Pubblicato il 13/05/2025

N. 04107/2025REG.PROV.COLL.

N. 07580/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7580 del 2024, proposto da
Comune di AR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Antonucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

DR AR, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Colagrande, Rita Iaccarino, con domicilio eletto presso lo studio del primo di essi in Roma, viale Liegi 35/B;
Scuola Italiana Sci Progetto Neve, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00357/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di DR AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo Antonucci e Roberto Colagrande;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia ruota attorno ad un “pulmino intelligente” ossia un furgone utilizzato come segreteria di una scuola SCI nell’area sciistica di AR.

2. In un primo momento la SCIA era stata presentata, nel 2014, presso il Comune di Rivisondoli ma il Comune di AR l’aveva ritenuta non utilizzabile per il proprio territorio. Il TAR aveva condiviso le ragioni del Comune di AR con sentenza n. 449 del 2023.

3. In seguito (novembre 2023) veniva allora presentata SCIA presso il Comune di AR che tuttavia inibiva l’attività, con proprio provvedimento n. 12383 in data 29 dicembre 2023, sulla base di considerazioni che il TAR, successivamente adito, riteneva ad ogni modo insufficienti poiché il suddetto provvedimento impeditivo:

3.1. Opera un generico riferimento a non meglio precisati presupposti contemplati dalla legge regionale in base alla quale il suddetto titolo abilitativo (SCIA) sarebbe privo dei relativi presupposti;

3.2. Richiama la prima sentenza del TAR l’Aquila (n. 449 del 2023) che tuttavia si soffermava soltanto sul fatto che la SCIA era stata presentata al Comune di Rivisondoli e non anche al Comune di AR (condizione in questo caso invece rispettata).

4. Il Comune di AR appella la decisione di primo grado per le ragioni di seguito indicate:

4.1. Omessa considerazione, da parte del giudice di primo grado, di un profilo di inammissibilità del gravame relativo alla mancata impugnazione di una nota comunale (n. 4238 del 18 aprile 2024) con cui si confermavano le motivazioni sulla assenza dei presupposti normativi onde acquisire il suddetto titolo edilizio abilitativo (SCIA);

4.2. Erroneità nella parte in cui è stato dichiarato il difetto di motivazione senza considerare la sussistenza di un atto comunale interno (n. 12968 del 27 dicembre 2023) ove si faceva presente in estrema sintesi che: a) la sede (pulmino) non sarebbe idonea ai sensi della legge regionale n. 39 del 2012; b) la Regione Abruzzo non ha ancora provveduto con proprio atto di programmazione, sempre ai sensi della richiamata legge regionale n. 39 del 2012, ad individuare “le aree sciistiche attrezzate da destinare a sede operativa di Scuole SCI”. Di qui la presenza, sostanzialmente per relationem , di un sufficiente grado di motivazione del provvedimento di rigetto del 29 dicembre 2023 (prot. 12383) da cui si poteva ben ricavare l’impossibilità di ammettere la presenza di nuove sedi operative in base a semplice SCIA;

4.3. Venivano infine riproposte alcune eccezioni formulate in primo grado e non altrimenti esaminate in quella stessa sede.

5. Si costituiva in giudizio l’appellato AR per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

6. Alla pubblica udienza dell’8 maggio 2025, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso, la difesa comunale rileva innanzitutto un profilo di inammissibilità relativo alla mancata impugnazione di una nota comunale (n. 4238 del 18 aprile 2024) che tuttavia ha natura meramente ricognitiva o meglio meramente confermativa delle precedenti note comunali (in particolare n. 12383 del 29 dicembre 2023) senza dunque assumere ulteriore connotazione di lesività rispetto ad esse. Di qui il rigetto dello specifico motivo di appello.

8. Quanto al secondo motivo di appello:

8.1. La nota n. 12968 del 27 dicembre 2023 consiste sostanzialmente in un parere, peraltro precedente rispetto all’atto di inibizione poi gravato (n. 12383 del 29 dicembre 2023), che è stato successivamente prodotto agli atti del giudizio di primo grado in funzione di sanatoria o meglio “a convalida” di un provvedimento sfavorevole (n. 12383 del 29 dicembre 2023) in effetti molto succintamente motivato sul punto della ritenuta incompatibilità con la legge regionale. Tanto che tale nota interna è stata specificamente gravata con memoria in data 23 febbraio 2024 notificata a tutte le parti e dunque anche a valere come motivi aggiunti in primo grado. Di qui la sussistenza di una motivazione nel complesso validamente esternata mediante allegazione di un atto già precedentemente formato che ha comunque sanato, in termini per l’appunto di motivazione, l’originario atto di inibizione della SCIA (n. 12383 del 29 dicembre 2023) integrandolo, più da vicino, sul piano delle ragioni effettivamente legate alla inibizione stessa;

8.2. Ora, la mancata programmazione delle aree ove collocare le sedi operative delle scuole sci (il che rappresenta il “cuore” dell’impianto motivazionale come sopra ricostruito) costituisce in effetti ostacolo alla possibilità di presentare titoli abilitativi di questo genere (SCIA). Tanto si ricava dalla piana formulazione dell’art. 2, comma 2, della legge Regione Abruzzo 31 luglio 2012, n. 39, a norma del quale: “La Giunta Regionale, sentiti il Collegio Regionale dei maestri di sci e l'Associazione Nazionale Esercenti Funiviari (ANEF) regionale, individua le aree sciistiche attrezzate da destinare a campi scuola, a sede operativa di Scuola Sci e snowpark” . Del resto non si ricade in alcuna di quelle ipotesi normative (es. in materia di rinnovabili) ove determinate iniziative di carattere economico godono di un favor normativo tale da poter essere realizzate con un certo margine di flessibilità anche rispetto alla programmazione urbanistica di carattere locale. Dunque la motivazione sussiste, nella sostanza, e non risulta altrimenti superabile in assenza di una programmazione regionale “a monte” di tali aree sciistiche attrezzate;

8.3. Né si potrebbe invocare la pronunzia CGARS n. 131 del 17 febbraio 2020, pur puntualmente indicata dalla difesa di parte appellata, atteso che in quella sede si affrontava la diversa questione di una legge regionale siciliana (n. 28 del 1999) in cui, una volta scaduto il termine di 180 giorni per l’adozione della Programmazione della rete distributiva degli esercizi commerciali (art. 5 della richiamata legge regionale) le singole domande di autorizzazione per apertura, ampliamento o trasferimento di tali esercizi dovevano essere comunque esaminate, dalla competente amministrazione, anche in assenza della suddetta programmazione “a monte” (art. 23, comma 7, della legge regionale). Una simile possibilità (esame della domanda di autorizzazione anche in caso di mancata definizione della programmazione “a monte”) era tuttavia espressamente contemplata dalla legge regionale siciliana, laddove nel caso della legge abruzzese in questione una simile prerogativa derogatoria non risulta invece prevista;

8.4. La stessa decisione della corte di giustizia siciliana ha anzi avuto modo di affermare più in generale che:

8.4.1. L'art. 9, par. 1, della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (c.d. Direttiva Bolkestein), recepita nell'ordinamento italiano con d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, dispone che “gli Stati membri possono subordinare l'accesso ad una attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se la necessità di un regime di autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e se l'obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva” ;

8.4.2. Ebbene tra i suddetti motivi imperativi di interesse generale, declinati anche ai sensi dell’art. 31 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, rientra altresì la “razionale gestione del territorio” ;

8.4.3. In questa direzione è stato così affermato in giurisprudenza che:

- “la disciplina comunitaria della liberalizzazione non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l'attività economica, dovendo, anche tale libertà economica, confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali” (Cons. St., sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3316);

- “il piano regolatore è appunto lo strumento attraverso cui trovano composizione i vari interessi espressi dal territorio e la sua stessa formazione consente l'emersione di quei "motivi imperativi di interesse generale" ai quali, secondo i principi comunitari, vanno ricondotti i limiti all'esercizio delle attività economiche” (Cons. St., sez. IV, 20 marzo 2019, n. 1831);

8.4.4. In ogni caso, la disciplina pubblicistica che valuti “a monte” la compatibilità o meglio il “punto (di) correlazione fra esigenze urbanistiche e esigenze commerciali” non può essere procrastinata sine die ma deve trovare definizione entro un termine finale certo;

8.5. Questo termine, osserva il collegio, se non è indicato dalla legge deve allora essere stabilito in via esogena da un giudice.

8.6. Anche nel caso di specie, pertanto, la mancanza formale di una programmazione di settore delle aree ove poter allocare sedi operative di scuole sci di certo non potrebbe sine die comportare la paralisi o la dilazione a tempo indeterminato della possibilità di attivare simili iniziative che assumono, comunque, un carattere parimenti imprenditoriale. Ciò che la difesa di parte appellata abilmente sintetizza nella formula “niente aree, niente SCIA” (cfr. pag. 11 memoria in data 4 novembre 2024). Soccorre in questo senso, ossia in caso di mancata programmazione “a monte” nonché in assenza di un termine stabilito dal legislatore (scaduto il quale la domanda del privato debba comunque essere valutata dalla competente amministrazione), non tanto l’autoregolazione dell’attività economica ma, piuttosto, un’azione sul silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. Azione questa ammessa, da una parte della giurisprudenza cui il collegio ritiene di aderire (cfr. C.g.a.r.s., sez. giur., 9 ottobre 2020, n. 905; Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 273), anche per gli atti generali di programmazione quali quelli di specie (l’art. 13 della legge n. 241 del 1990, in tema di atti normativi e generali, non esclude infatti dal suo novero applicativo l’obbligo di provvedere di cui all’art. 2 della stessa legge generale sul procedimento amministrativo) e a condizione che possano essere individuati interessi legittimi differenziati e qualificati (condizione qui comunque sussistente in quanto l’appellante risulta pacificamente titolare di una scuola di sci con sede nel territorio aquilano). In altre parole, il corretto punto di equilibrio tra esigenze urbanistiche da un lato ed esigenze commerciali e professionali dall’altro lato va trovato nella possibilità che l’eventuale programmazione “a monte” di talune attività, in assenza di un termine onde definire la programmazione stessa, possa essere allora ordinata dal giudice amministrativo mediante condanna all’obbligo di provvedere entro un termine fisso e inderogabile, con eventuale nomina di un commissario ad acta in caso di infruttuosa scadenza del medesimo termine a tal fine assegnato;

8.7. Quanto poi allo svolgimento dell’attività professionale di maestro di sci (legge n. 81 del 1991), questa non sarà certo impedita per la assenza di sede operativa ma potrà comunque essere svolta sebbene con diverse modalità organizzative, almeno sino a quando la programmazione delle aree non risulterà (spontaneamente oppure coattivamente) adottata dalla competente amministrazione regionale, così consentendo anche la apertura di nuove sedi operative.

8.8. Alla luce di quanto sopra riportato, il secondo motivo di appello deve dunque essere accolto poiché la motivazione del rigetto è comunque sussistente e non altrimenti superabile, sebbene con le precisazioni appena evidenziate. Per l’appellato resta comunque integra la possibilità di pretendere l’adozione del piano delle sedi mediante azione avverso il silenzio illegittimo della amministrazione regionale sul punto specifico.

9. Le eccezioni riproposte ex art. 101, comma 2, c.p.a. non debbono dunque formare oggetto di esame anche in questa sede.

10. In conclusione il ricorso in appello è fondato e deve essere accolto con conseguente riforma della gravata sentenza. Le spese di lite debbono in ogni caso essere integralmente compensate tra tutte le parti costituite, data la peculiarità assoluta della fattispecie in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO