Pubblicato il 26/01/2026

N. 00632/2026REG.PROV.COLL.

N. 05757/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5757 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Longo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Perugia, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Zetti, Rossana Martinelli e Sara Mosconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 214/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Perugia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. SS IN e uditi per le parti l’Avv. Sara Mosconi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti realizzavano in aderenza ad un manufatto oggetto di istanza di condono legge 47 del 1985 un ulteriore manufatto sempre abusivo (adibito a garage e deposito attrezzi). Il Comune di Perugia ingiungeva dunque la demolizione dell’immobile con ordinanza n. 1052 del 1° settembre 2022.

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica gli appellanti impugnavano la suddetta ordinanza con la quale era contestata la realizzazione delle opere di cui ai fatti di causa in quanto realizzate in assenza dei titoli edilizi e delle autorizzazioni paesaggistiche richieste dalla legge. A seguito di opposizione del Comune di Perugia, ai sensi dell’art. 10 D.P.R. 1199/1971, il ricorso veniva trasposto dinanzi al giudice amministrativo.

Le censure dedotte erano le:

- Violazione artt. 38,43 3 44 l. 47/1985 e D.L. 269/2003, nonché art. 31 D.P.R. 380/2001, D.LGS. 42/2004 e l. reg. 1/2015: il Comune avrebbe adottato il provvedimento sanzionatorio sull’erroneo presupposto che l’intero fabbricato oggetto di accertamento sarebbe stato realizzato di recente (in assenza di titoli edilizi) quando, al contrario, da epoca remota sarebbe presente un “annesso”, facilmente individuabile e del tutto indipendente, destinato a rimessa di attrezzi per il quale era stata presentata, in data 1 aprile 1986, una domanda di condono ai sensi della legge n. 47/1985, tuttora pendente e non evasa, che il Comune avrebbe dovuto decidere prima di emettere eventuali provvedimenti repressivi;

- Violazione artt. 31, 34 e 37 D.P.R. 380/2001, D.LGS. 42/2004, l. reg. 172015: il provvedimento conterrebbe solo una sommaria descrizione degli interventi oggetto di contestazione, genericamente definiti come abusivi, senza alcuna qualificazione giuridica degli stessi, qualificazione da ritenersi necessaria per consentire al destinatario di comprendere il tipo di abuso commesso e le ragioni dell’opzione sanzionatoria concretamente scelta dall’Amministrazione;

- Violazione del principio di proporzionalità: l’ordinanza di demolizione sarebbe illegittima per l’impossibilità della demolizione di tale porzione senza arrecare grave pregiudizio alla parte interessata dalla domanda di condono;

- Violazione artt. 31, 33 e 37 D.P.R. 380/2001, D.LGS. 42/2004, L. reg. 1/2015: il provvedimento sarebbe illegittimo per mancanza di istruttoria e di motivazione in ordine alla scelta della misura demolitoria in luogo di quella pecuniaria.

2. Il TAR per l’Umbria, con sentenza del 20 aprile 2023, n. 214 ha rigettava il ricorso sulla base di seguenti motivi:

- la pendenza del procedimento di condono, instaurato in data 1° aprile 1986, non autorizza il privato alla realizzazione delle opere (che devono ritenersi) abusive, salvo quelle dirette a garantirne l’integrità e la conservazione;

- il provvedimento impugnato reca una descrizione sufficientemente chiara e precisa delle opere contestate e specifica, assumendo i connotati della c.d. motivazione plurima, che le medesime sono state realizzate in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica;

- la natura vincolata dell’esercizio del potere esercitato dall’Amministrazione preclude ogni contestazione sulla modalità di sanzionare l’abuso realizzato;

- ad ogni modo, in assenza di censure avverso il capo di motivazione relativo al difetto dell’autorizzazione paesaggistica, di per sé sufficiente a rendere doverosa l’irrogazione della sanzione ripristinatoria, il ricorso deve ritenersi comunque infondato.

3. I ricorrenti hanno proposto impugnazione della sentenza di primo grado data la ritenuta erroneità per omessa considerazione circa la violazione:

- degli artt. 38, 43 e 44 l. n. 47/1985, D.L. 269/2003, convertito nella l. n. 326/2003, nonché dell’art. 31 D.P.R. 380/2001, D. LGS. 42/2204, L. reg. 1/2015: contrariamente a quanto affermato dai giudici di primo grado, l’immobile oggetto di istanza di condono non avrebbe subito alcuna radicale modifica e/o trasformazione, atteso che la parte di costruzione più remota (oggetto di istanza di condono) è infatti facilmente individuabile e distinguibile da quella edificata successivamente anche perché non comunicante internamente con quest’ultima, essendo le stesse, ancorché adiacenti, distinte e totalmente indipendenti (pp. 9-12 del ricorso);

- degli artt. 31, 34 e 37 D.P.R. 380/2001, D.LGS. 42/2004 e L. reg. 1/2015: secondo gli appellanti, il provvedimento impugnato non avrebbe chiarito le ragioni in fatto e in diritto per le quali tutte le opere in questione, indistintamente, vadano demolite, non chiarendo le ragioni per cui nel caso di specie si versi in ipotesi di “nuova costruzione”. La sentenza, inoltre, avrebbe erroneamente affermato che nel caso di specie il “difetto di autorizzazione paesaggistica” da solo giustifichi l’applicazione della sanzione demolitoria, anche in ragione dell’asserita omessa censura del provvedimento sul punto: al contrario, sostengono i ricorrenti di aver espressamente censurato le motivazioni del provvedimento con riferimento al manufatto originario per il quale risulta essere pendente l’istanza di condono, con conseguente illegittimità del provvedimento adottato (poiché riferito a un immobile astrattamente sanabile).

- degli artt. 31, 33 e 37 D.P.R. 380/2001, D. LGS. 42/2004 e L. reg. 1/2015: secondo gli appellanti, contrariamente a quanto sostenuto dai giudici di prime cure, l’Amministrazione avrebbe dovuto ponderare l’incidenza della misura ripristinatoria imposta sull’immobile astrattamente sanabile, optando per una diversa sanzione più rispettosa sia del principio di proporzionalità e ragionevolezza che dell’onere motivazionale correlato alla scelta della misura demolitoria/ripristinatoria in luogo di quella pecuniaria, ai sensi dell’art. 33, comma 2 D.P.R. 380/2001 dall’altro.

4. Si costituiva in giudizio l’appellata amministrazione comunale per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. All’udienza di smaltimento del 14 gennaio 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso l’appello è infondato dal momento che:

6.1. quanto al primo motivo di appello osserva il collegio che per principio generale, in pendenza di domanda di condono, il privato non può realizzare ampliamenti dell’opera di per sé già abusiva (Cons. Stato n. 3171 del 2021 e n. 4743 del 2020). Più in particolare è ritenuta illegittima, in pendenza di un procedimento di condono edilizio, la realizzazione di opere aggiuntive rispetto a quelle oggetto di condono ed è vietata la continuazione dei lavori abusivi, salvo che questi siano necessari alla mera conservazione dell'immobile condonando, senza alterarne struttura, volumetrie e prospetti (di recente, Cons. St. 8 ottobre 2025, n. 7913). A ciò va inoltre aggiunto che, al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio abusivo, va compiuto un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo complessivo, con la conseguenza che i molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, come supportato dai ricorrenti, in maniera “frazionata” (Cons. St. 2 aprile 2004, n. 2990; Cons. St. 11 marzo 2024, n. 2321; Cons. St. 9 ottobre 2024, n. 8121 in cui si ritiene che «è necessario un apprezzamento unitario e complessivo degli abusi realizzati, peraltro, in area sottoposta a vincolo di tutela paesaggistico - ambientale. In materia di abusi edilizi, infatti, gli abusi devono valutarsi unitariamente nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente»). Al riguardo è stato inoltre affermato che:

- “Costituisce consolidato principio giurisprudenziale (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 24 luglio 2020, n. 4743; Sez. II, 18 marzo 2020, n. 1929), quello per cui è, in linea di principio, preclusa l’esecuzione di interventi modificativi della consistenza materiale del manufatto oggetto di condono, in quanto la normativa sul condono edilizio postula la permanenza dell’immobile da regolarizzare e non ammette, in pendenza del procedimento, nuove opere ad eccezione di quelle dirette a garantirne l’integrità e la conservazione” . Ed ancora che: “In presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, dunque, gli interventi ulteriori (anche ove riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria del restauro e/o del risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), comunque ripetono le caratteristiche di illegittimità (rectius: abusività) dell’opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione” (Cons. Stato, sez. II, 19 aprile 2021, n. 3171);

- “in linea di principio è preclusa l’esecuzione di interventi modificativi della consistenza materiale del manufatto oggetto di condono in quanto la normativa sul condono edilizio postula la permanenza dell’immobile da regolarizzare e non ammette, in pendenza del procedimento, nuove opere ad eccezione di quelle dirette a garantirne l’integrità e la conservazione (cfr. da ultimo Cons. St., II Sez. nn. 470/2020 e 1929/2020)” . Ed ancora che: “Nel caso in cui gli interventi edilizi di cui il Comune ha disposto la demolizione fossero ulteriori rispetto a quelli per i quali sono state presentate le istanze di condono l’ordinanza impugnata sarebbe quindi pienamente legittima e, anzi, rappresenterebbe un atto dovuto per l’amministrazione” (Cons. Stato, sez. VI, 24 luglio 2020, n. 4743).

Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, il primo motivo di appello deve quindi essere rigettato.

6.2. Con riferimento al secondo motivo di appello ossia all’onere motivazionale contestato dai ricorrenti, va osservato che l'ordinanza di demolizione di un immobile abusivo ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con la conseguenza che essa è dotata di un’adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive. In altri termini, l’ordinanza di demolizione non richiede una motivazione basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata (Cons. 24 novembre 2025, n. 9141; Cons. St. 12 novembre 2025, n. 8861; Cons. St. 10 novembre 2025, n. 8721). Nel caso di specie, in particolare, il provvedimento amministrativo risulta basato su di una motivazione plurima – assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica – ovverosia su più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie che, secondo la giurisprudenza amministrativa, concedono al giudice di respingere il ricorso sulla base dell’infondatezza delle censure rivolte a una delle due motivazioni, con assorbimento delle censure dedotte avverso gli altri capi del provvedimento, atteso che la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze (così, Cons. St. 25 giugno 2021, n. 4857, Cons. St. 10 giugno 2021, n. 4470). Per tali ragioni, anche tale motivo deve pertanto essere respinto.

6.3. Quanto infine al terzo motivo di appello, con cui si contesta che la sanzione demolitoria sarebbe sproporzionata (mentre risulterebbe più adeguata una sanzione pecuniaria dell’abuso), va osservato che la possibilità di irrogare una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione può essere verificata solo nella fase esecutiva della sanzione demolitoria, e non può inficiare l'ordine di demolizione legittimamente emesso (Cons. St. 18 novembre 2024, n. 1121; Cons. St. 23 luglio 2025, n. 6523). Al riguardo è stato anche affermato che: “La valutazione circa la possibilità di dare corso alla applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire: con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l'accertamento delle conseguenze derivanti dall'omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell'incidenza della demolizione sulle opere non abusive” (Cons. Stato, sez. VII, 21 maggio 2025, n. 4382). Ciò significa che, nel caso di specie, la doglianza dei ricorrenti non trova fondamento poiché la valutazione sull’applicabilità della sanzione pecuniaria è demandata alla fase esecutiva del provvedimento demolitorio e non configura un motivo idoneo a impedire la demolizione disposta dall'autorità amministrativa. Per tali ragioni, anche questo motivo di appello deve pertanto essere rigettato.

7. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 4.000 (quattromila/00), oltre IVA e CPA ove dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026, tenutasi da remoto, con l’intervento dei magistrati:

IO FR, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

SS IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS IN	IO FR

IL SEGRETARIO