Pubblicato il 04/07/2025

N. 05819/2025REG.PROV.COLL.

N. 03152/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3152 del 2024, proposto da -OMISSIS-, in qualità di legale rappresentante pro tempore dell’associazione “-OMISSIS-”, rappresentata e difesa dagli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Susanna Bufardeci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

l’Unione Nazionale Pro Loco D'Italia Inpli - Comitato Regionale del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 15407, pubblicata il 18 ottobre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Susanna Bufardeci e Rita Santo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante chiede la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento della Regione Lazio - Direzione regionale turismo - Area programmazione turistica e interventi per le Imprese - n. 303930 del 17 marzo 2023 avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di iscrizione all’Albo regionale delle Pro Loco, presentata in data 23 febbraio 2022 e acquisita al prot. n. -OMISSIS-, per mancato rispetto del metodo democratico in quanto “dalla documentazione in possesso della scrivente risulta che i nominativi dei cittadini che avevano richiesto l’iscrizione alla costituenda proloco, oggetto delle segnalazioni pervenute alla scrivente Direzione effettivamente non figurano tra i soci iscritti alla costituenda -OMISSIS-” .

1.2. Con un unico ed articolato motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 15 della l.r. n. 13/2007, come modificato dall’art. 12 della l.r. n. 8/2012, degli artt. 3, comma1, e 4 della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost., per insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto, per violazione dell’art. 18 Cost., per eccesso di potere per sviamento, per difetto di istruttoria, per ingiustizia grave e manifesta, per contraddittorietà.

Ad avviso dell’associazione appellante, nella fase preliminare di verifica della sussistenza delle condizioni della domanda di iscrizione all’albo regionale delle associazioni Pro Loco, la Regione sarebbe tenuta ad accertare, ai sensi dell’art. 15 della l.r. n. 13/2007, sulla base di un controllo limitato all’esame degli articoli dello statuto proposto dall’associazione che “a) nello stesso comune non esista altra associazione iscritta all’albo; b) l’associazione sia costituita con scrittura privata registrata; c) nello statuto dell’associazione sia garantito il metodo democratico di accesso ai cittadini” . Premesso che, come affermato dalla stessa Direzione regionale Turismo della Regione Lazio nella nota n. -OMISSIS- del 26 ottobre 2022, la stessa “esercita funzioni e competenze sulle -OMISSIS- di cui all’art. 15 della l.r. 13/2007 dal momento dell’iscrizione della stessa all’Albo Regionale delle -OMISSIS- e non prima di tale riconoscimento” , ne discenderebbe che solo successivamente all’iscrizione all’albo sorge il potere di controllare lo svolgimento dell’attività posta in essere dalla già costituita Pro Loco e, quindi, di verificare se la condotta di quest’ultima sia o meno aderente al principio di democraticità. Pertanto, secondo la prospettazione dell’appellante, sarebbero evidenti il difetto di istruttoria e l’irragionevolezza della decisione poiché la Regione appellata, in assenza di qualsiasi contestazione sullo statuto e segnatamente sugli articoli che disciplinano le modalità di iscrizione, avrebbe desunto la violazione del principio di democraticità senza considerare che ogni domanda o richiesta di ammissione pervenuta in maniera diversa dalla procedura descritta agli artt. 3.8, 3.10 e 3.11, non avrebbe potuto considerarsi tale poiché difetterebbe dei requisiti previsti a monte dalla legge e a valle dallo statuto. Di qui l’esercizio da parte della Regione appellata di una funzione decisoria a lei non spettante su una potenziale controversia tra l’associazione e alcuni cittadini qualora a questi fosse stata effettivamente negata l’iscrizione senza una valida motivazione.

Peraltro, anche visionando la documentazione depositata in primo grado sia dall’appellante che dalla Regione Lazio, emergerebbe, da un lato, l’inidoneità di mail e di messaggi indirizzati ad un profilo social, contenenti la generica richiesta di informazioni sull’attività dell’associazione e sulle modalità di iscrizione, a valere come istanze di iscrizione e, dall’altro, la tutela del metodo democratico assicurata proprio attraverso gli articoli dello statuto che prevedono le modalità di iscrizione. Né, infine, appare debitamente valutata la circostanza che la legale rappresentante dell’associazione, informata delle indagini in corso a suo carico per i reati di truffa e falsità ideologica commessa per avere indotto in errore il Sindaco presentandosi come “presidente della -OMISSIS-”, avesse prudenzialmente evitato di rispondere a qualsivoglia messaggio social riguardante l’associazione.

2. La Regione Lazio si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

3. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

4. Alla pubblica udienza del 16 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello non è fondato nel merito e va respinto.

6. I fatti salienti ai fini della decisione emergono dalla documentazione depositata dalle parti in primo grado e, pertanto, il Collegio può non tenere conto della memoria ex art. 73 c.p.a. della Regione Lazio che ne costituisce un mero riepilogo.

6.1. Dalla documentazione depositata e dalla motivazione del provvedimento impugnato in primo grado si evince che:

- con istanza a-OMISSIS-del 23 febbraio 2022, trasmessa a mezzo PEC, la costituenda -OMISSIS- ha chiesto l’iscrizione all’albo regionale delle associazioni pro loco del Lazio di cui all’art. 15, comma 4, l.r. n. 13/2007;

- con nota n. 0239128 del 9 marzo 2022 la Regione, accertata l’iscrizione all’albo regionale nel Comune di Fiumicino di quattro proloco, ha chiesto il parere all’UNPLI che, con nota n. 8 del 14 marzo 2022, ha espresso avviso favorevole all’iscrizione;

- con nota n. 329458 del 4 aprile 2022 la Direzione regionale Turismo ha segnalato l’assenza di alcuni elementi essenziali con particolare riguardo a quello del principio di democraticità nel rispetto dell’art. 15, comma 4 lett. c, della citata l.r.;

- con nota n. -OMISSIS- del 25 luglio 2022, trasmessa a mezzo PEC, l’associazione appellante ha inviato un nuovo statuto diverso nel contenuto da quello allegato all’originaria istanza, anche con la modifica dell’associazione in APS;

- con nota n. 0990337 dell’11 ottobre 2022 la Regione ha dato atto della diversità del contenuto dello statuto trasmesso il 25 luglio 2022 rispetto a quello allegato all’originaria istanza, ribadendo anche in relazione a quest’ultimo l’assenza di qualsiasi riferimento all’articolo 15 della l.r. n. 13/2007, nonché segnalando la possibilità dell’uso della denominazione proloco solo a seguito dell’intervenuta iscrizione;

- con nota del 23 novembre 2022 la Regione Lazio ha evidenziato che la sospensione della procedura di iscrizione è correlata all’analisi del verbale n. 6/2022 di approvazione del nuovo statuto e alle segnalazioni di alcuni cittadini in merito alla mancata accettazione dell’iscrizione da loro richiesta, chiedendo chiarimenti in ordine alla garanzia del metodo democratico di accesso dei cittadini;

- con nota n. 1208816 del 29 novembre 2022, a fronte delle osservazioni dell’associazione, la Regione ha ribadito la perdurante sospensione attesa la necessità di verificare il numero di soci iscritti aventi diritto al voto;

- con PEC del 2 febbraio 2023 l’associazione ha trasmesso lo statuto approvato con le maggioranze richieste dalla Regione;

- con nota 0154728 del 10 febbraio 2023 la Regione Lazio ha confermato la sospensione della procedura di iscrizione subordinandola al completamento degli approfondimenti volti ad accertare il rispetto del principio del metodo democratico di accesso ai cittadini, anche in considerazione della costituzione dell’associazione in APS del terzo settore assoggettata al d.lgs. n. 117/2017, richiedendo se fosse intervenuta l’approvazione di un regolamento per l’ammissione dei nuovi associati ovvero la previsione di criteri/requisiti/ modalità di adesione dei singoli;

- con provvedimento -OMISSIS-del 17 marzo 2023 la Regione ha respinto la domanda di iscrizione perché all’esito dell’istruttoria espletata sono emerse condotte dell’associazione che si pongono in contrasto con il metodo democratico di accesso ai cittadini che deve contraddistinguere l’azione delle associazioni senza scopo di lucro e formate da volontari per favorire la conoscenza, la valorizzazione, la promozione e la tutela delle tradizioni locali.

7. Il Collegio ritiene, in primo luogo, infondata la prospettazione dell’associazione appellante secondo la quale la Regione, nella fase preliminare di verifica della sussistenza delle condizioni della domanda di iscrizione all’albo regionale delle associazioni Pro Loco, sarebbe tenuta ad accertare, ai sensi dell’art. 15 della l.r. n. 13/2007, il rispetto del metodo democratico di accesso dei cittadini sulla base di un controllo limitato all’esame degli articoli dello statuto e che solo dopo l’iscrizione all’albo sorgerebbe il detto controllo si estenderebbe all’attività posta in essere dalla proloco e, quindi, alle condotte aderenti al principio di democraticità.

7.1. Dal disposto dell’art. 15, comma 4, della l.r. n. 13/2007 “Per l'iscrizione all'albo devono ricorrere le seguenti condizioni: a) che nello stesso comune non esista altra associazione già iscritta all'albo, a meno che nel comune stesso siano presenti più località fortemente caratterizzate e distinte sotto il profilo turistico; in tal caso l'iscrizione all'albo di ulteriori associazioni pro-loco può essere consentita sentita l'UNPLI regionale; b) che l'associazione sia costituita con scrittura privata registrata; c) che nello statuto dell'associazione sia garantito il metodo democratico di accesso ai cittadini, il divieto di ripartizione degli utili tra gli associati, l'obbligo di reinvestire gli eventuali utili per il raggiungimento degli scopi statutari, la devoluzione dei beni, in caso di scioglimento, ad altra associazione di utilità sociale” .

Anche a prescindere dalla considerazione che nel caso di specie la Regione appellata nel corso dell’articolato contraddittorio intercorso con l’associazione appellante ha reiteratamente evidenziato l’assenza anche a livello statutario proprio “del principio di democraticità nel rispetto dell’art. 15, comma 4 lett. c”, Il Collegio non ritiene condivisibile la prospettazione di un controllo meramente formale e non anche sostanziale del rispetto da parte della costituenda associazione del principio di democraticità, da intendersi, come condivisibilmente affermato dal giudice di primo grado, “non solo in senso formale, ossia mediante la previsione dello stesso negli atti statutari, ma in senso sostanziale, attraverso sia la libera iscrizione dei richiedenti (salvo motivazione rafforzata in merito alle ragioni ostative), sia ancora più a monte, attuando la piena trasparenza e il libero accesso agli atti statutari” .

8. Alla luce delle richiamate risultanze documentali il Collegio, a differenza di quanto lamentato dall’appellante, ritiene che emerga in modo evidente che l’istruttoria relativa al procedimento amministrativo per l’iscrizione all’albo regionale dell’associazione appellante sia stata connotata da molteplici segnalazioni relative sia all’illegittimo utilizzo da parte della stessa della denominazione proloco in epoca antecedente alla formale iscrizione, condotta oggetto anche di indagini penali definite con richiesta di archiviazione del Pubblico Ministero presso il Tribunale di Civitavecchia, sia alla violazione del principio di democraticità.

8.1. In particolare, con riguardo alla violazione del metodo democratico di accesso dei cittadini giova evidenziare che sono state presentate segnalazioni firmate con le quali è stato lamentato il rigetto di alcune istanze di iscrizione, circostanza comprovata, come argomentato dalla Regione nel provvedimento di rigetto, dalla mancata presenza dei predetti nominativi nell’elenco degli iscritti dell’associazione. Pertanto, a differenza di quanto lamentato dall’appellante, da un lato, non sussiste alcun difetto di istruttoria né da parte dell’amministrazione appellata, né da parte del giudice di primo grado, e dall’altro appare condivisibile l’affermazione del giudice di primo grado secondo cui “è onere dell’istante provare senza ombra di dubbio l’esistenza dei presupposti richiesti dalla legge ai fini dell’iscrizione” a fronte della prova fornita dalla Regione circa la mancata iscrizione di alcuni dei cittadini richiedenti.

8.2. Né, infine, sotto tale profilo appare dirimente la circostanza secondo la quale gli istanti non si sarebbero attenuti alle forme prescritte dallo statuto, poiché a fronte delle mail e delle richieste indirizzate tramite profili social , l’associazione non ha offerto neanche un principio di prova circa l’avere risposto per dare informazioni e eventualmente per indirizzare i richiedenti a presentare domanda secondo le forme statutarie.

9. Per tali considerazioni l’appello deve essere respinto.

10. La peculiarità della vicenda esaminata e la natura delle parti inducono il Collegio a ritenere esistenti giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’associazione appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marina Perrelli	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.