Pubblicato il 20/05/2025

N. 04316/2025REG.PROV.COLL.

N. 08959/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8959 del 2023, proposto da -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., e dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Russo, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio DR OL in Roma, via Girolamo da Carpi 6;

contro

Comune di Arzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Arzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Riccardo Carpino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa riguarda la domanda di risarcimento dei danni richiesto dalla parte appellante a seguito dell’annullamento da parte del Comune di Arzano dei titoli edilizi, del certificato di abitabilità e della licenza di esercizio, relativi ad un immobile di cui essa è proprietaria, destinato a struttura alberghiera; annullamento dichiarato illegittimo con sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sez. II, -OMISSIS-.

In particolare, l’odierna appellante è proprietaria dell’immobile sito in Arzano (NA), alla Via -OMISSIS-, immobile con destinazione d’uso ricettivo-alberghiera denominato “-OMISSIS-”.

L’appellante intendeva vendere il 100% delle quote sociali della società nel cui patrimonio era presente esclusivamente il predetto immobile, per il prezzo pattuito di € 1.500.000,00; la società promissaria acquirente (-OMISSIS- s.r.l.) avrebbe utilizzato la struttura come attività di assistenza ai migranti richiedenti asilo.

A tal fine, in data 20 aprile 2017, veniva sottoscritto il contratto preliminare di cessione delle quote sociali in forza del quale la promissaria acquirente versava una caparra confirmatoria di € 750.000,00 impegnandosi a versare il residuo prezzo di altrettanti € 750.000,00 prima della stipula dell’atto definitivo, entro il termine, qualificato come essenziale, del 31 maggio 2017.

Con contratto del 29 aprile 2017, l’odierna appellante, -OMISSIS- immobiliare s.r.l., concedeva in comodato d’uso l’immobile oggetto del preliminare alla promissaria acquirente.

In data 12 maggio 2017, il Comune di Arzano ha avviato il procedimento per la revoca della DIA prot. n. 35185 del 19 dicembre 2002, nonché del certificato di agibilità n. 3/2004 del 10 giugno 2004 e della licenza per l’esercizio dell’attività alberghiera rilasciati con provvedimento prot. n. 1 del 14 luglio 2004, sul presupposto che la -OMISSIS- immobiliare s.r.l., al fine di acquisire il titolo edilizio all’epoca, aveva rappresentato elementi di fatto non coincidenti con lo stato dei luoghi.

Il Comune di Arzano ha quindi annullato in autotutela con provvedimento prot. n. 16082 del 16 giugno 2017, la D.I.A. n. 35185 del 19 dicembre 2002 e il Certificato di agibilità n. 3/2004 del 10 giugno 2004. Successivamente, con provvedimento prot. 16669 del 23 giugno 2017, ha annullato, l’autorizzazione per l’attività alberghiera n. 1/2004 del 14 luglio 2004.

Con sentenza n. -OMISSIS- del 24 settembre -OMISSIS-, il TAR Campania ha annullato il provvedimento di autotutela con la conseguente reviviscenza della Dia e della licenza alberghiera.

1.1 Espone altresì l’appellante che in pendenza del giudizio poi definito con l’annullamento dell’atto di autotutela di cui sopra, il Tribunale di Napoli, sez. II, su istanza della promissaria acquirente - -OMISSIS- s.r.l. - ha disposto il sequestro giudiziario ex art. 670 c.p.c. delle somme dalla stessa versate a titolo di caparra (€ 750.000,00).

In data 10 luglio 2017 il Comune di Arzano, inoltre, ha intimato all’odierno appellante di liberare la struttura che già nel frattempo ospitava 99 cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale.

In considerazione di quanto sopra è stato sottoscritto un atto transattivo in data 11 luglio 2017, nel quale era stabilito:

- in luogo dell’immobile “-OMISSIS-”, la promissaria acquirente avrebbe acquistato un diverso immobile di proprietà dell’appellante, denominato “-OMISSIS-”, sito in Arzano alla via -OMISSIS-, ad un prezzo ridotto di € 850.000,00, a fronte del maggior valore di mercato del cespite, riconosciuto da entrambe le parti, di € 1.500.000,00;

- la promissaria acquirente -OMISSIS- s.r.l. avrebbe preso in locazione l’-OMISSIS- ad un canone mensile agevolato di € 13.500,00, a fronte del maggior valore locatizio del cespite riconosciuto da entrambe le parti;

- qualora i provvedimenti del Comune di Arzano fossero divenuti irrevocabili e/o nel caso in cui fosse stata data attuazione all’ordinanza di sgombero, il contratto di locazione avrebbe cessato di avere effetti immediatamente.

Conseguentemente le stesse parti hanno stipulato:

-un contratto di locazione dell’immobile sito in Arzano, alla Via -OMISSIS- (“-OMISSIS-”), (autenticato nelle firme con atto per notar -OMISSIS- in data 13 luglio 2017, Rep- 19-156, Racc. 9596);

- la vendita dell’immobile (“-OMISSIS-”), sito in Arzano, alla Via -OMISSIS- (atto Notaio -OMISSIS- in pari data, Rep. 19-155, Racc. 9595);

- la risoluzione del contratto preliminare di cessione delle quote.

2. L’odierno appellante, con ricorso dinanzi al Tribunale ammnistrativo regionale per la Campania, Sez. VI, ha chiesto il risarcimento del danno in conseguenza dell’illegittimità dell’azione amministrativa, essendo stato impossibilitato a concludere l’operazione commerciale di cui sopra.

In particolare riteneva che dall’illegittima condotta dell’Amministrazione erano derivati danni di natura patrimoniale conseguenti alla concessione in locazione alla promissaria acquirente, dell’immobile “-OMISSIS-” ad un canone agevolato notevolmente inferiore rispetto a quello di mercato nonché i danni conseguenti alla vendita alla suddetta Società di un altro immobile denominato “-OMISSIS-”, sito in Arzano alla via -OMISSIS-, per un prezzo inferiore; l’appellante paventava altresì danni di natura non patrimoniale conseguenti alla preoccupazione personale per la situazione ingeneratesi.

3. Con sentenza n. -OMISSIS-, il TAR Campania ha rigettato il ricorso, poiché infondato.

3.1. In particolare, il Giudice di primo grado ha ritenuto che, a seguito dell’atto transattivo sottoscritto tra le parti, è stato convenuto tra queste un nuovo assetto di interessi in esito al quale è complessivamente pervenuto, in favore della ricorrente, un vantaggio economico non inferiore a quello che avrebbe conseguito ove fosse stato stipulato l’originario contratto di cessione delle quote dell’-OMISSIS-.

In particolare, per l’-OMISSIS- il canone di locazione per un canone annuo pari ad euro 160.000, per la durata di anni nove (pari a 1.440.000) avrebbe comportato un guadagno complessivo di poco inferiore al prezzo pattuito per la cessione di quote di 1.500.000, conservando però la proprietà del citato Hotel.

A tale somma, secondo il giudice di primo grado, andava aggiunto il valore della compravendita dell’Hotel -OMISSIS- per un importo pari ad euro 850.000.

Inoltre, il Giudice di primo grado ha altresì evidenziato che nella decisione del TAR, relativa alla pronuncia di illegittimità del provvedimento impugnato, non è stato sollevato alcun rilievo in termini di colpa nei confronti dell’Amministrazione.

Ha ritenuto altresì che la complessità della situazione di fatto induce ad escludere la colpa dell’amministrazione in quanto l’annullamento del provvedimento si fondava, piuttosto, sul presupposto che il Comune di Arzano non avrebbe adeguatamente valutato la portata della parte grafica della DIA nella quale si fa riferimento alla destinazione alberghiera, rispetto a quella descrittiva, nella quale si fa riferimento alla destinazione residenziale; detto annullamento non avrebbe riguardato l’aspetto relativo alla possibilità che si potesse realizzare il mutamento di destinazione da uso residenziale ad uso diverso per mezzo di titolo edilizio diverso dal permesso di costruire.

4. Avverso la sentenza del TAR Campania, la -OMISSIS- immobiliare s.r.l. propone appello, formulando le seguenti censure, senza comunque una elencazione dei motivi di impugnativa:

-sul piano soggettivo, secondo un recente e consolidato indirizzo giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 2903/2023) in materia di responsabilità della Pubblica Amministrazione, a seguito di un provvedimento dichiarato illegittimo, al privato danneggiato non è richiesto un particolare impegno probatorio per dimostrare la colpa dell’Amministrazione, potendo limitarsi ad allegare l’illegittimità dell’atto e dovendosi fare applicazione della presunzione semplice di cui all’art. 2727 c.c.; spetterebbe invece all’Amministrazione dimostrare di essere incorsa in errore;

- l’annullamento è intervenuto in un contesto fattuale e normativo non incerto per cui non si tratta di errore scusabile atteso che un’attività istruttoria avrebbe potuto «agevolmente» superare ogni dubbio;

- sarebbe contraddittoria la motivazione del giudice di primo grado nella parte in cui ha ritenuto assente la prova del pregiudizio patito, salvo poi dichiarare che gli attuali appellanti avrebbero conseguito un risultato economico di poco inferiore rispetto al prezzo pattuito per la cessione di quote, oltre al guadagno per la vendita dell’Hotel “-OMISSIS-”;

- sarebbe stato documentato il valore effettivo di tutti i beni oggetto delle operazioni negoziali, indicando ogni somma differenziale, rappresentante la quota di danno risarcibile e questo non sarebbe stato esaminato dal giudice di primo grado;

- il canone di locazione convenuto era sensibilmente inferiore rispetto a quello di mercato in considerazione della situazione particolare;

- la mancata vendita dell’immobile in questione ha comportato comunque il pagamento degli oneri fiscali in capo ai proprietari;

- sulla scorta delle perizie già presentate in primo grado e dei criteri ivi indicati rileva le seguenti voci di danno:

a) differenza tra il maggior valore mensile locatizio di mercato dell’immobile locato “-OMISSIS-” (€ 17.800,00; ed il minor canone che la -OMISSIS- è stata costretta ad accordare al-OMISSIS- s.r.l. (13.500,00 per un totale di 160.000annui per nove anni): per un totale di € 464.000,00.

b) € 620.00,00 per la differenza del valore di vendita dell’immobile “-OMISSIS-” per il prezzo di 850.000,00 rispetto al valore di mercato di € 1.470.000,00;

c) in considerazione della sopravvenuta risoluzione della donazione da parte dei genitori -OMISSIS- della nuda proprietà dell’immobile “-OMISSIS-” ai figli -OMISSIS- (per 1/3), -OMISSIS- (per 1/3) e per il restante 1/3 di -OMISSIS-:

- € 82.666,00 è il danno emergente subito da -OMISSIS-;

- € 82.666,00 è il danno emergente subito da -OMISSIS-;

- € 186.000,00 per la perdita dell’usufrutto di -OMISSIS-;

d) differenza tra le somme che ciascuno dei soci avrebbe percepito dalla cessione delle quote, per le quali era stato sottoscritto il contratto preliminare con -OMISSIS- s.r.l., e la somma effettivamente percepita:

- € 1.084.716,00 per -OMISSIS-;

- € 186.216,716 per -OMISSIS-

In via subordinata, il danno subito dai soci della -OMISSIS- ammonterebbe quantomeno a € 750.000,00 da dividere proporzionalmente tra i soci.

5. Si è costituito il Comune di Arzano, il quale, con memoria del 13 marzo 2025, contesta la prospettazione attorea circa la sussistenza della colpa da imputare all’Amministrazione competente. Ritiene al riguardo che, ai fini della prova dell’esistenza di una responsabilità dell’Amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, l’indagine del Giudice deve essere accurata e penetrante, non rilevando una mera pronuncia di illegittimità del provvedimento impugnato. Pertanto nel caso in ispecie, non può ritenersi sussistente né, tantomeno, dimostrata la colpa dell’Amministrazione.

Infine, il danno asseritamente subito dall’appellante, a causa del provvedimento adottato dal Comune di Arzano e poi annullato dal TAR Campania con sentenza n. -OMISSIS-/-OMISSIS-, continuerebbe ad essere indimostrato.

In conclusione, in assenza di prova dei presupposti per l’insorgenza della responsabilità dell’Amministrazione, quali elementi della fattispecie di cui all’art. 2043 c.c., il Comune resistente ritiene che la sentenza quivi impugnata abbia legittimamente rigettato la domanda risarcitoria.

6. Il ricorso è infondato.

Al riguardo va rilevato come secondo consolidata giurisprudenza in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell'Amministrazione l'onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile; tuttavia, la presunzione di colpa dell'Amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l'imperizia, cioè l'aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell'assunzione del provvedimento viziato ( cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 11 settembre 2024, n.7529)

Nella sostanza la responsabilità dell’amministrazione deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per l’esistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto ( cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. III, 18 giugno 2020 n. 3903; Consiglio di Stato, sez. IV, 5 maggio 2020 n. 2848 richiamati da Consiglio di Stato sez. V, sent. n. 1087 del 2 febbraio 2024).

Quindi ai fini dello scrutinio circa la responsabilità dell’amministrazione occorre svolgere un esame sulla situazione di fatto che comprende anche la complessità della medesima al fine di valutare la scusabilità dell’errore.

Calate queste coordinate ermeneutiche nella fattispecie occorre considerare che nel caso specifico, secondo la sentenza del T.a.r. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, la DIA non aveva falsamente rappresentato la realtà dei fatti, essendovi stata solo una divergenza tra quanto dichiarato dall’appellante in sede di rappresentazione grafica della DIA e nella relazione descrittiva.

Inoltre, secondo la suddetta sentenza, il Comune non aveva esternato l’interesse pubblico, attuale e concreto, alla rimozione degli effetti della DIA, a fronte dell’affidamento dei privati.

Ciò posto, al fine di valutare il comportamento dell’amministrazione e se questo sia o meno scusabile occorre tenere presente che nel caso specifico la differente rappresentazione degli elaborati della DIA (rappresentazione grafica e relazione descrittiva) è frutto di una mancata diligenza di parte appellante che quindi ora non può lamentarsi del comportamento dell’amministrazione in sede di autotutela posto che questo è comunque intervenuto a fronte di una diversa o comunque contraddittoria rappresentazione dei fatti sui quali il Comune doveva esercitare le proprie funzioni di controllo.

Non va infatti trascurato che il giudice di primo grado, nella richiamata sentenza Tar Campania n. -OMISSIS-/-OMISSIS- di annullamento dell’atto di autotutela, ha rilevato che nel caso in questione si trattava di atti incerti o contraddittori sebbene non equiparabili ad una falsa rappresentazione così come intesi in sede di autotutela.

Inoltre va considerato - dato non trascurabile - che detto annullamento in sede di autotutela non ha riguardato l’aspetto sostanziale relativo alla possibilità che si potesse legittimamente realizzare un mutamento di destinazione da uso residenziale ad uso alberghiero mediante semplice D.I.A.

L’annullamento disposto dal T.a.r. con la sentenza n. -OMISSIS- del -OMISSIS- si è infatti basato essenzialmente sul difetto di istruttoria nonché sulla mancata esternazione da parte dell’Amministrazione dell’interesse pubblico concreto all’annullamento in autotutela della D.I.A.

Da quanto sopra quindi emerge una complessità della situazione di fatto che esclude in capo all’amministrazione l’elemento della colpa.

7. In considerazione di quanto sopra l’appello va respinto; attesa comunque la complessità della fattispecie sussistono idonei motivi per la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Silvia Martino

IL SEGRETARIO