Pubblicato il 02/04/2025

N. 02843/2025REG.PROV.COLL.

N. 09413/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9413 del 2024, proposto dal Comune di Pagliara, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Monforte, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Ministero dell’economia e delle finanze, Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di ME, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda) n. 9134/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di ME;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellante l’avvocato Annamaria Gravina, in sostituzione di Giovanni Monforte;

Visto l’art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’intestato Comune di Pagliara agisce per l’annullamento dei diniego oppostogli dall’amministrazione finanziaria all’accesso alle disposizioni agevolative previste dall’(ora abrogata) legge 11 luglio 1986, n. 390 ( Disciplina delle concessioni e delle locazioni di beni immobili demaniali e patrimoniali dello Stato in favore di enti o istituti culturali, degli enti pubblici territoriali, delle unità sanitarie locali, di ordini religiosi e degli enti ecclesiastici ), per la concessione di un’area demaniale dell’estensione di mq 6950 costituente relitto dell’alveo del torrente Pagliara in località “Canalello”, su cui ha a suo tempo realizzato un impianto sportivo.

2. Più nello specifico, di seguito all’originaria istanza di concessione risalente al 6 gennaio 1981, in epoca precedente all’entrata in vigore della legge ora richiamata, l’ente locale chiedeva alla competente Intendenza di finanza di ME (con istanza del 10 aprile 1984, prot. n. 680/1603) di essere esonerata dal pagamento del canone ricognitorio, determinato sulla base del parere dell’Ufficio tecnico erariale in lire 10.500.000. La richiesta era motivata sulla base del fatto che l’impianto sportivo da esso realizzato era da considerarsi come opera pubblica realizzata senza scopo di lucro.

3. Sulla domanda così formulata l’Intendenza di finanza si pronunciava dapprima in via interlocutoria, attraverso l’invito a presentare un « dettagliato progetto di massima riguardante le opere sportive che verranno realizzate sulla zona demaniale da concedere » (nota del 19 febbraio 1984, prot. n. 7356/8765). Infine, esclusa la possibilità inizialmente figurata dall’amministrazione comunale richiedente dell’esonero totale dal pagamento del canone, l’accesso al regime agevolato previsto dalla sopravvenuta legge 11 luglio 1986, n. 390, attraverso l’applicazione di un « canone ricognitorio », era negato della medesima Intendenza di finanza, con nota in data 19 settembre 1992, prot. n. 28727/8765.

4. A fondamento del diniego era addotto il fatto che l’area demaniale e l’impianto sportivo erano stati rispettivamente occupata e realizzato in epoca precedente alla presentazione dell’istanza di concessione, in violazione del decreto del Ministro delle finanze del 25 febbraio 1987, emanato in attuazione della legge 11 luglio 1986, n. 390. Con lo stesso provvedimento era inoltre confermato il canone annuo di lire 10.500.000, precedentemente determinato su parere dell’Ufficio tecnico erariale, ma si specificava che lo stesso poteva considerarsi « congruo solo per un periodo di anni 6 », dal 22 settembre 1983, data di inizio dell’occupazione dell’area, al 21 settembre 1989, mentre per l’avvenire lo stesso era aggiornato nel maggior ammontare di lire 36.750.000 annue. L’importo complessivo del cui pagamento il Comune di Pagliara era infine ingiunto era quantificato nella somma di lire 173.250.000.

5. L’amministrazione comunale agiva nella presente sede giurisdizionale amministrativa per l’annullamento della nota dell’Intendenza di finanza e del presupposto decreto ministeriale del 25 febbraio 1987, con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania.

6. Con un primo ordine di censure deduceva l’illegittimità del decreto ministeriale presupposto per avere escluso l’applicazione delle disposizioni agevolative previste dalla legge 11 luglio 1986, n. 390, in caso di occupazione abusiva del demanio, quando invece ai sensi dell’art. 4 della medesima legge le disposizioni agevolative ivi previste sarebbero indistintamente applicabili a tutte le utilizzazioni di beni demaniali in corso alla data della sua entrata in vigore da parte dei soggetti indicati nei precedenti artt. 1 e 2, tra cui gli enti pubblici territoriali. Con un secondo ordine di censure, svolto in via logicamente subordinata, era censurata per assenza di motivazione la determinazione in via provvisoria del canone annuo di lire 10.500.000, e in via consequenziale l’adeguamento a lire 36.750.000, rispetto ad un’area costituente un relitto di un alveo abbandonato privo di alcun valore e utilizzata non a fini di lucro ma per la realizzazione di un’opera pubblica. Con riguardo a quest’ultimo ammontare veniva ulteriormente dedotta in via autonoma la violazione del decreto del Ministro delle finanze del 20 luglio 1990 ( Rideterminazione dei canoni, proventi, diritti erariali ed indennizzi comunque dovuti per l'utilizzazione dei beni immobili del demanio o del patrimonio disponibile dello Stato ), posto che rispetto al canone iniziale di lire 10.500.000 l’adeguamento aveva condotto ad una determinazione superiore a tre volte e mezzo la misura originaria, contro quella di 1,5 fissata per l’anno 1990 dall’art. 7 del decreto ministeriale per tutti gli indennizzi comunque dovuti per le utilizzazioni senza titolo di beni del demanio pubblico.

7. A seguito di riassunzione conseguente a declinatoria di competenza del giudice di primo grado adito dall’amministrazione comunale ricorrente il giudizio era definito dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione, di rigetto del ricorso.

8. Le censure con esso proposte erano respinte sul rilievo che il diniego impugnato costituisce l’applicazione della « normativa sopravvenuta nelle more dell’evasione dell’istanza dell’esonero dal pagamento del canone formulata dal Comune ricorrente », nello specifico fondato in modo legittimo sull’accertamento dell’abusiva occupazione dell’area demaniale e della realizzazione ivi dell’impianto sportivo da parte di quest’ultimo.

9. La sentenza di primo grado è appellata dall’amministrazione comunale.

10. Resistono il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate - direzione provinciale di ME.

DIRITTO

1. Con un primo motivo d’appello la sentenza è censurata per omessa pronuncia sul motivo con cui era stata prospettata l’illegittimità del decreto ministeriale posto a fondamento del diniego di applicazione del canone ricognitorio ai sensi della legge 11 luglio 1986, n. 390, per la limitazione della portata applicativa di quest’ultima, che si assume invece generalmente rivolta ai sensi dell’art. 4 a tutte le utilizzazioni di beni demaniali in corso alla data di entrata in vigore della legge da parte dei soggetti indicati nei precedenti artt. 1 e 2, tra cui gli enti pubblici territoriali.

2. Con un secondo motivo d’appello viene del pari prospettata l’omessa pronuncia sull’ulteriore censura intesa a sostenere che la determinazione del canone concessorio da parte dell’amministrazione finanziaria sarebbe affetta da difetto assoluto di motivazione, a causa della mancata esplicitazione dei criteri seguiti e dei calcoli svolti; ed inoltre sarebbe comunque manifestamente incongrua, perché fissata in misura « enormemente superiore all’importo modestissimo che sarebbe dovuto nell’ipotesi in questione dato l’inesistente valore di tale relitto d’alveo e l’utilizzazione effettuata dal Comune ».

3. Così sintetizzati i motivi di cui si compone l’appello, il primo è infondato, mentre il secondo richiede lo svolgimento di un’istruttoria. Il giudizio non può pertanto essere definito con la presente pronuncia.

4. Sotto il primo profilo, non è ravvisabile alcun contrasto tra il decreto ministeriale e la sovraordinata legge, che all’art. 2, comma 2, ha legittimato la fonte normativa secondaria di cui nel presente giudizio si prospetta l’illegittimità per violazione dell’art. 4 della medesima legge. Il decreto si è infatti limitato a precisarne l’ambito di applicazione, attraverso l’espressa esclusione delle occupazioni demaniali abusive dai benefici con essa istituiti.

Attraverso l’adozione del contestato decreto, quindi, il Ministero non ha superato i limiti dell’espressa previsione legislativa che, appunto, lo legittimava a stabilire « i criteri e le modalità per la concessione o la locazione di beni immobili demaniali o patrimoniali dello Stato in favore di enti pubblici territoriali ».

5. In assenza di un divieto sancito in modo espresso dalla medesima legge la contestata esclusione introdotta dal decreto ministeriale va considerata come una sua legittima attuazione. Infatti, la previsione in via generalizzata delle agevolazioni in termini di determinazione dei canoni di concessione demaniale vigenti all’epoca della sua entrata in vigore, da parte dal poc’anzi richiamato art. 4, era da intendersi implicitamente riferita alle occupazioni di beni demaniali legittime. La tesi a sostegno delle censure in esame si fonda invece su un’evidente contraddizione logico-giuridica. Si suppone infatti che il legislatore statale avrebbe inteso agevolare atti di occupazione del demanio compiuti sine titulo e in violazione dei poteri di vigilanza e di gestione attribuiti all’autorità demaniale, quando invece dai medesimi atti sorge l’obbligo di riconoscere a quest’ultima un ristoro economico dato dall’indennità di occupazione abusiva. La pretesa dell’occupante, quand’anche a sua volta amministrazione pubblica, ad ottenere forme di agevolazione ai fini della determinazione del canone di concessione si pone dunque in inconciliabile contraddizione con la sua soggezione ad un obbligo indennitario in favore della competente autorità.

6. Respinto dunque il primo ordine di censure, per il secondo, diretto alle modalità di determinazione del canone di concessione concretamente seguite dall’amministrazione finanziaria, in assenza di elementi ritraibili dal provvedimento impugnato risulta necessario un approfondimento istruttorio. La stessa amministrazione dovrà più in particolare fornire chiarimenti, eventualmente corredati da documentazione giustificativa, in ordine ai criteri applicati per la determinazione del contestato canone di concessione, posto che nella nota impugnata questi non sono esplicitati. A questo scopo è assegnato il termine di 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza non definitiva.

7. L’appello va dunque respinto in parte. Per il resto la decisione, unitamente alla regolamentazione delle spese di causa, va riservata all’esito dell’istruttoria come sopra disposta.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), non definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge in parte e per il resto dispone l’istruttoria nei termini indicati in motivazione.

Fissa per l’ulteriore trattazione del giudizio l’udienza pubblica di discussione del 4 novembre 2025.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO