Pubblicato il 09/05/2025

N. 03958/2025REG.PROV.COLL.

N. 01666/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1666 del 2025, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo Lubrano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

CO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comitato dei Presidenti CO e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di CO s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Filippo Lubrano e Alfredo Biagini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza del 31.7.2024 il dott. -OMISSIS-aveva richiesto alla CO di rilasciare copia della Relazione redatta dal Comitato dei Presidenti in ordine al procedimento di verifica dell’eventuale violazione del codice etico da parte dell’odierno appellante, nonché copia degli atti procedimentali ad essa relativi, compresi gli atti di trasmissione della relazione a terzi.

2. CO aveva riscontrato l’istanza evidenziando di non poter ostendere la segnalazione da cui aveva preso avvio il procedimento in applicazione della disposizione di cui all’art. 12, comma 8, del D.Lgs. n. 24/2023. La Società aveva, comunque, trasmesso: i ) copia della relazione del Comitato dei Presidenti del 3.6.2024; i ) copia della nota dell’organismo di vigilanza e del responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza; iii ) copia del carteggio con il M.E.F. in merito alle attività svolte dal Comitato dei Presidente. Nella relazione del Comitato trasmessa CO aveva oscurato il par. 2. (rubricato “ La segnalazione ”) e il par. 5 (“ Ricezione di altre segnalazioni ”), ove erano stante riportate l’identità dell’originario segnalante, oltreché il contenuto della segnalazione. Nella nota dell’o.d.v. CO aveva oscurato il paragrafo 1, ove era stato riportato il contenuto delle tre segnalazioni complessivamente pervenute alla società.

2.1. Con ricorso al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. -OMISSIS-/2024) il dott. -OMISSIS-aveva chiesto al Giudice di accertare l’illegittimità dell’ostensione parziale, condannando CO a trasmettere copia di tutti gli atti richiesti.

3. In data 6.8.2024 il sig. -OMISSIS-aveva presentato una seconda istanza finalizzata ad accedere integralmente ai verbali delle audizioni tenutesi in data 08-11.04.2024, previa eliminazione di qualsiasi misura di oscuramento della identità della Segnalante e dei testimoni o, in subordine, di ottenerne copia con il solo oscuramento dei predetti dati. Il sig. -OMISSIS-aveva, inoltre, chiesto di ottenere copia della segnalazione e del promemoria presentati dalla Segnalante, nonché delle segnalazioni anonime citate a pagina 10 della relazione del 3.6.2024.

3.1. CO aveva riscontrato tale istanza con nota del 4.9.2024, nella quale aveva evidenziato di voler richiedere un parere all’Anac sulla portata delle previsioni di cui al D.Lgs. n. 24/2023. Il sig. -OMISSIS-aveva, quindi, impugnato la nota dinanzi al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. -OMISSIS-/2024), deducendo l’illegittimità della nota.

4. Il Giudice di primo grado, dopo aver riunito i ricorsi R.G. n. -OMISSIS-/20024 (punto 2.1 della presente sentenza) e R.G. n. -OMISSIS-/2024 (punto 3.1 della presente sentenza), li ha respinti ritenendo infondata la pretesa del sig. -OMISSIS-di accedere agli atti indicati nelle istanze.

4.1. A fondamento della decisione il T.A.R. ha evidenziato che: i ) si doveva concordare con la prospettazione della CO relativamente al fatto che dalla relazione non erano discesi effetti pregiudizievoli per la parte in quanto la decadenza del Consiglio di Amministrazione aveva determinato l’interruzione del procedimento avviato a seguito della segnalazione; ii ) la relazione si era limitata a descrivere gli esiti delle risultanze istruttorie e a concludere per la non sussistenza dei presupposti per procedere all’archiviazione della segnalazione, senza svolgere valutazioni sulla fondatezza degli addebiti o sulla sussistenza delle violazioni astrattamente configurabili nella fattispecie; iii ) la mera pendenza del procedimento non appariva suscettibile di ledere l’onorabilità, il prestigio e la reputazione professionale della parte, dovendosi ritenere che la connessione tra la Relazione e il mancato rinnovo dell’incarico del ricorrente era una mera speculazione non suffragata da evidenze e considerato che non erano state chiarite le connessioni tra la documentazione richiesta e la tutela dei diritti; iv ) la relazione aveva fornito, comunque, tutti gli elementi necessari alla parte per avere la piena consapevolezza degli addebiti che gli erano stati segnalati; v ) l’identità della segnalante era chiaramente identificabile così come lo erano le circostanze nelle quali si erano verificati gli episodi oggetto di denuncia, restando ignoti sono i nominati delle persone che avevano reso dichiarazioni; vi ) la sottrazione all’accesso dei nominativi dei testimoni e degli atti che avrebbero contribuito alla loro identificazione era legittima in applicazione di quanto disposto dal D.Lgs. n. 24/2023; vii ) tale disciplina – come confermato anche dall’Anac nel parere reso su istanza della CO – mira a garantire la protezione – sia in termini di tutela della riservatezza che di tutela da ritorsioni - dei soggetti che si espongono con segnalazioni e denunce al fine di contribuire all’emersione e alla prevenzione di rischi e situazioni pregiudizievoli per l’amministrazione o l’ente di appartenenza e, di riflesso, per l’interesse pubblico collettivo; viii ) oltre al segnalante godono della medesima protezione anche i soggetti che operano nel medesimo contesto lavorativo del segnalante e i colleghi di lavoro di quest’ultimo, e in tali categorie ricadono, chiaramente, i soggetti sentiti e che hanno rilasciato dichiarazioni nell’ambito del procedimento oggetto della controversia la cui identità era stata, pertanto, correttamente tutelata da CO attraverso l’oscuramento dei dati personali e di quelli che ne avrebbero consentito l’identificazione e il diniego di accesso ai documenti che tali dati contenevano; ix ) alcun rilievo avevano le segnalazioni anonime atteso che le stesse avevano fatto riferimento ai medesimi fatti già contenuti nella segnalazione e nelle dichiarazioni e non avevano avuto alcun seguito; x ) la relazione istruttoria, nonostante i dati oscurati, era molto dettagliata nel riportare date, luoghi e circostanze in tal modo consentendo alla parte di conoscere gli estremi degli addebiti e delle contestazioni: xi ) l’asserita assenza del pericolo di ritorsioni in ragione della cessazione dell’incarico da parte del dott. -OMISSIS-non era condivisibile atteso che le ritorsioni potevano essere attuate da terze persone.

5. Il sig. -OMISSIS-ha proposto ricorso in appello articolando un unico motivo di seguito esaminato. Si è costituita in giudizio la CO deducendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone, quindi, la reiezione. In vista dell’udienza dell’8.5.2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali; parte appellante ha depositato, altresì, memoria di replica. All’udienza dell’8.5.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Entrando in medias res il Collegio osserva come occorra esaminare le censure di parte appellante e le speculari deduzioni di CO distinguendo a seconda della tipologia di atto di cui si chiede l’ostensione.

7. Prendendo l’abbrivio dalle questioni relative alla possibilità di ostendere la segnalazione non anonima si osserva come operi, nel caso di specie, la disposizione speciale di cui all’art. 12, comma 8, del D.Lgs. n. 24/2023, a mente della quale “ la segnalazione è sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 ”. La disposizione indicata pone, quindi, un divieto di carattere assoluto di accedere a tale segnalazione e tale divieto non ha limitazioni connesse allo stato del procedimento o ad altre circostanze di fatto. La disposizione normativa è, quindi, chiara nell’escludere la possibilità di accedere alla segnalazione e non consente, neppure, di attuare modalità di accesso che preservino l’identità del segnalante consentendo alla parte interessata di acquisire copia del documento pur con parziale oscuramento di alcune sue parti. In ragione della precisa scelta normativa indicata risultano non rilevanti le deduzioni di parte appellante in ordine all’omessa verifica da parte del T.A.R. dei presupposti per l’accesso difensivo ex L. n. 241/1990 (attinenza degli atti alla posizione del dott. -OMISSIS-, interesse all’accesso, indispensabilità dell’accesso per la tutela della propria posizione soggettiva), trattandosi, per l’appunto, di presupposti relativi al modello ordinario che postulano l’astratta possibilità di ostendere il documento e non operano ove la scelta del legislatore sia – come nel caso di specie – di escludere a priori l’operatività dell’istituto.

7.1. In considerazione del disposto legale esaminato deve confermarsi in parte qua la decisione del Giudice di primo grado nella parte in cui ha escluso la possibilità di accedere alla segnalazione. Né una diversa conclusione può affermarsi in ragione della rinuncia della persona segnalante all’anonimato, atteso che il disposto normativo esaminato non contempla una possibilità di deroga alla preclusione all’accesso in un simile caso. Stesse considerazioni valgono in relazione alla sussistenza o meno di un rischio di ritorsione, atteso il difetto di una specifica eccezione al divieto fondata su tale circostanza.

7.2. Inoltre, omologhe valutazioni valgono anche per il promemoria presentato dalla segnalante, che, come esposto nella relazione, era destinato a “ chiarire e ad integrare ” i contenuti dell’originaria segnalazione. Si tratta, quindi, di una documentazione illustrativa e integrativa della segnalazione che, come tale, risulta sottoposta al medesimo regime giuridico della stessa.

8. Le considerazioni esposte impongono, tuttavia, alcuni ulteriori approfondimenti anche alla luce di quanto evidenziato dal Giudice di primo grado, secondo il quale: i ) si doveva concordare con la prospettazione della CO relativamente al fatto che dalla relazione non erano discesi effetti pregiudizievoli per la parte in quanto la decadenza del Consiglio di Amministrazione aveva determinato l’interruzione del procedimento avviato a seguito della segnalazione (punto 8 della sentenza di primo grado); ii ) la mera pendenza del procedimento non appariva suscettibile di ledere l’onorabilità, il prestigio e la reputazione professionale della parte, dovendosi ritenere che la connessione tra la Relazione e il mancato rinnovo dell’incarico era una mera speculazione non suffragata da evidenze e considerato che non erano state chiarite le connessioni tra la documentazione richiesta e la tutela dei diritti (punto 9 della sentenza di primo grado); iii ) la relazione aveva fornito, comunque, tutti gli elementi necessari allo stesso per avere la piena consapevolezza degli addebiti (punto 10 della sentenza di primo grado); iv ) l’identità della segnalante era chiaramente identificabile così come lo erano le circostanze nelle quali si erano verificati gli episodi oggetto di denuncia, restando ignoti sono i nominati delle persone che avevano reso dichiarazioni (punto 11 della sentenza di primo grado).

8.1. Si tratta di considerazioni che assumono rilievo in ordine alla pretesa all’accesso sia con riferimento alla segnalazione (e alla successiva integrazione), che con riferimento agli ulteriori atti richiesti (sui quali il Collegio si soffermerà di seguito).

8.2. Rispetto alla segnalazione non anonima le considerazioni riportate ai punti i ) e ii ) del par. 8 della presente sentenza risultano, invero, non rilevanti, atteso che la preclusione all’accesso deriva, esclusivamente, dal dato normativo che rende, in parte qua , ultronee le considerazioni in ordine all’utilità del documento o alla sussistenza di effetti pregiudizievoli, trattandosi di una scelta del legislatore che, a monte, ha inibito integralmente l’accesso alla segnalazione, non consentendo, quindi, all’Amministrazione e al Giudice di compiere ulteriori verifiche.

8.3. Rispetto agli atti diversi dalla segnalazione – per i quali non opera, come si esporrà nel prosieguo – la regola di cui all’art. 12, comma 8, del D.Lgs. n. 24/2023, le considerazioni riportate ai punti i ) e ii ) del par. 8, non possono essere, invece, condivise. In primo luogo, deve evidenziarsi come la statuizione del T.A.R. sia segnata da una non corretta sovrapposizione tra due aspetti differenti - costituiti dalla tutela dell’onore e dalla cessazione dell’incarico lavorativo – che il Giudice di primo grado ha posto in termini di stretta relazione causalistica. Invero, la circostanza che l’incarico lavorativo sia cessato in ragione della decadenza del Consiglio di amministrazione non è, tuttavia, una situazione che esclude tout court l’esigenza di tutelare l’onorabilità della persona coinvolta in un procedimento instaurato per verificare la possibile violazione del Codice etico. Si tratta, infatti, di due differenti situazioni e, quindi, di due diverse esigenze di tutela, atteso che la prima riguarda la sola posizione lavorativa mentre la seconda riguarda la generale tutela di un diritto della personalità che non si identifica e risolve nella sola tutela del diritto al lavoro.

8.4. In relazione alle ulteriori considerazioni del T.A.R. in ordine alla sufficienza delle informazioni fornite dalla relazione occorre operare una distinzione del piano di rilevanza di tali affermazioni rispetto alla segnalazione non anonima e agli ulteriori atti istruttori.

8.4.1. Infatti, in relazione alla segnalazione queste affermazioni non hanno rilievo “diretto” atteso che, come esposto, l’accesso a tale atto è precluso dal dato normativo che non condiziona tale divieto assoluto di accesso alla sufficienza o meno delle informazioni ottenute da altra documentazione. Tali considerazioni assumono, piuttosto, un diverso rilievo inerente alla sussistenza di sufficienti elementi per consentire alla parte di tutelare adeguatamente il proprio onore, proprio nonostante l’impossibilità di accedere alla segnalazione, rendendo, quindi, non rilevante ogni possibile dubbio di legittimità della scelta compiuta dal legislatore. Deve, infatti, considerarsi come, nel caso di specie, la relazione sia, comunque, particolarmente dettagliata nel riportare le circostanze oggetto della segnalazione; la conoscenza di tale relazione – nonché l’accesso agli ulteriori atti su cui si soffermerà di seguito il Collegio – consentono, quindi, alla parte di poter attivare gli specifici rimedi consentiti dall’ordinamento a tutela del proprio onore, senza che sia indispensabile accedere alla segnalazione; in sostanza, nonostante la scelta del legislatore di precludere in modo assoluto l’accesso alla segnalazione non è predicabile, nel caso di specie, l’integrale deprivazione delle esigenze conoscitive della parte che sono, comunque, realizzate mediante la conoscenza di quanto esposto nella relazione (nonché, come si esporrà, degli ulteriori atti istruttori), rendendo, quindi, non rilevante l’ipotetica questione di legittimità della soluzione prescelta dal legislatore.

9. Queste esigenze conoscitive possono ritenersi soddisfatte non dalla sola conoscenza della relazione, essendo, comunque, necessario – come si esporrà – consentire l’accesso agli atti istruttori su cui la relazione si fonda. Passando, quindi, ad esaminare la domanda di accesso agli ulteriori atti di cui la parte ha chiesto l’ostensione, occorre osservare come il dott. -OMISSIS-avesse richiesto l’ostensione delle dichiarazioni rese dalla segnalante e dei verbali delle audizioni tenutasi in data 08-11.04.2024. Atti che la parte ha richiesto “ previa eliminazione di qualsiasi misura di oscuramento della identità della segnalante e dei testimoni ” o, in subordine, con il solo oscuramento dei predetti dati.

9.1. Prima di esaminare compiutamente la questione occorre osservare come la richiesta di accesso a simili atti fosse già contenuta nella prima istanza (relativa a tutti gli atti procedimentali relativi alla relazione) e solo dettagliata nella seconda istanza, formulata a seguito del primo parziale diniego. Il carattere generale di tale richiesta comporta, quindi, che l’oggetto del giudizio sia il diritto di accedere a tutti i documenti istruttori relativi alla relazione, tra cui i verbali delle audizioni della segnalante e delle persone informate dei fatti.

9.2. In relazione a questi atti occorre, in primo luogo, richiamare le considerazioni esposte al punto 8.3 della presente sentenza in ordine ad incidenza degli stessi sulla posizione soggettiva dell’appellante, nonché all’interesse alla loro ostensione.

9.3. Deve, inoltre, evidenziarsi come il T.A.R. abbia ritenuto legittimo il diniego opposto dalla CO osservando come godessero della medesima protezione conferita al segnalante anche i soggetti che operavano nel medesimo contesto lavorativo dello stesso e i colleghi di lavoro. Secondo il T.A.R., in tali categorie ricadevano, chiaramente, i soggetti che erano stati sentiti e che avevano rilasciato dichiarazioni nell’ambito del procedimento, la cui identità era stata, pertanto, correttamente tutelata da CO attraverso l’oscuramento dei dati personali e di quelli che ne avrebbero consentito l’identificazione e il diniego di accesso ai documenti.

9.4. Le considerazioni del T.A.R. non possono essere condivise.

9.5. Occorre, in primo luogo, evidenziare come la disposizione di cui all’art. 12, comma 8, del D.Lgs. n. 24/2023 sia riferita, esclusivamente, alla segnalazione, con la conseguenza che il divieto assoluto di accesso vale solo per questo documento e non per altri atti, tra cui le stesse dichiarazioni rese dalla segnalante nel corso del procedimento. Tale aspetto è stato, del resto, evidenziato anche dall’Anac nel parere reso alla CO sulla vicenda. Pertanto, in relazione a tali dichiarazioni non è asseribile la sussistenza di un divieto assoluto di accesso, dovendosi, piuttosto, verificare la fondatezza della pretesa alla luce delle generali previsioni di cui alla L. n. 241/1990, coordinando tali disposizioni con le regole specifiche dettate dal D.Lgs. n. 24/2023. In questa operazione assumono rilievo le considerazioni già esposte dal Collegio in ordine alla sussistenza di un interesse della parte a conoscere gli atti relativi alla propria posizione anche al fine di poter porre in essere le azioni consentite dall’ordinamento a tutela del proprio onore. Come spiegato, la cessazione dell’incarico lavorativo non è, inoltre, circostanza che esclude la sussistenza di interesse alla tutela dei diritti della personalità dell’odierno appellante, da effettuarsi – ovviamente – nei limiti previsti dall’ordinamento, ivi compreso il divieto di azioni ritorsive di cui all’art. 17 del D.Lgs. n. 24/2023. La sussistenza di tale divieto rileva sul piano della specifica azione proposta e non sul diverso piano – oggetto del presente giudizio – relativo alla possibilità di accedere ad atti che, comunque, si riferiscono alla sfera giuridica dell’appellante. Pertanto, l’accesso non può ritenersi ex se precluso, occorrendo, piuttosto, operare un bilanciamento tra gli interessi involti. Alla luce delle considerazioni svolte deve affermarsi il diritto dell’appellante ad accedere al verbale contenente l’audizione della segnalante nonché ai verbali delle audizioni delle persone informate sui fatti, pur con le precisazioni di seguito svolte che realizzano quel bilanciamento supra indicato. Osserva, infatti, il Collegio come nel caso di specie sia, comunque, necessario bilanciare – al pari di quanto evidenziato nel parere dell’Anac – le esigenze di tutela della parte con la necessità di preservare la segnalante e i soggetti che hanno reso dichiarazioni dal rischio di possibili ripercussioni, che, come spiegato, non precludono l’accesso ma incidono, piuttosto, sulle modalità di realizzazione dello stesso. In ragione di quanto esposto, si ritiene di ordinare a CO di provvedere ad ostendere i verbali relativi all’audizione della segnalante e delle persone sentite quale informate sui fatti, provvedendo, tuttavia, ad omissare l’identità della segnalante e dei testimoni, le circostanze che ne consentano l’identificazione, nonché le eventuali parti di tali verbali che riproducano in tutto o in parte il testo della segnalazione.

10. Resta da esaminare la questione relativa all’accesso alle segnalazioni anonime ricevute dal Comitato. In relazione a tali segnalazione deve osservarsi come il regime giuridico delle stesse non sia omologo a quello previsto per la segnalazione non anonima. Non opera, quindi, la previsione di cui all’art. 12, comma 8, del D.Lgs. n. 23/2024, non essendovi, del resto, la necessità di tutelare la riservatezza di alcun soggetto. Nel caso di specie operano, piuttosto, le previsioni di cui alla L. n. 241/1990, ma, proprio dando applicazione a tali disposizioni normative non si evince la sussistenza di alcun interesse della parte ad accedere a segnalazioni che non sono state prese in considerazione dalla relazione. Né risulta asseribile, comunque, un diverso interesse, trattandosi – come evidenziato nella relazione – di segnalazioni aventi ad oggetto fatti già narrati nella segnalazione e delle dichiarazioni dei soggetti auditi. Di conseguenza, non si tratta di atti che soddisfano un ulteriore bisogno di conoscenza dell’appellante atteso che: i ) i fatti oggetto della segnalazione si evincono dalla relazione; ii ) le dichiarazioni dei soggetti auditi sono state ritenute ostendibili dal Collegio, pur con le modalità sopra indicate.

11. In ragione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere, parzialmente, accolto; per l’effetto, in parziale riforma del Giudice di primo grado, devono annullarsi i provvedimenti impugnati nella parte in cui non hanno consentito l’accesso alle dichiarazioni della segnalante e ai verbali di audizione delle persone informate sui fatti, che vanno, quindi, ostesi pur con le modalità indicate in motivazione.

12. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della soccombenza reciproca tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, annulla i provvedimenti impugnati e ordina a CO di ostendere gli atti indicati in motivazione con le modalità ivi indicate. Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.