell’esercizio dei diritti reali e delle attività economiche insistenti sul territorio” (T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis, 09/07/2021, n. 8192);

- non è in linea con la lettera del PPR. L’art. 16 delle NDA, infatti, al punto 4 prevede che “sino all’adeguamento dei piani locali al Ppr, ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, l’individuazione del bosco di cui all’articolo 142, comma 1, lettera g. del Codice, avviene applicando la definizione contenuta nella normativa statale e regionale vigente; tali disposizioni costituiscono altresì riferimento, anche successivamente all’adeguamento, in relazione alla dinamicità del bene, qualora lo stato di fatto risulti, nel tempo, modificato rispetto alle individuazioni del piano locale”. Il Piano si limita a confermare, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, la vigenza della nozione normativa di “bosco” anche in caso di mutamento dello stato di fatto, il che non implica la derubricazione dell’accertamento regionale né il trasferimento, in capo agli organi autorizzatori, della competenza a individuare di volta in volta in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica le aree sottoposte a vincolo.

Come sopra evidenziato, dagli atti di causa nonché dalle risultanze della verificazione emerge che l’opera ricade nell’area soggetta al vincolo boschivo . …».

In sostanza, tutte le argomentazioni della sig.ra LI inerenti alla pretesa insussistenza del bosco e del relativo vincolo, e le perizie prodotte a sostegno di tale tesi, sono state smentite dall’attività istruttoria espletata nel precedente grado di giudizio dal T.a.r. Piemonte, che ha correttamente confermato la legittimità dell’ordinanza di demolizione n. 82/2021.

Si deve quindi ribadire la correttezza delle risultanze istruttorie, che hanno accertato la natura boschiva dell’area de qua e la sussistenza del vincolo nonché, per l’effetto, la legittimità dell’ordinanza n. 82/2021 con cui è stata imposta la demolizione di opere realizzate su area sottoposta a vincolo boschivo senza titolo abilitativo, senza autorizzazione paesaggistica, non sanate né sanabili in quanto non compatibili paesaggisticamente ai sensi dell’art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004.

9.2.2. - Ciò premesso, in merito al motivo di appello sub II articolata dalla sig.ra LI, si evidenzia ulteriormente quanto segue.

In primo luogo, non sono condivisibili le affermazioni della LI (cfr. pag. 17 dell’atto di appello) in forza delle quali “… nell’ipotesi in cui il Consiglio di Stato (R.G. n. 6485/2023) dovesse confermare la sentenza di primo grado che ha ritenuto abusiva la costruzione realizzata dal ricorrente, si verserebbe al più in ipotesi di difformità solo parziale dal permesso di costruire n. 7/2015 del 27 aprile 2015, la cui disciplina è dettata dall’art. 34 del d.p.r. n. 380 del 2001. … ciò che il Comune di Santhià ha contestato al ricorrente è di aver realizzato le opere meglio indicate nell’ordinanza di demolizione n. 180/2019 in parziale difformità rispetto al permesso di costruire n. 7/2015 …”.

Sul punto va evidenziato che l’appellante ha richiamato l’ordinanza n. 180/2019, ma ha omesso di richiamare l’ordinanza n. 82/2021 la quale, al pari del precedente provvedimento demolitorio n. 243/2020, ha ingiunto la rimozione delle opere realizzate “… in totale difformità rispetto al permesso di costruire n. 7/2015 del 27/04/2015 … ”.

In ogni caso l’ordinanza di demolizione n. 180/2019 fa comunque riferimento a “ variazioni essenziali ” rispetto a quanto autorizzato dal permesso di costruire n. 7/2015 del 27 aprile 2015 e quindi applica il regime di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

La tesi dell’appellante, dunque, non può essere positivamente apprezzata.

Peraltro, il motivo di appello in esame ripropone la doglianza sollevata in prima grado con motivi aggiunti, a sua volta ripresa pedissequamente da quella formulata nel ricorso introduttivo, per il quale è stata correttamente evidenziata dal T.a.r. la tardività.

Invero, qualsiasi eccezione relativa all’asserita non proporzionalità della sanzione demolitoria, in ragione della parziale difformità delle opere asseritamente rilevata con l’ordinanza n. 180/2019 (e le connesse questioni relative al corretto inquadramento della fattispecie per cui è causa nell’ambito applicativo dell’art. 31 ovvero dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001), avrebbe dovuto essere sollevata impugnando a suo tempo quest’ultimo provvedimento rimasto, invece, incontestato.

Dunque, non è ammissibile contestare un provvedimento demolitorio (risalente al 2019), impugnando il provvedimento del 2024 di acquisizione al patrimonio comunale del bene abusivo e dell’area di sedime, che costituisce una sanzione autonoma e conseguente all’accertata mancata demolizione.

Sul punto, si sottolinea che l’art. 31, commi 3, 4 e 4 bis , del d.P.R. n. 380/2001 vigente ratione temporis dispone quanto segue:

“ 3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.

4-bis. L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente .”.

Occorre precisare, altresì, che il richiamo dell’art. 27, comma 2, del Testo Unico Edilizia alle “ aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 ”, è attualmente da intendersi riferito alle aree ed ai beni oggi disciplinati e tutelati dal decreto legislativo n. 42/2004.

Il provvedimento acquisitivo, quindi, non è “ graduabile ” in relazione alla gravità degli abusi posti in essere e la disposizione non li prende neanche in considerazione: viene, infatti, in rilievo un “semplice” automatismo normativo per il quale, al ricorrere dell’inottemperanza ad un ordine di demolizione, la proprietà del bene abusivo e della relativa area di sedime passa ex lege in capo all’Amministrazione comunale.

Nel caso di specie, si sono verificate proprio tali circostanze: i) l’ordinanza di demolizione n. 82/2021 è stata confermata dal T.a.r. Piemonte con motivazioni condivisibili (cfr. sentenza di rigetto n. 76/2023); ii) dopo il giudizio di primo grado, i termini per ottemperare alla predetta ordinanza sono decorsi inutilmente e tale circostanza è rimasta incontestata; iii) il Comune, dunque, ha adottato i provvedimenti conseguenti normativamente previsti.

Tutte le affermazioni della ricorrente secondo cui il Comune avrebbe dovuto svolgere una valutazione in merito all’opportunità di demolire l’opera o irrogare solo una sanzione pecuniaria sono, quindi, inconferenti ai fini del presente giudizio, oltre che smentite dalla consolidata giurisprudenza amministrativa.

Infatti, come osservato da Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3674 “… i presupposti giustificativi dell’atto di acquisizione gratuita, di cui dare conto in sede motivazionale, sono rappresentati dall’esistenza di un ordine di demolizione e dalla sua ingiustificata e imputabile inottemperanza, protrattasi oltre novanta giorni, da parte del soggetto tenuto a darvi attuazione: deve, dunque, darsi continuità all’indirizzo esegetico per cui “l’ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un’opera abusiva si configura quale atto dovuto, privo di discrezionalità, subordinato al solo accertamento dell’inottemperanza dell’ingiunzione di demolizione ed al decorso del termine di legge” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 ottobre 2021, n. 6888). …”.

9.3. - Con il motivo di appello sub III la sig.ra LI sostiene che “… risulta illegittima l’applicazione della sanzione pecuniaria ex art. 31-bis, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001, per la dirimente ragione che la misura opera solo in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione di opere totalmente abusive e non è estendibile analogicamente alla diversa ipotesi di cui all’art. 34 del T.U.E., in ragione proprio della natura sanzionatoria della stessa …”.

La doglianza va disattesa.

Invero, si è già visto che le questioni relative al corretto inquadramento della fattispecie per cui è causa nell’ambito applicativo dell’art. 31 ovvero dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 sono ormai cristallizzate e divenute inoppugnabili, non essendo mai stata contestata in sede giurisdizionale l’ordinanza demolitoria n. 180/2019 che faceva applicazione del regime di cui all’art. 31 del Testo Unico Edilizia in presenza di “ variazioni essenziali ” rispetto al permesso di costruire n. 7/2015, e tenuto altresì conto del fatto che nel giudizio di primo grado (r.g. n. 703/2021) proposto avverso l’ordinanza di demolizione n. 82/2021 e nel successivo giudizio di appello (r.g. n. 6485/2023) la questione relativa al regime applicabile (difformità totale ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ovvero parziale ex art. 34 del d.P.R. n. 380/2001) non è stata oggetto di contestazione da parte del sig. ZI.

Inoltre, dovendosi applicare l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, correttamente l’Amministrazione comunale ha ritenuto di irrogare la sanzione pecuniaria nella misura massima di € 20.000,00, essendo stati gli abusi commessi - come visto - in area vincolata (cfr. comma 4 bis ).

Anche in questo caso, dunque, l’Amministrazione non gode di alcuna discrezionalità nella quantificazione della sanzione pecuniaria, la quale a sua volta costituisce una sanzione autonoma rispetto alla demolizione ed all’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime, e conseguente alla mancata demolizione nei termini ingiunti: infatti, al pari dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, la sanzione pecuniaria è una conseguenza automatica derivante dall’inottemperanza all’ordine di demolizione e la sua quantificazione, in caso di interventi abusivi realizzati su aree paesaggisticamente vincolate, è predeterminata da disposizioni di legge ( i.e. art. 31, comma 4 bis , del d.P.R. n. 380/2001).

Pertanto, a far data dalla pubblicazione della sentenza n. 76 del 20 gennaio 2023 con la quale il T.a.r. Piemonte ha riconosciuto la piena legittimità dell’ordinanza n. 82 del 9 giugno 2021, ha ripreso a decorrere il termine di 90 giorni assegnato con il provvedimento comunale per ottemperare all’ordine di demolizione. Alla data (19 luglio 2023) della notificazione dell’appello r.g. n. 6485/2023 proposto avverso la sentenza di primo grado n. 76/2023, detto termine risultava già ampiamente scaduto senza che l’appellante avesse provveduto a demolire l’opera abusiva, come confermato in occasione del sopralluogo effettuato dall’Amministrazione comunale in data 2 agosto 2023.

Ne consegue che il provvedimento demolitorio, da cui derivano ex lege l’acquisizione al patrimonio comunale dell’opera abusiva e della relativa area di sedime, nonché l’irrogazione della sanzione pecuniaria in misura massima, è ormai definitivo.

Dunque, deve essere confermata integralmente la sentenza appellata in cui il T.a.r. Piemonte ha rilevato quanto segue:

«… D) Con il secondo e il terzo mezzo dei motivi aggiunti, che, per stretta connessione logico-argomentativa, possono trattarsi congiuntamente, la ricorrente assume che l’abuso contestato dovrebbe ricondursi non già al campo applicativo dell’art. 31 D.P.R. 380/2001, bensì entro quello del successivo art. 34, in quanto realizzato solo in parziale difformità rispetto al permesso di costruire n. 7/2015, come sarebbe evincibile anche dall’ordinanza di demolizione n. 180/2019. Se ne ricava l’illegittimità dell’operato del Comune per aver ingiunto la demolizione senza avere previamente verificato il difetto dei presupposti per la fiscalizzazione dell’abuso ai sensi del comma 2 del citato art. 34.

Anche tali doglianze sono inammissibili.

Giova premettere che, come puntualmente osservato dalla parte intimata (a pag. 15 e ss. della memoria del 21.6.2024), la parte esponente fa riferimento all’ordinanza di demolizione n. 180/2019 -da questa, d’altronde, mai impugnata- obliterando il dato che ad essa ne sono seguite altre due, disposte in esito a rinnovata attività istruttoria dell’amministrazione comunale e aventi perciò natura di atti di conferma in senso proprio.

L’ultimo provvedimento della sequenza (l’ordinanza di demolizione n. 82/2021) è stato impugnato con ricorso RG 703/2021, che, come rilevato in narrativa, è stato respinto da questo Tribunale con sentenza n. 76 del 20.1.2023 (doc. 17 di parte ricorrente). Peraltro, in quella sede il proprietario del fondo non ha posto il tema della natura, totale o parziale, della difformità delle opere dal titolo edilizio, focalizzando piuttosto le sue critiche sul vincolo boschivo gravante sull’area e sull’asserita inidoneità dei manufatti realizzati a determinare un apprezzabile incremento di superficie utile, ostativo al riconoscimento della compatibilità paesaggistica (cfr. doc. 17 cit.).

Merita precisare ancora che, come riconosciuto anche dal ricorrente (cfr. pag. 5 del ricorso introduttivo del giudizio), è proprio dall’inottemperanza a tale ultimo provvedimento demolitorio che è conseguita l’acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale.

Tenuto conto, pertanto, che l’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, per la sua stretta consequenzialità rispetto a quest’ultima, non è suscettibile di autonoma impugnativa se non per vizi propri (cfr. Cons. Stato sez. VI, 22.11.2023, n. 10033) e che, per altro verso, la natura abusiva delle opere ha già costituito oggetto di sindacato di questo Tribunale, nei limiti del thema decidendum tracciato dallo stesso interessato, il tentativo di rimettere in discussione la questione nella presente sede s’imbatte, quanto ai profili rimasti inoppugnati, nel consolidamento dell’effetto spiegato dall’ordinanza di demolizione e, quanto a quelli delibati nella citata sentenza n. 76/2023, nel principio del ne bis in idem.

All’operatività dell’effetto preclusivo non osta, peraltro, la circostanza che detta pronuncia di primo grado non sia passata in giudicato (in quanto gravata con appello RG 6485/2023) atteso che, in ossequio ad esigenze di certezza del diritto, “indipendentemente dalla formazione del giudicato formale, al giudice è inibito di pronunziarsi una seconda volta su questioni già definite con sentenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, III, 28 febbraio 2018, n. 1257; Id., IV, 28 febbraio 2018, n. 12309)” (Cons. Stato, sez. V, 17.9.2018, n. 5422).

E) Per le considerazioni che precedono dev’essere dichiarata inammissibile anche la quarta ragione di doglianza, a mezzo della quale l’esponente lamenta l’applicazione della sanzione pecuniaria ex art. 31-bis, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001, siccome irrogabile solo in caso d’inottemperanza all’ordine di demolizione di opere totalmente abusive e non anche nella diversa ipotesi di cui all’art. 34 del Testo Unico dell’edilizia. Poiché, infatti, anche tale censura investe profili di legittimità della presupposta ordinanza di demolizione, già soggetta al vaglio di legittimità di questo giudice amministrativo con la sentenza n. 76/2023, essa s’imbatte negli stessi rilievi spiegati al superiore paragrafo D), al quale si rinvia.

… G) Del pari infondato è l’ultimo mezzo di gravame con il quale l’esponente lamenta la sproporzione della sanzione pecuniaria, irrogata nella misura massima di € 20.000 prevista dal comma 4 bis dell’art. 31 D.P.R. 380/2001.

Ai sensi della norma che precede, dalla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione consegue, oltre all’acquisizione delle opere e dell’area di sedime, l’applicazione della sanzione amministrativa e pecuniaria d’importo complessivo tra € 2.000 e € 20.000,00. In caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’art. 27 del T.U. dell’edilizia, e cioè quelli ricadenti in zona gravata da vincolo paesaggistico ex D.Lgs. n. 42/2004 o da vincolo idrogeologico elevato o molto elevato, la sanzione è sempre irrogata, sulla base della stessa disposizione di legge, nella misura massima di € 20.000 (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 3.4.2023, n. 2090).

Pertanto giacché, come accertato nella richiamata sentenza di questo Tribunale n. 76/2023, il fondo di proprietà del ricorrente è soggetto a vincolo paesaggistico (in quanto ricadente in area boschiva), l’applicazione della sanzione nella massima entità edittale si conforma all’espresso dettato normativo. … ».

10. - Dalle considerazioni che precedono discende dunque il rigetto dell’appello.

11. - Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante CI LI al pagamento in favore del Comune di Santhià delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano in complessivi € 3.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RD RL, Presidente

CO Frigida, Consigliere

CO Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

CO CO, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
CO CO	RD RL

IL SEGRETARIO