Pubblicato il 10/04/2026

N. 02876/2026REG.PROV.COLL.

N. 08799/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8799 del 2024, proposto da
RA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Pizzutelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 13886/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 il Cons. AN AM e udito per parte ricorrente l’avv. Marco Pizzutelli e dato atto della domanda di passaggio in decisione senza discussione dell'avv. Alesii;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.RA S.r.l. (d’ora in poi anche semplicemente RA o la Società) ha interposto appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio, sez. II, 9 luglio 2024, n. 13886.

1.1. Segnatamente, con il ricorso di prime cure proposto innanzi al T.a.r. capitolino, la Società – già autorizzata con determinazione dirigenziale del Dipartimento X del Comune di Roma n. 689 del 6 luglio 2007, poi prorogata fino al 5 luglio 2022, giusta determinazione dirigenziale n. 386 del 3 marzo 2022, all’esercizio di un’attività estrattiva nell’area sita in Roma, località “Castelmalnome”, denominata “C15_RA Castelmalnome Sud” – ha impugnato l’archiviazione dell’istanza di ulteriore rinnovo di tale autorizzazione, avanzata il 21 febbraio 2022, ai sensi dell’art. 30, comma 4, della l.r. n. 17/2004 e ss.mm.ii., e dell'art. 16- bis , comma 2, lettera a), del regolamento regionale n. 5/2005 e ss.mm.ii di attuazione di tale l.r. n. 17/2004 (d’ora innanzi semplicemente “Regolamento”), per il completamento del relativo piano di recupero dell’area, già eseguito su circa il 70% dell’area estrattiva originaria, con variante del piano medesimo in relazione alla necessità di utilizzare terre e rocce da scavo di provenienza esterna, ai sensi degli artt. 214-216 del d.lgs. n. 152/2006.

1.2. Roma Capitale, con nota prot. NA11519/2023 del 25/5/2023, richiedeva copia del titolo comprovante la disponibilità dell'area sulla quale si intendeva svolgere l'attività di coltivazione per l'intero periodo, maggiorato di tre anni (in caso di rinnovo del contratto di locazione doveva essere presentata anche la comunicazione della proroga del contratto all'Agenzia delle Entrate e pagamento della relativa imposta ex art. 17, co.1 del d.p.r. n. 131 del 26.04.86 e ss.mm.ii.) corredato da certificati e cartografie catastali.

1.3. Con successiva nota prot. NA13091 del 12/6/2023 Roma Capitale richiedeva la completa compilazione del modello 1/A e, in particolare, l’inserimento degli estremi della registrazione del contratto di affitto e l’indicazione del proprietario.

1.4. Con nota prot. n. NA19763 del 1°/9/2023, Roma Capitale sollecitava il riscontro alla nota prot. NA13091/2023.

1.5. Con comunicazione prot. 226 del 4/9/2023, inviata via Pec, acquisita al prot. NA20062/2023 del 6/9/2023, RA trasmetteva tre contratti inerenti alla disponibilità dell’area.

1.6. Con nota prot. NA23443 datata 17/10/2023, comunicata via Pec in pari data, Roma Capitale, senza previo preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990, disponeva l’“archiviazione” del procedimento contestando a RA che due dei contratti al riguardo trasmessi dalla Società erano scaduti e che il terzo contratto di comodato era irrilevante e che non era stato prodotto il titolo di disponibilità dei terreni di cui al foglio 744, particelle 57 e 69.

1.7. Parte ricorrente, con ricorso innanzi al T.a.r. per il Lazio, chiedeva, dunque, l’annullamento di tale determinazione e dei relativi atti presupposti, evidenziando quanto segue:

i) la produzione del “ titolo comprovante la disponibilità dell’area sulla quale si intende svolgere l’attività di coltivazione corredato da certificati e cartografie catastali ” prescritto all’art. 4 del Regolamento trova applicazione solo per le istanze di rinnovo di cui alla lettera b), dell’art. 16- bis del Regolamento medesimo, inerenti l’estensione dell'attività autorizzata e (in tesi) “ estranee al caso che ci occupa ”, atteso che la domanda di rinnovo disattesa riguarderebbe la sola cubatura residua del piano di coltivazione ed il recupero ambientale, senza modifiche del progetto approvato e senza estensione dell’attività estrattiva di cui alla precedente lett. a) del medesimo art. 16- bis;

ii) era già stata fornita, ai sensi dell’art. 4, comma 2, del Regolamento, in sede di rilascio dell’autorizzazione originaria, dichiarazione sostitutiva di atto notorio attestante la disponibilità “ per il periodo compreso fra la data odierna e l’anno 2028” dei terreni in questione;

iii) l’atto sarebbe stato adottato senza consentire il contraddittorio con la ricorrente sulla validità dei titoli prodotti e senza inviare la comunicazione dei motivi ostativi prima della emissione del provvedimento, sicché RA non sarebbe stata posta in condizione di controdedurre ai rilievi dell’amministrazione sui titoli di disponibilità inviati;

iv) il termine di 15 giorni concesso alla Società per la produzione di tali titoli non consentiva alla ricorrente, che pure aveva la disponibilità delle aree, di adeguarsi alle richieste dell’amministrazione, ove necessario, d’intesa con i proprietari;

v) in ogni caso “ i terreni di cui al foglio 744, particelle 57 e 69 ”, in relazione ai quali Roma Capitale contestava l’assenza di titoli di disponibilità, non sarebbero inclusi nel progetto in questione.

Roma Capitale si costituiva in giudizio, diffusamente argomentando sulla legittimità della gravata determinazione di archiviazione, nella considerazione che, pur rientrando la fattispecie nell’ipotesi di rinnovo di cui alla lett. a) dell’art. 16 bis del Regolamento, la disponibilità dell’area costituirebbe comunque un presupposto necessario per il rinnovo.

2. In vista dell’udienza pubblica innanzi al T.a.r. capitolino per la trattazione nel merito del ricorso, RA insisteva per l’accoglimento delle censure proposte, anche in relazione al contratto di comodato sottoscritto con il sig. PI il 5 dicembre 2023, non prodotto in sede procedimentale, inerente la porzione di terreno distinta in catasto al foglio 746, particelle 58-63-504 per il completamento del progetto di attività estrattiva e di recupero ambientale, per la durata di 4 anni dal rilascio dell’autorizzazione “ e comunque fino al completamento dei lavori di recupero secondo i progetti approvati, fino alla scadenza delle autorizzazioni ”, con eventuale proroga di ulteriori tre anni rispetto ad esse, registrato presso l’Agenzia delle Entrate di Roma 3 il 12.01.2024-Serie 3X, n. 122 (in atti).

3. Il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo destituite di fondamento tutte le articolate censure.

4. Avverso tale sentenza RA ha formulato i seguenti motivi di appello:

I) Error in procedendo per omesso esame, in violazione dell'art. 112 c.p.c., della doglianza, compresa nel I complesso motivo di ricorso, di violazione dell'art. 10- bis l. 7/8/1990 n. 241. Fondatezza di tale doglianza.

II) Error in iudicando per violazione o falsa applicazione dell'art. 34, comma 4- bis , l.r. 6/12/2004 n. 17 (Disciplina organica in materia di cave e torbiere) e degli artt. 4, 9 comma 3, 6 e 16- bis , comma 2, lett. a) del Regolamento Regionale 14/4/2005 n. 5 (Regolamento di attuazione dell'art. 7 L. Reg. 6/12/2004, n. 17), nonché dell'art. 3 L. 7/8/1990 n. 241. Violazione o falsa applicazione dell'art. 1957 ( rectius 1597) c.c. in materia di rinnovazione tacita di rapporti di locazione o affitto e delle norme e principi in materia di durata del comodato, nonché travisamento del presupposto della disponibilità giuridica dell'area di sedime dell'attività. Violazione del principio di proporzionalità, anche in relazione all'art. 5, comma 3, lett. g), n. 3), R.R. n. 5/2005, all’art. 16, comma 1 e comma 4, lettera a), L.R. n. 17/2004, nonché all’art. 17, comma 4, L.R.6/7/1998 n. 24. Carenza di motivazione.

Parte appellante ha poi riproposto, ex art. 101, comma 2 c.p.a., i seguenti motivi assorbiti in prime cure:

III)Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 34, comma 4-bis, della L.R. Lazio n. 17/2004 e ss.mm.iii., nonché dell'art. 16-bis, comma 4, e dell'art. 9, comma 3, del R.R. n. 5/2005. Violazione dell'art. 1, comma 1 (principi dell'azione amministrativa), comma 2 (divieto di illegittimo aggravamento del procedimento) e comma 2- bis (principio di leale collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e P.A.), nonché dell'art. 3 (obbligo di motivazione) e dell'art. 10- bis (comunicazione motivi ostativi) della legge n. 241/90. Eccesso di potere per manifesta illogicità, carenza di motivazione, violazione dei principi di buon andamento dell'amministrazione, del giusto procedimento e di leale collaborazione e buona fede nei rapporti con il cittadino, di proporzionalità e ragionevolezza, nonché per illegittimo aggravamento del procedimento di rinnovo.

5. Si è costituita Roma Capitale, instando per il rigetto dell’appello, senza prendere alcuna posizione sull’asserito errore materiale dedotto con l’atto di appello, fondato sul rilievo che l'area oggetto della richiesta di rinnovo avanzata dalla Società era individuata in Catasto come segue: foglio 746, particelle 69, 57 e 485 (ex 89) (proprietà UR); foglio 746, particelle 58, 63 e 504 (proprietà PI) e che pertanto la richiesta non aveva ad oggetto alcun terreno al foglio 744.

6. All’esito dell’udienza di discussione del 3 aprile 2025, la sezione ha pertanto adottato l’ordinanza collegiale 4 aprile 2025, n.  02910 del seguente tenore: Ritenuta la necessità ai fini del decidere che il Comune di Roma Capitale renda documentati chiarimenti in ordine alle particelle comprese nell'istanza di rinnovo, ai sensi dell'art. 30, co. 4, della L.R. Lazio n. 17/2004 e ss.mm.ii., dell'autorizzazione all'attività estrattiva sita in Roma, località “Castelmalnome”, denominata “C15_RA Castelmalnome Sud”, presentata dalla Società ricorrente ed acquisita agli atti dell'Ufficio con nota prot. QL12584 del 21.02.2022, oggetto del provvedimento di archiviazione impugnato in prime cure ed in particolare precisi:

- se, effettivamente, come dedotto da parte appellante, detta istanza non comprendeva le aree di cui al foglio n. 744, particelle 57 e 69, del Nuovo Catasto Terreni di Roma, essendo il provvedimento impugnato in prime cure affetto da errore materiale, dovendo intendersi l’istanza di rinnovo riferita alle aree di cui alle medesime particelle, ma al foglio n. 746;

- se, anche avuto riguardo alle successive variazioni catastali, l’area di cui all’istanza di rinnovo che viene qui in rilievo si intenda limitata alle particelle del foglio n. 746, nn. 58, 63, 504 (ex 70), di proprietà PI e alle aree di cui alle particelle del foglio n. 746, nn. 485 (ex 89), 69, 57, di proprietà UR;

Ritenuto di dover assegnare al Comune sessanta giorni della comunicazione della presente ordinanza per rendere i citati chiarimenti e di dover rinviare per il prosieguo all’udienza pubblica del 16 ottobre 2025.

6.1. Roma Capitale, in adempimento della citata ordinanza, ha depositato, in data 3 giugno 2025, nota di chiarimenti.

7. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno prodotto articolate memorie difensive, ex art. 73 comma 1 c.p.a., instando nei rispettivi assunti.

8. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 16 ottobre 2025

DIRITTO

9. Viene in decisione l’appello avverso la sentenza in epigrafe indicata con la quale il T.a.r. capitolino ha respinto il ricorso avverso il provvedimento con cui Roma Capitale ha disposto l’archiviazione dell’istanza con cui la Società appellante – già autorizzata con determinazione dirigenziale del Dipartimento X del Comune di Roma n. 689 del 6 luglio 2007, poi prorogata fino al 5 luglio 2022 giusta determinazione dirigenziale n. 386 del 3 marzo 2022, all’esercizio di un’attività estrattiva nell’area sita in Roma, località “Castelmalnome”, denominata “C15_RA Castelmalnome Sud” – aveva richiesto ulteriore rinnovo di tale autorizzazione.

Tale istanza era stata avanzata il 21 febbraio 2022, ai sensi dell’art. 30, comma 4, della l.r. n. 17/2004 e ss.mm.ii., e dell'art. 16- bis , comma 2, lettera a), del regolamento regionale n. 5/2005 e ss.mm.ii di attuazione di tale l.r. n. 17/2004, per il completamento del relativo piano di recupero dell’area, già eseguito su circa il 70% dell’area estrattiva originaria.

10. Il provvedimento oggetto di gravame era stato adottato sul rilievo che la Società non avesse comprovato la disponibilità delle aree oggetto dell’istanza di rinnovo in quanto, all’esito della richiesta trasmissione della documentazione relativa, era emerso che:

- l’attività estrattiva era stata autorizzata con D.D. n. 689 del 6.07.2007 e i relativi lavori di escavazione avevano avuto inizio il 7.07.2007, così come risultante dalla perizia giurata trasmessa con nota prot. QL 15173 del 11.08.2008; pertanto la scrittura privata tra NO PI e RA S.r.l., relativa ai terreni identificati e censiti al Catasto Terreni del Comune di Roma, al foglio n. 746, particelle 58, 63, 70 (ex 504) e 88, avente durata di anni 10 a decorrere dall’inizio dei lavori di escavazione, risultava essere scaduta poiché non era stata prodotta alcuna proroga, prevista all’art. 4, alla scrittura in oggetto;

- il contratto di locazione tra AR AC, EN UR, IO UR e la RA S.r.l., avente ad oggetto i terreni di cui al foglio 744.746, particelle 88,89,158, 64 e 95, anche considerando il tacito rinnovo, risultava scaduto il 15/12/2018;

- la scrittura privata tra NO PI e Intertras S.r.l., avente ad oggetto il comodato dei terreni di cui al foglio 744, particelle 21, 53, 57, 58 e 94 e foglio 746 particella 214, non rilevava ai fini della disponibilità delle aree;

- non era stato prodotto il titolo di disponibilità dei terreni di cui al foglio 744, particelle 57 e 69.

10.1. Il primo giudice ha respinto tutte le articolate censure ritenendo che:

-era legittima la richiesta di Roma Capitale relativa alla produzione dei titoli di disponibilità delle aree, non rilevando la circostanza che  l’art. 4 del Regolamento, rubricato “ Documentazione da allegare alla domanda concernente il rilascio della autorizzazione per l’attività di coltivazione di materiali di cava e torbiera ”, fosse richiamato dall’art. 16- bis dello stesso Regolamento, rubricato “ Presentazione della domanda, della relativa documentazione e procedure per il rinnovo dell’autorizzazione per la coltivazione di cave e torbiere ”, solo con riferimento alle istanze di rinnovo riguardanti “ lo sviluppo del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato nei limiti del giacimento residuo ” di cui alla lett. b) di tale art. 16- bis e non anche quelle di cui alla precedente lett. a) riguardanti invece “ La cubatura residua del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato ”, tra le quali rientrava l’istanza disattesa (circostanza non contestata da Roma Capitale); ciò in quanto l’amministrazione, ben potrebbe, ai sensi dell’art. 71 del d.P.R. n. 445/2000 – tanto più in sede di rinnovo del titolo – compiere ulteriori indagini volte ad appurare la veridicità della dichiarazione sostitutiva di atto notorio già resa dall’interessato;

- fosse destituita di fondamento la doglianza con cui RA lamentava di non essere stata posta in condizione di controdedurre ai rilievi dell’amministrazione sui titoli di disponibilità inviati, risultando dalla ricostruzione dei fatti proposta dalla stessa ricorrente come nel corso del procedimento, poi conclusosi con l’adozione del diniego avversato, fosse intervenuta tra le parti, anche su tale specifico argomento, copiosa corrispondenza;

-  il contratto di locazione stipulato con AR NC, EN UR e IO UR il 15 gennaio 2007 era relativo ad un’area che, seppur almeno in parte ricadente nell’autorizzazione di cui si discorre, non coincideva con detti terreni;

- il contratto sottoscritto con NO PI il 5 marzo 2010, pur se relativo ad una delle particelle in questione (la 57 del foglio 744), era comunque anch’esso già scaduto al momento dell’istanza (avanzata il 21 febbraio 2022), ed attestava la previsione di un “ termine finale, equivalente a quello stabilito nel contratto di concessione vigente tra il Sig. PI e la RT s.r.l., allegato alla presente scrittura e che forma parte integrante della presente ” (art. 4), a sua volta fissato in “ dieci anni a decorrere dall’inizio dei lavori di escavazione ” oltre il quale è previsto che “ alla scadenza … la RA riconsegnerà il terreno al proprietario … salvo proroga richiesta dalla RA per motivi di forza maggiore ”, proroga che la ricorrente non aveva documentato essere intervenuta (artt. 3 e 4 dell’accordo di concessione in data 1° agosto 2005);

- tale contratto di concessione del diritto di scavo, intervenuto sempre con NO PI il 1° agosto 2005, oltre che non più vigente, era comunque relativo ad altro terreno, in quanto riferito a “ la disponibilità del terreno … distinto nel N.C.T. del Comune di Roma, (foglio n. 746) particelle n. 88-58-70-63 ” (art. 2);

- l’accordo per la concessione in comodato gratuito di terreno stipulata da RA con NO PI il 5 dicembre 2023, allegato il 10 aprile 2024 dalla Società, oltre che sopravvenuto, sia all’istanza, che al provvedimento di diniego impugnato, non era riferito a tali terreni, bensì “ all’appezzamento di terreno … identificato al Catasto Terreni di Roma al Foglio 746 Part. 58, 63, 504 ”;

- non era vero che i terreni di cui al foglio 744, particelle 57 e 69 ” di cui Roma Capitale contestava l’omessa prova della disponibilità, non sarebbero comunque inclusi nel progetto, che comprenderebbe le aree individuate nei contratti trasmessi dalla società con nota acquisita al prot. NA20062 del 6 settembre 2023, atteso che sia l’autorizzazione originaria di cui si chiedeva il rinnovo (n. 689 del 6 luglio 2007) che la “ Planimetria Catastale ” allegata al relativo originario “ Progetto di coltivazione dell’area di cava sita in zona: Castelmalnome Sud ” (entrambi depositati in atti da RA) includevano espressamente anche tali particelle.

11. Con il primo motivo di appello la Società assume l’erroneità della sentenza per non essersi pronunciata sulla censura di violazione dell’art. 10 bis l. 241/90.

12. Con il secondo motivo critica invece la sentenza sulla base del rilievo che, al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice, non sarebbe normativamente prevista l'allegazione all'istanza di rinnovo dell'autorizzazione ai sensi dell'art. 16- bis , comma 2, lett. a), R.R. 5/2005, dei titoli di disponibilità dell'area di sedime dell'attività già precedentemente autorizzata, per cui l’istanza di rinnovo dell'autorizzazione, ai sensi dell'art. 16- bis, comma 2, lett. a), R.R. 5/2005, proposta dalla Società, doveva intendersi documentalmente completa poiché conforme alle previsioni normative.

Diversa questione sarebbe poi quella – su cui la sentenza appellata si era soffermata a pag. 7 - della possibilità per la P.A. di verificare ai sensi dell’art. 71, D.P.R. n. 445/2000 la veridicità della dichiarazione sostitutiva di atto notorio, già resa da RA in sede di istanza di prima autorizzazione, in ordine ai titoli di disponibilità dell'area, atteso che il provvedimento e le richieste di integrazione documentale non avrebbero mai fatto riferimento alla necessità di procedere a tale verifica.

12.1. Peraltro, in tesi attorea, la sentenza appellata sarebbe errata anche laddove aveva affermato che non sussistesse il presupposto della disponibilità giuridica dell'area di cava in capo a RA.

La Società evidenzia infatti che l'area oggetto della richiesta di rinnovo era individuata in Catasto come segue: foglio 746, particelle 69, 57 e 485 (ex 89) (proprietà UR); foglio 746, particelle 58, 63 e 504 (proprietà PI); sicché la richiesta non aveva ad oggetto alcun terreno al foglio 744, diversamente da quanto asserito dalla sentenza e dal provvedimento di “archiviazione” gravato con il ricorso di prime cure .

12.2. Critica poi la sentenza nel punto in cui avrebbe affermato, quanto alla porzione dell'area di proprietà UR, in tesi coincidente con quella di cui è causa, che “ il contratto di locazione stipulato con AR NC, EN UR e IO UR il 15 gennaio 2007 è relativo ad un’area che, seppur almeno in parte ricadente nell’autorizzazione di cui si discorre, non coincide con detti terreni, atteso il riferimento a “l’immobile … distinto al N.C.T. del Comune di Roma al Foglio 746 particelle 57, 69, 89, 158 e al Foglio 744 particella 95”, nonché la sua già intervenuta scadenza al momento della presentazione dell’istanza di rinnovo del 21 febbraio 2022, considerata la durata ivi stabilita (sei anni, tacitamente rinnovabili per ulteriori sei, artt. 2 e 3 del contratto) ”.

12.2.1. L’appellante evidenzia che oggetto del contratto di locazione in parola (doc. 15 fasc. I grado) sono proprio i terreni oggetto dell'istanza di rinnovo, con la precisazione che la particella 89 corrisponde all'attuale 485 (per effetto di 14 variazioni catastali nel frattempo intervenute - cfr. visure catastali all. D), come peraltro risultava graficamente dalla planimetria allegata al contratto stesso e che il contratto di locazione del 15/1/2007 era oggetto di rinnovazione tacita di sei anni in sei anni, laddove la sentenza aveva ritenuto che il contratto sarebbe assoggettabile ad un solo rinnovo.

La Società assume al riguardo che la giurisprudenza qualifica il contratto di concessione in godimento di terreno a titolo oneroso ai fini dell'esercizio dell'attività estrattiva come affitto, trattandosi di bene produttivo, con applicazione, quanto meno in via analogica, della disciplina del codice civile (non anche di quella posta dalla L. 392/1978) in tema di locazione; segnatamente l'art. 1957 ( rectius 1597) c.c. sancirebbe la rinnovazione tacita del rapporto di locazione o affitto per periodi uguali a quelli previsti in contratto, se il conduttore rimane ed è lasciato nella detenzione del bene locato.

12.3. Parte appellante critica anche la parte della sentenza riferita all’area di proprietà PI, affermando che la stessa sia viziata sia da travisamento delle risultanze documentali e di presupposto, sia da errore di diritto in relazione alla durata del contratto di comodato immobiliare ed alle relative proroghe, precisando che i terreni oggetto del contratto di comodato in forma scritta del 5/12/2023 sono parte di quelli oggetto della richiesta di proroga (l'altra parte sarebbe costituita dai già citati terreni di proprietà UR).

Evidenzia al riguardo che l'art. 3 del contratto di comodato del 5/12/2023 con la proprietà PI dà atto che la comodataria RA già si trova nel possesso dell'area, appunto perché tale contratto concreta nuova formalizzazione del comodato già in essere da oltre 18 anni, che – quanto ai terreni suindicati – non aveva mai avuto soluzioni di continuità.

Rileva inoltre che la disponibilità dell'intera area di cava in capo alla soc. RA era stata anche implicitamente accertata da Roma Capitale, quando in data 3/03/2022 rilasciava la determinazione di proroga dell’attività estrattiva, evidenziando che il rilascio della proroga era stato preceduto da sopralluogo di verifica eseguita ai sensi dell'art. 16 L.R. 17/2004, con esito positivo in data 13/10/2021 (doc. 19 fasc. I grado), che aveva consentito per l'appunto di constatare la disponibilità dei terreni da parte della società: l'area di cava era infatti delimitata da recinzione continua di altezza di almeno 2 mt., come prescritto dall’art. 4 della convenzione (allegato per stralcio; all. E).

In tesi attorea il primo giudice non si era avveduto del fatto che il contratto di comodato, sottoscritto da PI NO in data 5/3/2010, aveva ad oggetto il terreno di cui alla particella 57 del foglio 744, ma quest'ultimo era incluso nell'area di maggior consistenza concessa in godimento da RA al PI, affinché quest'ultimo potesse adibirlo ad attività agricola seminativa (frumento e foraggio): in altre parole nel contratto del 5/3/2010 il PI, quale coltivatore diretto, era il comodatario della particella 57 del foglio 744, evidentemente estranea all'attività estrattiva.

Come risultante dalla documentazione trasmessa da RA a Roma Capitale con Pec del 6/9/2023 (doc. 15 fasc. I grado), RA aveva invece avuto la concessione in comodato da PI NO (stavolta dunque in veste di comodante) in data 1°/8/2005, dei terreni in Catasto a foglio 746, particelle 88, 58, 70 (ora 504) e 63, “ per l'escavazione e per l'asportazione di ghiaia e sabbia ” (art. 2): si tratterebbe per l'appunto dei terreni oggetto della richiesta di proroga (la particella 70 sarebbe ora denominata 504), avanzata al fine di poterne completare il recupero ambientale, diversamente da quanto affermava la sentenza appellata.

Ciò fermo restando, che diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r, il rapporto contrattuale di comodato non era cessato, né alla data della richiesta di proroga, né a quella del gravato provvedimento di rigetto, e non aveva avuto alcuna soluzione di continuità prima del perfezionamento del nuovo contratto di comodato del 5/12/2023.

Inoltre l’art. 4 del contratto di comodato del 1°/8/2005 prevedeva che, alla scadenza del termine dei dieci anni dall'inizio dei lavori di escavazione (di cui all'art. 3), la comodataria RA avrebbe dovuto riconsegnare il terreno al proprietario (comodante), ma né il provvedimento gravato, né il Tar aveva accertato la data di inizio dei lavori di escavazione.

Inoltre, sempre a norma del contratto, la restituzione dei terreni in comodato sarebbe potuta avvenire soltanto una volta eseguitone il recupero ambientale, tale da consentirne nuovamente l'uso agricolo; recupero che non era stato possibile eseguire, se non previa autorizzazione di rinnovo e in variante dell'utilizzo di terre e rocce da scavo di provenienza esterna ai sensi degli artt. 214-216 D. Lgs. 152/2006.

Ciò fermo restando che il rapporto contrattuale di comodato era comunque continuato per facta concludentia fino alla stipula del nuovo contratto.

12.4. Parte appellante inoltre critica la sentenza nella parte in cui a pag. 9 aveva affermato: “ Parte ricorrente - ben consapevole di tali [produzioni] documentali – sostiene, poi, che “i terreni di cui al foglio 744, particelle 57 e 69” di cui Roma Capitale contesta l’omessa prova della disponibilità, non sarebbero comunque inclusi nel progetto, che comprenderebbe le aree individuate nei citati contratti trasmessi dalla società con nota acquisita al prot. NA20062 del 6 settembre 2023. Ebbene, anche tale prospettazione risulta smentita dalla documentazione agli atti di causa, atteso che sia l’autorizzazione originaria di cui si chiede il rinnovo 21 (n. 689 del 6 luglio 2007) che la “Planimetria Catastale” allegata al relativo originario “Progetto di coltivazione dell’area di cava sita in zona: Castelmalnome Sud” (entrambi depositati in atti da RA) includono espressamente anche tali particelle. Peraltro è la stessa ricorrente a inserire tali particelle nella dichiarazione sostitutiva di disponibilità da costui al riguardo resa in sede di prima domanda, né la Società ha fornito alcuna prova che la proroga sia stata da costei richiesta solo con riferimento a una porzione di terreno differente, osservando il Collegio come l’istanza di rinnovo versata in atti (documento in allegato 6 al ricorso introduttivo) sia stata depositata priva dei relativi allegati ”.

12.5. Ha al riguardo affermato, sotto un primo profilo, che l'area di intervento non era localizzata su alcun terreno del foglio 744 (come indicato nel provvedimento di “archiviazione” per errore materiale), ma invece su terreni del foglio 746; sotto altro profilo, che a seguito di verifica ex art. 16 comma 1, L.R. 17/2004, Roma Capitale aveva stralciato dal perimetro dell'attività estrattiva le aree già recuperate da RA, come da provvedimento prot. QL/93923 del 3/12/2021 (all. G) ed allegata planimetria (all. H), sicché l’area di intervento (per come l'appunto come graficamente rappresentata dalla planimetria appena citata) si limiterebbe ai seguenti terreni censiti al foglio 746 del Nuovo Catasto Terreni di Roma come segue: particelle attualmente denominate 58, 63, 504 (ex 70), di proprietà PI, di cui la RA aveva la disponibilità già dal contratto sottoscritto in data 01/08/2005 (depositato nel procedimento di rinnovo con prot. NA/20062 del 06/09/2023), recentemente confermato dal contratto sottoscritto in data 05/12/2023 e registrato il 12/01/2024, il quale aveva durata fino al completamento dei lavori di recupero; particelle attualmente denominate 485 (ex 89), 69, 57, di proprietà UR di cui la RA aveva la disponibilità già dal contratto sottoscritto in data 15/01/2007 (depositato nel procedimento di rinnovo con prot. NA/20062 del 06/09/2023 e depositato come allegato 15 del ricorso al T.a.r.), il quale, in assenza di disdetta, si sarebbe rinnovato automaticamente alla scadenza di sei anni in sei anni, come indicato all’art. 4 dello stesso. I contratti depositati confermerebbero dunque, in tesi attorea, la disponibilità in capo alla RA dell’intera area per la quale si era chiesto il rinnovo di autorizzazione, al pari dell'esito positivo della verifica ex art. 16 L.R. 17/2004 di cui al provvedimento prot. QL/93923 del 3/12/2021, all'esito del sopralluogo del 13/10/2021.

I rapporti di locazione e di comodato erano in corso, tanto al momento della richiesta di rinnovo dell’autorizzazione, quanto durante lo svolgimento del procedimento amministrativo ed al momento di emissione del provvedimento reiettivo, e sarebbero ad oggi in corso.

La sentenza appellata era dunque errata anche nella parte in cui aveva accertato che non vi sarebbero stati rapporti contrattuali in corso, concretanti titolo giuridico di disponibilità dei terreni facenti parte dell'area di cava, al momento sia dell'istanza di rinnovo, sia del gravato provvedimento del 17/10/2023.

12.6. Secondo parta appellante, peraltro, anche in denegata ipotesi dell’insussistenza del titolo di disponibilità in relazione alla proprietà UR, la sentenza appellata sarebbe incorsa in violazione del principio di proporzionalità. Infatti se davvero all'interno dell'area di cava vi fossero porzioni di cui RA non avesse più la giuridica disponibilità (mentre tale disponibilità in concreto sussisteva e sussiste), tanto non costituirebbe ragione sufficiente per denegare il rinnovo dell'autorizzazione nella sua interezza – come implicitamente ritenuto dal T.a.r. - dovendo il diniego essere semmai limitato all'area fuori dalla disponibilità dell'istante.

Ciò, in quanto, in conformità alla vigente normativa, la coltivazione della cava ed il successivo recupero erano stati eseguiti per lotti funzionali, suscettibili di essere realizzati indipendentemente l’uno dall’altro, previsti nel progetto approvato in conformità alla deliberazione della Giunta Regionale n. 652/2020 così come modificata dall’art. 5, D.G.R. n. 941/2023 (all. E), così come per lotti avverrebbe la verifica ai sensi dell'art. 16 L.R. 17/2004, e per lotti verrebbe eseguito lo svincolo delle aree per completamento dell'attività di recupero.

13. Con il terzo motivo di appello la Società ripropone i motivi assorbiti dal primo giudice.

13.1. Infatti RA – oltre a quanto già esposto nei motivi di appello I e II – contestava in prime cure altresì la palese illegittimità della richiesta da parte della Amministrazione capitolina di fornire quale titolo di disponibilità un contratto di locazione per l’intero periodo, maggiorato di tre anni e con gli estremi della sua registrazione, in caso di proroga o rinnovo.

Sull'illegittimità della pretesa che il titolo di disponibilità debba avere durata addirittura superiore a quella del periodo di rinnovo per ben tre anni, esternata da Roma Capitale con nota del 27/5/2023, RA deduceva in ricorso: che un simile obbligo non è neppure previsto nell'art. 4, comma 1, lett. c), del R.R. 5/2005, che pure prescrive la produzione del “ titolo comprovante la disponibilità dell’area sulla quale si intende svolgere l’attività di coltivazione corredato da certificati e cartografie catastali ” per istanze di prima autorizzazione, e, per effetto dell'art. 16- bis lettera b) Reg., per le sole istanze di rinnovo con estensione dell'attività (non anche alle istanze di rinnovo ai sensi della lettera a) come quella di cui è causa).

Secondo parte appellante se il titolo di disponibilità dell'area dovesse avere una durata addirittura di tre anni superiore al periodo di rinnovo, come illegittimamente preteso dall'Amministrazione capitolina, l'art. 4 R.R. n. 5/2005 o altra norma non avrebbero mancato di stabilirlo.

Inoltre, in tesi attorea, la registrazione non sarebbe requisito di validità del contratto sotto il profilo civilistico e comunque non lo sarebbe per le successive annualità del contratto di locazione immobiliare.

14. Ciò posto, l’appello è fondato nel senso di seguito precisato.

15. Destituito di fondamento è il primo motivo, con cui si lamenta l’omessa pronuncia del primo giudice sulla dedotta violazione dell’art. 10 bis l. 241/90.

15.1. Va in primo luogo evidenziato che nel processo amministrativo l'omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 1 giugno 2020, n. 3422).

Ad integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un'espressa statuizione del giudice, ma è necessario che sia stato completamente omesso il provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto: ciò non si verifica quando la decisione adottata comporti la reiezione della pretesa fatta valere dalla parte, anche se manchi in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l'impostazione logico-giuridica della pronuncia (Consiglio di Stato sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821)

In ogni caso, a prescindere da tali rilievi, va evidenziato che, anche laddove fosse ravvisabile il vizio di insufficienza della motivazione al riguardo resa dal primo giudice non potrebbe che applicarsi la giurisprudenza amministrativa secondo la quale nel giudizio amministrativo l'art. 101 c.p.a. (d.lgs. n. 104 del 2010) - che fa riferimento a specifiche censure contro i capi della sentenza gravata - deve essere coordinato con il principio di effetto devolutivo dell'appello, in base al quale è rimessa al giudice di secondo grado la completa cognizione del rapporto controverso, con integrazione e correzione - ove necessario - della motivazione della sentenza appellata e senza che rilevino, pertanto, le eventuali carenze motivazionali di quest'ultima (ex multis Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2021, n. 3308; 17 gennaio 2020, n. 430; 13 febbraio 2017, n. 609).

15.2. Ciò posto, non è ravvisabile alcuna omessa pronuncia, posto che il rigetto della censura al riguardo articolata dalla parte risulta claris verbis non solo dalla motivazione complessiva resa dal primo giudice, che ha ritenuto che la parte in ogni caso non avesse comprovato la disponibilità dei terreni oggetto dell’istanza di rinnovo, presupposto vincolato per l’adozione del relativo provvedimento, ma anche dalla specifica parte motivazionale della sentenza secondo la quale era destituita di fondamento la doglianza con cui RA lamentava di non essere stata posta in condizione di controdedurre ai rilievi dell’amministrazione sui titoli di disponibilità inviati, risultando dalla ricostruzione dei fatti proposta dalla stessa ricorrente come nel corso del procedimento, poi conclusosi con l’adozione del diniego avversato, fosse intervenuta tra le parti, anche su tale specifico argomento, copiosa corrispondenza.

16. Parimenti destituita di fondamento è la censura, contenuta nella prima parte del secondo motivo di appello, relativa alla parte motivazionale della sentenza secondo cui fosse legittima la richiesta di Roma Capitale della comprova dei titoli di disponibilità dei terreni oggetto dell’istanza di rinnovo.

16.1. Si condivide infatti al riguardo il decisum di prime cure nel punto in cui ha ritenuto che fosse nel pieno potere di Roma Capitale richiedere la documentazione attestante la disponibilità dell’area, in quanto il fatto che il Regolamento espliciti la necessità – come ovvio - che detto titolo sia allegato alle istanze volte ad ottenere un’estensione dell’attività su un’area più ampia rispetto a quella individuata in sede di primo rilascio (“sviluppo”) non vale ad impedire all’amministrazione - nel caso in cui il rinnovo (come nel caso di specie) non preveda l’estensione territoriale, ma la sola proroga temporale dell’autorizzazione sulla medesima area - di richiedere all’istante di comprovarne la perdurante disponibilità, dovendo tale requisito comunque permanere per tutto il periodo in cui la relativa attività verrà svolta e, quindi, anche per il periodo di rinnovo .

Infatti, a prescindere dalla mancanza nella richiesta di documentazione dell’espresso richiamo all’art. 71 del D.P.R 445/2000, costituendo il titolo di disponibilità un presupposto giuridico ai fini dell’adozione di qualsiasi provvedimento che autorizzi un’attività su un’area che non sia di proprietà dell’esercente, la richiesta relativa alla documentazione, attualizzata al momento dell’istruttoria per il rinnovo dell’autorizzazione, anche ai sensi dell’art. 16 bis, co. 2, lett. a) del R.R. 5/05, si rivela pienamente legittima (in senso analogo la sentenza resa da questa sezione, 31 Ottobre 2025, n. 8467, tra le medesime parti, riferita all’esercizio di un’attività estrattiva nell’area sita in Roma, località “ Castelmalnome ”, denominata “ C15_RA Castelmalnome Nord ” che concerne peraltro fattispecie parzialmente diversa dalla presente, in cui RA non aveva prodotto, in sede procedimentale, alcun contratto, nemmeno in tesi tacitamente prorogato, avendo prodotto titoli contrattuali solo in sede processuale, ritenuti pertanto tamquam non esset ).

16.2. Ciò tanto più che con la nota prot. NA13091 del 12.06.2023 l’Amministrazione aveva evidenziato che il modello 1/a, ovvero uno dei modelli, da allegare all’istanza di rinnovo e in cui rendere le dichiarazioni ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. 445/2000, non era stato compilato in maniera completa in relazione ai titoli di disponibilità dell’area oggetto di attività estrattiva. E infatti, con la sopra citata nota, al fine di poter eseguire, poi, i relativi controlli, era stato richiesto alla Società di provvedere ad una corretta compilazione del modello nei seguenti termini: “[….] codesta Società non ha provveduto alla completa compilazione del modello 1/A nella parte relativa ai dati necessari per identificare il titolo di disponibilità dell’area, si specifica, diversamente da quanto sostenuto, che la mancata compilazione del modello in tutte le sue voci impedisce alla P. A. procedente di reperire i dati eventualmente detenuti presso altre PP. AA. o di effettuare i controlli sulla dichiarazione resa. Un dato, infatti, è accessibile e direttamente verificabile quando viene rappresentato e descritto in ogni sua parte. Pertanto, al fine di consentire allo scrivente Dipartimento di effettuare i relativi e pertinenti controlli sulla dichiarazione resa… [..]”.

17. Le restanti censure del secondo motivo di appello sono per contro meritevoli di accoglimento.

17.1. In particolare dalla disposta istruttoria è risultato, come contrariamente a quanto sostenuto nel provvedimento gravato e a quanto ritenuto dal primo giudice, l’area oggetto dell’istanza di rinnovo non comprendesse alcuna delle particelle del foglio 744.

Infatti, all’esito dell’ordinanza di questa sezione, n. 02910/2025 con cui si chiedeva “ se, effettivamente, come dedotto da parte appellante, detta istanza non comprendeva le aree di cui al foglio n. 744, particelle 57 e 69, del Nuovo Catasto Terreni di Roma, essendo il provvedimento impugnato in prime cure affetto da errore materiale, dovendo intendersi l’istanza di rinnovo riferita alle aree di cui alle medesime particelle, ma al foglio n. 746;

- se, anche avuto riguardo alle successive variazioni catastali, l’area di cui all’istanza di rinnovo che viene qui in rilievo si intenda limitata alle particelle del foglio n. 746, nn. 58, 63, 504 (ex 70), di proprietà PI e alle aree di cui alle particelle del foglio n. 746, nn. 485 (ex 89), 69, 57, di proprietà UR” Roma Capitale ha depositato, in data 3 giugno 2025, nota di chiarimenti.

In detta nota ha precisato che “ In relazione al primo punto, l'istanza di rinnovo non è da intendersi effettivamente riferita alle aree di cui al foglio n. 744, particelle 57 e 69, ma alle medesime particelle di cui al foglio 746.

In riferimento al secondo punto, l'area di cui all'istanza di rinnovo è effettivamente limitata alle particelle del solo foglio 746 particelle nn. 58, 63, 504 (ex 70), di proprietà PI e alle aree di cui alle particelle del foglio n. 746, nn. 485 (ex 89), 69, 57, di proprietà UR".

Al netto delle suddette precisazioni, va evidenziato quanto segue.

Nel contratto prodotto dalla Società con nota prot. NA20062 del 6.09.2023 (NC — UR), si fa riferimento espressamente a due fogli, ovvero 746-744 (vedasi prima pagina "premesso" - lettera a). Pertanto, la circostanza per cui è stata erroneamente indicata anche l'area di cui al foglio 744 potrebbe essere scaturita dall'esame del contratto medesimo.

Tuttavia, si continua a ribadire che, al di là della corretta individuazione delle particelle interessate, i contratti prodotti da RA ai fini del rinnovo sono tutti inidonei a dare prova della disponibilità dei terreni per tutte le ragioni d'appresso riportate. ..”.

Roma Capitale ha insistito nel prosieguo della nota di chiarimenti sull’assenza di prova della disponibilità giuridica di detti terreni, avuto riguardo all’intervenuta scadenza dei contratti prodotti in sede procedimentale.

17.2. A seguito della disposta istruttoria pertanto RA ha ulteriormente precisato che a seguito di verifica ex art. 16 comma 1, L.R. 17/2004, Roma Capitale aveva stralciato dal perimetro dell'attività estrattiva le aree già recuperate da RA, come da provvedimento prot. QL/93923 del 3/12/2021 (all. G) ed allegata planimetria (all. H), sicché l’area di intervento (per come l'appunto come graficamente rappresentata dalla planimetria appena citata) si limitava esclusivamente ai terreni censiti al foglio 746 del Nuovo Catasto Terreni di Roma come segue: particelle attualmente denominate 58, 63, 504 (ex 70), di proprietà PI, di cui la RA aveva la disponibilità già dal contratto sottoscritto in data 01/08/2005 (depositato nel procedimento di rinnovo con prot. NA/20062 del 06/09/2023), recentemente confermato dal contratto sottoscritto in data 05/12/2023 e registrato il 12/01/2024, il quale aveva durata fino al completamento dei lavori di recupero; particelle attualmente denominate 485 (ex 89), 69, 57, di proprietà UR e altri, di cui la RA aveva disponibilità già dal contratto sottoscritto in data 15/01/2007 (depositato nel procedimento di rinnovo con prot. NA/20062 del 06/09/2023 e depositato come allegato 15 del ricorso al T.A.R.), il quale, in assenza di disdetta, si rinnova automaticamente alla scadenza di sei anni in sei anni.

17.3. Roma Capitale ha per contro insistito nel rigetto dell’appello, atteso che il contratto di comodato con la proprietà PI aveva durata decennale e la documentazione relativa al nuovo contratto era stata trasmessa solo successivamente al provvedimento oggetto di impugnativa, mentre il contratto di locazione con la proprietà UR aveva durata di sei anni, rinnovabile per una sola volta per altri sei anni, per cui al momento della presentazione dell’istanza doveva intendersi già scaduto.

17.3.1. Inoltre, in tesi di Roma Capitale, in caso di locazione o comodato, dovrebbe risultare che il proprietario delle aree fosse a conoscenza che sulle stesse veniva svolta attività estrattiva.

18. Pertanto, a seguito della disposta istruttoria, è stato accertato che le aree oggetto dell’istanza di rinnovo di cui è causa coincidessero in effetti, rispettivamente, con quelle oggetto del contratto di comodato con la proprietà PI e del contratto di locazione con la proprietà UR e non comprendessero alcuna particella del foglio n. 744.

18.1. Pertanto, ai fini della risoluzione della problematica giuridica relativa alla disponibilità o meno delle aree, si tratta di verificare se tali contratti fossero idonei a comprovare tale disponibilità, come ritenuto dalla Società, o dovessero intendersi scaduti, come ritenuto da Roma Capitale, con valutazione ritenuta corretta dal primo giudice.

18.2. Questo collegio ritiene, avendo riguardo all’interpretazione delle clausole dei contratti prodotti in sede procedimentale, sulla base dei criteri ermeneutici prescritti dagli artt. 1362 e ss. c.c. che i contratti de quibus fossero ancora idonei a regolare i rapporti inter partes.

In particolare l’art. 1362 c.c.,, norma cardine in tema di interpretazione del contratto, statuisce che “ Nell'interpretare il contratto si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole.

Per determinare la comune intenzione delle parti, si deve valutare il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto ”.

L’art. 1363 c.c. afferma poi che “ le clausole del contratto di interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto ”.

Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione le regole legali di interpretazione sono dominate dal principio di gerarchia, nel senso che le norme (artt. 1362- 1365) che mirano ad accertare e ricostruire la volontà espressa dai contraenti, secondo i canoni ermeneutici dell'autonomia e della totalità (interpretazione soggettiva), hanno la precedenza su quelle ( artt. 1367- 1371) che mirano a risolvere il problema interpretativo nel quadro delle vedute correnti nell'ambiente sociale in cui il negozio è sorto (interpretazione oggettiva); pertanto, il giudice potrà far ricorso al secondo gruppo di norme solo quando il primo gruppo non sia valso a dare un significato privo di dubbi e ambiguità alla clausola o al contratto (ex multis Cass. civ., Sez. lavoro, 15 maggio 2007, n. 11104; Cass. civ., Sez. II, 18 aprile 2002, n. 5635).

In tale contesto la Suprema Corte ha altresì precisato che nell'ambito del principio generale d'ordinazione gerarchica delle regole ermeneutiche, il legislatore ha attribuito rilevanza al criterio indicato nel primo comma dell'art. 1362 c.c., - eventualmente integrato da quello posto dal successivo art. 1363 c.c. - nel caso di concorrenza d'una pluralità di clausole nella determinazione del pattuito. Ne consegue che qualora il giudice del merito abbia ritenuto il senso letterale delle espressioni utilizzate dagli stipulanti, eventualmente confrontato con la ratio complessiva d'una pluralità di clausole, idoneo a rivelare con chiarezza ed univocità la comune volontà degli stessi, cosicché non sussistano residue ragioni di divergenza tra il tenore letterale del negozio e l'intento effettivo dei contraenti - detta operazione deve ritenersi utilmente compiuta, anche senza che si sia fatto ricorso al criterio sussidiario dell'art. 1362, secondo comma, c.c. che attribuisce rilevanza ermeneutica al comportamento delle parti successivo alla stipulazione (Cass. civ., sez. II, 04 luglio 2008, n. 18509; in senso analogo Cass. civ., Sez. II, 18 aprile 2002, n. 5635).

19. Avendo riguardo a tali regole ermeneutiche, che valorizzano la volontà delle parti, da desumersi avendo riguardo al senso complessivo delle clausole (artt. 1362 comma 1 e 1363), ed eventualmente al comportamento successivo, si deve ritenere che il contratto di locazione intervenuto con la proprietà UR, al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice, non fosse venuto a scadenza, in ragione della perdurante permanenza della RA nella disponibilità delle relative aree - quale accertata all’esito del sopralluogo di verifica eseguita ai sensi dell'art. 16 L.R. 17/2004 con esito positivo in data 13/10/2021 (doc. 19 fasc. I grado), che aveva consentito per l'appunto di constatare la disponibilità dei terreni da parte della Società, circostanza questa peraltro non contestata da Roma Capitale - e al mancato completamento del recupero ambientale, cui era funzionale il contratto di locazione.

19.1. Infatti nella premessa del contratto stipulato il 15 gennaio 2007 tra RA in persona del suo amministratore unico e AR NC, EN UR, IO UR, si precisa che:

“- con scrittura privata in data 23.11.1989 tra i sigg. IO e AN UR concedevano alla RA s.r.l. la disponibilità del terreno sito in Roma, distinto al N.C.T. del Comune di Roma al foglio 744.744 particelle 88,89,158,64, 95 di circa ettari 12,50 “per l’escavazione ed asportazione di ghiaia e sabbia nonché per riqualificazione ambientale dell’area stessa, così come verrà approvata dagli organi competenti”;

-in data 20.11.2004 il Sig. AN UR decedeva e lasciava quali eredi la moglie, AR NC e di figli EN e UC UL, minore;

- i sigg.ri IO UR, ME NC, in proprio e quale esercente la potestà sul minore CA UL UR, EN UR e IO UR, sono proprietari del terreno in Roma, distinto al NCT del Comune di Roma, al foglio 746, particelle, 57,69,89, 158 e al foglio 744 particella 95, di circa ettari 12,50;

- la RA, nelle more del contratto di locazione in data 23.11.1989 ha ottenuto le necessarie autorizzazioni per procedere ad escavazione ed asportazione di ghiaia e sabbia nel terreno de quo, nonché a procedere alla riqualificazione ambientale dell’area;

- è intenzione delle parti redigere un nuovo contratto di locazione, che revoca e sostituisce a tutti gli effetti quello stipulato in data 23.11.1989 ”.

19.2. Tale premessa risulta illuminante per l’interpretazione della comune volontà delle parti, posto che dalla stessa risulta che il nuovo contratto di locazione – risalente al precedente lontano contratto del 23 novembre 1989 – era stato stipulato in sostituzione del precedente, sottoscritto ben diciotto anni prima, al fine di consentire alla società RA l’escavazione ed asportazione di ghiaia e sabbia e la riqualificazione ambientale dell’area stessa, “ così come verrà approvata dagli organi competenti”- da un lato onde dare conto del nuovo assetto proprietario, a seguito del decesso del sig. AN UR, dall’altro, al fine di dare conto delle autorizzazioni ricevute nelle more dalla Società RA per procedere “ ad escavazione ed asportazione di ghiaia e sabbia nel terreno de quo, nonché a procedere alla riqualificazione ambientale dell’area ”.

19.3. È alla luce di tale premessa pertanto che vanno interpretate le clausole sulla durata del contratto, di cui agli artt. 2,3,4, del medesimo contratto di locazione (all. 15 fascicolo di primo grado)

19.3.1. Nell’art. 2 si precisa infatti che “ la durata della locazione è stabilita in sei anni, con decorrenza dal 15 dicembre 2006 ”.

Nel successivo art. 3 si stabilisce che “ la conduttrice qualora ricorono motivi di interesse tecnico economico può recedere in qualsiasi momento dal contratto, con preavviso di almeno sei mesi da comunicarsi con lettera raccomandata ”.

All’art. 4 si precisa che “ il contratto si rinnova tacitamente di sei anni se non sopravviene disdetta da comunicarsi all’altra parte almeno 12 mesi prima della scadenza a mezzo di lettera raccomandata ”.

19.3.2. Da tali pattuizioni si evince claris verbis come, nonostante la prevista durata contrattuale di sei anni, fosse consentito per un verso alla parte conduttrice, ovvero ad RA, di recedere dal contratto con preavviso di almeno sei mesi, per altro verso come il contratto si rinnovasse tacitamente di sei anni alla scadenza, salvo disdetta da parte della locatrice, da comunicarsi almeno 12 mesi prima.

Pertanto la durata indicata nel contratto andava contestualizzata con la possibilità di revoca (prima della scadenza) concessa ad RT o di disdetta (dopo la scadenza) concessa ai proprietari, onde impedire il tacito rinnovo.

19.3.3. Avendo riguardo a tali precisazioni è condivisibile la prospettazione attorea secondo la quale, in assenza di disdetta, il contratto si intendeva rinnovato di sei anni in sei anni, non essendo precisato expressis verbis che il contratto si rinnovasse per una sola volta di sei anni, ma unicamente che si rinnovasse di sei anni.

19.4. In tale senso depone la volontà delle parti, avendo riguardo alla circostanza che il contratto di locazione era funzionale alle opere dapprima di escavazione ed asportazione di ghiaia e poi di recupero ambientale – opere queste ultime non ultimate ed oggetto dell’istanza di rinnovo archiviata con l’atto gravato in prime cure - in relazione alle quali la RA aveva ricevuto le prescritte autorizzazioni, soccorrendo nelle ipotesi in cui fosse intervenuto nelle more il recupero ambientale, e pertanto non si rendesse necessaria la perpetuazione del rapporto contrattuale per l’intera durata dell’ulteriore e ultimo rinnovo di sei anni, la possibilità concessa ad RA di recedere dal rapporto, così come (ulteriormente) rinnovato di sei anni in sei anni, “ per motivi di interesse tecnico economico ” ex art. 2.

Ed invero nei contratti di durata, qualora le parti convengano che, in caso di mancata disdetta, il rapporto si protrae nel tempo per il periodo da esse predeterminato (c.d. " pactum renovandi ”), la rinnovazione è effetto della clausola contrattuale ed il rapporto prosegue, alle condizioni inizialmente stabilite, per effetto dell'originaria volontà contrattuale; se invece manca la predetta clausola, ma ciò nonostante le parti, dopo la scadenza, manifestano per fatti concludenti la volontà di continuare il rapporto, questo prosegue per tacito accordo, secondo il principio generale, codificato negli artt. 1597, 1677, 1899 cod. civ. e nell'art. 2097 cod. civ. previgente, per cui, in mancanza di espresso patto contrario, i contratti di durata, se non disdettati in tempo utile, si rinnovano tacitamente per il tempo previsto nel contratto stesso o dagli usi, oppure a tempo indeterminato, ed il nuovo rapporto è regolato dalle stesse clausole contenute nell'originaria convenzione, salvo quelle escluse dalla volontà espressa delle parti o dalla legge, o per incompatibilità o per esaurimento della loro funzione (Cass. civ. sez. III, 28 luglio 2005, n. 15797, riferita a contratto di somministrazione).

19.5. Pertanto, anche a ritenere che il contratto si fosse rinnovato, in forza della clausola contrattuale di cui all’art. 3, per una sola volta, si deve ritenere che, in mancanza di un esplicito divieto in ordine all’ulteriore rinnovo, il contratto fosse in parte qua eterointegrato dalla norma supplettiva di cui all’art. 1597 c.c. sulla rinnovazione tacito del contratto, secondo cui “ La locazione si ha per rinnovata, se scaduto il termine di essa, il conduttore rimane ed è lasciato nella detenzione della cosa locata o, se trattandosi di locazione a tempo indeterminato, non è stata comunicata la disdetta a norma dell’articolo precedente. La nuova locazione è regolata dalle stesse condizioni della precedente ma la sua durata è quella stabilita per le locazioni a tempo determinato. Se è stata data licenza, il conduttore non può opporre la tacita rinnovazione, salvo che consti la volontà del locatore di rinnovare il contratto ”.

19.6. Ciò in quanto, secondo la giurisprudenza della Suprema Corte (ex multis Cass., sez. III, 8 maggio 2023, n. 12213) al contratto di affitto di cava sono applicabili analogicamente le norme sulla locazione. Infatti il contratto avente ad oggetto la concessione dello sfruttamento di un terreno quale cava per estrarre materiale inerte è inquadrabile come affitto di bene immobile produttivo e come tale, deve essere fatto rientrare nel " genus " della locazione, in virtù dell'espressa dizione letterale dell'art. 1615 cod. civ. e della collocazione che della relativa disciplina fa il cod. civ. come una " species " della locazione e non come un contratto tipico autonomo (Cass., sez. III, 16 novembre 2006, n. 24371).

19.7. Ciò posto, seppure è vero che secondo la giurisprudenza della Cassazione la rinnovazione tacita del contratto di locazione non può desumersi dal fatto della permanenza del conduttore nella detenzione della cosa locata oltre la scadenza del termine, né dal pagamento e dall'accettazione dei canoni e neppure dal ritardo con il quale sia stata promossa l'azione di rilascio, occorrendo che questi fatti siano qualificati da altri elementi idonei a far ritenere in modo non equivoco la volontà delle parti di mantenere in vita il rapporto locativo con rinuncia tacita, da parte del locatore, agli effetti prodotti dalla scadenza del contratto (ex multis Cass. civ., Sez. III, 20 novembre 2014, n. 22234) è anche vero che nell’ipotesi di specie, la permanenza nella disponibilità del terreno, quale accertata all’atto del sopralluogo del 13/10/2021, unitamente alla circostanza che sul terreno de quo non era stato completato il recupero ambientale, cui era funzionale il contratto, collegato alle autorizzazioni rilasciate per le attività di estrazione e di recupero ambientale, richiamate nella premessa del contratto, deve far ritenere, sulla base dell’id quod plerumque accidit , che la comune volontà della parti fosse quella di procrastinare il rapporto sino al completamento del recupero ambientale.

19.8. Ciò ferma restando la possibilità per Roma Capitale di procedere ad ulteriori verifiche presso i proprietari onde accertare se fosse intervenuta disdetta, ovvero se il contratto dovesse intendersi risolto per mancato pagamento dei canoni.

20. Parimenti, si deve ritenere relativamente al rapporto di comodato con la proprietà PI, in cui la Comune volontà delle parti, desumibile dai collegati contratti di comodato intervenuti fra le parti, è confermata dal contratto sottoscritto nel dicembre 2023, che sebbene intervenuto solo dopo l’adozione del provvedimento gravato in prime cure , in quanto idoneo a comprovare la perpetuazione nella disponibilità delle aree e quindi il già intervenuto rinnovo del rapporto per facta concludentia (cfr Cass. civ. sez. III, 28 luglio 2005, n. 15797 cit.) quale attestato anche dal verbale di sopralluogo, del 13/10/2021, ben poteva essere preso in considerazione dal primo giudice.

20.1. Come risultante dalla documentazione trasmessa da RA a Roma Capitale con PEC del 6/9/2023 (doc. 15 fasc. I grado), RA (comodataria) aveva avuto la concessione in comodato da PI NO (dunque in veste di comodante) in data 1°/8/2005, dei terreni in Catasto a foglio 746, particelle 88, 58, 70 (ora 504) e 63, “ per l'escavazione e per l'asportazione di ghiaia e sabbia ” (art. 2), ovvero i terreni oggetto della richiesta di proroga (la particella 70 è ora denominata 504), avanzata da RA al fine di poterne completare il recupero ambientale, diversamente da quanto affermato dalla sentenza appellata, che non aveva riscontrato il lamentato errore materiale.

20.1.1. L'art. 4 di tale contratto prevedeva che alla scadenza del termine dei dieci anni dall'inizio dei lavori di escavazione (di cui all'art. 3), la comodataria RA avrebbe dovuto riconsegnare il terreno al proprietario (comodante) “ pulito e privo di materiali ed idoneo agli usi agricoli … si precisa che il lotto di terreno una volta sfruttato verrà immediatamente recuperato e sistemato per gli usi agricoli in modo tale che il recupero proceda contemporaneamente all'attività estrattiva e così da mettere a disposizione della proprietà le aree recuperate per gli usi di cui sopra”.

20.1.2. Pertanto, indipendentemente dal decorso del termine decennale, la restituzione dei terreni in comodato sarebbe potuta avvenire soltanto una volta eseguitone il recupero ambientale, tale da consentirne nuovamente l'uso agricolo; tale condizione di adempimento con ogni evidenza non si era pertanto avverata, con conseguenziale protrarsi dell'efficacia del rapporto di comodato, fino al momento in cui veniva perfezionato, senza alcuna soluzione di continuità il nuovo contratto di comodato del 5/12/2023, avente ad oggetto i medesimi terreni, come palesato dalla circostanza che nell’art. 3 di detto contratto è precisato che RA si trovava già nel possesso di detti terreni.

20.1.3. Inoltre dalla documentazione in atti risulta che a far tempo dal 5/3/2010 PI NO aveva ricevuto a sua volta da RA terreni in comodato affinché potesse coltivare gli stessi a frumento e foraggio, fin tanto che non avesse ricevuto in restituzione i terreni di sua proprietà concessi in uso ad RA per attività estrattiva dopo il recupero ambientale morfologico (art. 4).

La presenza di comodati reciproci (l'uno avente ad oggetto terreni per attività estrattiva concessi in uso da PI NO ad RA, l'altro avente ad oggetto attigui terreni ad uso agricolo concessi in uso da RA a PI NO) in regime di collegamento negoziale tra loro, nel senso che il comodato dei terreni ad uso agricolo in favore del PI doveva avere la medesima durata di quello dei terreni sedime della cava in favore di RA (con clausola simul stabunt simul cadent ), è in grado di palesare evidentemente la continuità del rapporto contrattuale in forza del quale RA aveva ed ha la disponibilità delle aree di cava, il cui recupero ambientale doveva completare, essendo nella comune intenzione delle parti che il rapporto dovesse perdurare fino all’intervenuto recupero ambientale, in modo che il sig. PI potesse destinare il terreno di nuovo ad attività agricola.

20.1.4. Ed invero deve ritenersi che il termine decennale di durata del rapporto fosse stato stabilito in coerenza con la prescrizione dell’art. 30 comma 4 l.r. 17/2004, riferita al termine di durata massima dell’autorizzazione, ma non avendo RA proceduto al recupero ambientale in tale termine ed avendo richiesto il rinnovo dell’autorizzazione ai fini di detto recupero, ai sensi della medesima prescrizione normativa, il rapporto non poteva che ritenersi prorogato fino a che RA non avesse, in conformità con le richieste autorizzazioni, proceduto al recupero ambientale.

Infatti, come evidenziato da parte appellante, l'istanza di rinnovo presentata da RA ma rigettata da Roma Capitale con il provvedimento del 17/10/2023 era esclusivamente volta alla realizzazione del recupero ambientale approvato, sicché il provvedimento di archiviazione, oggetto di gravame in prime cure , nella sostanza ha impedito alla società RA, l'adempimento dell'obbligo di recupero ambientale e al proprietario, di riavere il terreno recuperato al fine di poterlo destinare nuovamente all'originario uso agricolo, essendo il sig. PI coltivatore diretto, come attestato nei contratti di comodato in atti.

21. Risultano pertanto destituite di fondamento le difese di Roma Capitale, secondo le quali i proprietari dei terreni dovevano essere consapevoli dell’attività estrattiva svolta sugli stessi, in quanto sia dalla disamina del contratto di locazione con la proprietà UR che dalla disamina del contratto di comodato con la proprietà PI, risulta expressis verbis detta consapevolezza, per cui essendo i rapporti funzionalizzati dapprima all’attività estrattiva e poi al recupero ambientale, si deve ritenere che nella comune intenzione delle parti gli stessi dovessero protarsi sino all’avvenuto recupero ambientale, in assenza del quale sarebbero stati inidonei a qualunque altro uso, non solo a quello agricolo, ma, come osservato da parte appellante, anche a quello edificatorio (ex art. 73, comma 6, N.T.A. P.R.G. Roma Capitale secondo cui “ Gli interventi diretti o indiretti di iniziativa privata ricadenti nel Sistema insediativo sono consentiti a condizione della previa o contestale riqualificazione ambientale delle cave dismesse, fatti salvi gli oneri e le obbligazioni a carico degli esercenti le attività estrattive ).

21.1. Ed invero la finalità di escavazione dapprima e poi di recupero ambientale dei terreni in disponibilità di RA in forza del contratto di locazione con la proprietà UR e dei contratti di comodato con la proprietà PI all’evidenza concretava la causa economico individuale di tali contrati, intesa dalla stessa giurisprudenza della Suprema Corte, che ha recepito sul punto le indicazioni della dottrina, come sintesi degli interessi reali che il contratto stesso è diretto a realizzare, aldilà del modello, benché tipico, adoperato ( ex multis Cass. 10490/2006 che ha affermato che “la causa quale elemento essenziale del contratto non deve essere intesa come mera ed astratta funzione economica-sociale del negozio, bensì come sintesi degli interessi reali che il contratto è diretto a realizzare, e cioè come funzione individuale del singolo, specifico contratto, a prescindere dal singolo stereotipo contrattuale astratto, fermo restando che detta sintesi deve riguardare la dinamica contrattuale e non la mera volontà delle parti“. .. “la causa resta ancora iscritta nell’orbita della dimensione funzionale dell’atto, questa volta, funzione individuale del singolo specifico contratto posto in essere a prescindere dal relativo stereotipo astratto”. )

22. Parimenti fondato è il terzo motivo di appello con cui RA reitera le censure assorbite dal primo giudice, riferite all’illegittimità della richiesta di Roma Capitale che i titoli contrattuali di rinnovo attestanti la disponibilità dei terreni dovessero avere una durata di ulteriori tre anni rispetto alle attività di recupero ambientale, e che dovessero essere sottoposti a registrazione, con pagamento della relativa imposta.

22.1. Quanto al primo profilo occorre evidenziare come la richiesta di Roma Capitale non trovi supporto, come evidenziato da parte appellante, in alcun dato normativo, non essendo prevista né nell’art. 17 comma 4 della l.r. 17 del 2004 a norma del quale “ Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 34, comma 4 bis, l'autorizzazione di cui al presente articolo ha durata non superiore a dieci anni salvo rinnovo, per motivate esigenze produttive, per un periodo commisurato al giacimento residuo. La procedura per il rinnovo e le modalità per la determinazione della cubatura residua del giacimento sono stabilite dal regolamento regionale di cui all'articolo”, né nell’art. 34, comma 4 bis, secondo cui “ Le autorizzazioni di cave e torbiere rilasciate nel periodo antecedente all'approvazione del PTPG, adeguato ai sensi dell'articolo 10, possono essere rinnovate, per motivate esigenze produttive, al fine di consentire il completamento del piano di coltivazione e recupero ambientale. La procedura per il rinnovo e le modalità per la determinazione della cubatura residua del giacimento sono stabilite dal regolamento regionale di cui all'articolo 7 ”, né infine nell’art. 16 bis del R.R. 5/2005.

Infatti detta previsione regolamentare, anche laddove, al comma 5, in riferimento alle attività di rinnovo di cui alla lettera b) del comma 2 (riferita alle ipotesi, non ricorrenti nella fattispecie de qua, di “ sviluppo del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato nei limiti del giacimento residuo ”) rinvia all’art. 4, non prevede in alcun modo tale durata maggiore; infatti l’art. 4, al comma 1, lett. c), si limita a prevedere che “ alla domanda concernente il rilascio della autorizzazione per l'attività di coltivazione di materiali di cava e torbiera, presentata ed indirizzata al comune sul cui territorio si intende svolgerla, va allegata la seguente documentazione:

“titolo comprovante la disponibilità dell'area sulla quale si intende svolgere l'attività di coltivazione corredato di certificati e cartografie catastali ”. Il comma 2 peraltro precisa che “ Per la presentazione della documentazione di cui al comma 1, si applicano le disposizioni previste dagli articoli 46 e 47 dei D.P.R. n. 445/2000”.

L’art. 16 bis cit. poi al comma 7 si limita a prevedere che “7. Ai fini di un'esatta individuazione della cubatura residua o del giacimento residuo, la perizia giurata di cui al comma 6, deve indicare la situazione attuale del piano sia di coltivazione che di recupero ambientale, con indicazione delle volumetrie residue e dei tempi necessari per il completamento dei lavori nonché, relativamente ai casi di cui alla lettera b) del comma 2:

a) l’area eventualmente oggetto di nuova autorizzazione e il periodo di relativa disponibilità ”.

Ciò dimostra vieppiù come a maggior ragione con riferimento alla fattispecie de qua, non ricadente nella previsione di cui alla lett b) del comma 2, Roma Capitale non potesse richiedere dei titoli contrattuali aventi una durata ultronea – per ben tre anni - rispetto a quelle di cui all’istanza di rinnovo per recupero ambientale.

A ciò consegue l’illegittimità della richiesta di Roma Capitale, in quanto non supportata da alcuna previsione normativa e in contrasto con il divieto di aggravamento del procedimento di cui all’art. 1, comma 2, l. 241/90.

22.2. Quanto al secondo profilo non rileva che i contratti, da intendersi tacitamente rinnovati, secondo quanto innanzi precisato, non fossero stati registrati, non costituendo il versamento dell’imposta di registro condizione di validità dei contratti di rinnovo.

Infatti, come precisato dalla Suprema Corte, la nullità per mancata registrazione del contratto di locazione concerne l’iniziale e unica registrazione, effettuata la quale il contratto si sottrae ad ogni nullità, mentre il mancato eventuale versamento dell’imposta di registro per alcune delle annualità successive, seppure sanzionata dal punto di vista fiscale, non interferisce sulla validità negoziale (Cass, civ. sez. III, 19 maggio 2023 n. 13870, riferita ad ipotesi di rinnovo del contratto di locazione per mancata disdetta, con richiamo a Cassazione n. 20938 del 2015).

23. L’appello in conclusione va accolto per gli evidenziato rilievi e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.

24. Sussistono nondimeno, stante la complessità delle questioni, eccezionali e gravi ragioni per la compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FR EL, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

AN AM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AM	FR EL

IL SEGRETARIO