Pubblicato il 02/07/2025

N. 05724/2025REG.PROV.COLL.

N. 06890/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6890 del 2023, proposto da IN NI IA, Società OC IA S.n.c., rappresentati e difesi dall'avvocato NI D'Aloia, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilio de' Cavalieri, 11;

contro

Comune di Reggio nell'Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Eliana Benvegna, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) n. 00079/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio nell'Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1. Con delibera di Giunta n. 550, del 16 aprile 2018, la Regione Emilia-Romagna approvava il Bando di Rigenerazione Urbana per il “supporto di processi di rigenerazione urbana, attraverso un sistema integrato di interventi ed azioni per il miglioramento della vivibilità della città, della qualità urbana e ambientale, della coesione e della partecipazione ai processi di trasformazione da parte degli abitanti”.

Con delibera di Giunta municipale n. 151, del 13 settembre 2018, il Comune di Reggio Emilia presentava il progetto “Strategie per la rigenerazione urbana Stazione Santa Croce” che prevedeva “la realizzazione della nuova sede della polizia municipale in via IV novembre riqualificando l’immobile dismesso dell’ex OC IA”.

Con delibera di Giunta n. 2194/2018, la Regione Emilia-Romagna assegnava al Comune di Reggio Emilia un finanziamento del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) pari a euro 1.500.000,00.

Con deliberazione n. 46, dell’8 aprile 2019, il Consiglio Comunale approvava, ai sensi del combinato disposto degli artt. 22, comma 1, lett. b), 31 comma 4, e 35, comma 1, della L.R. n. 20/2000 e s.m.i., il Programma di Riqualificazione Urbana denominato “PRU_IP-9a - Ambito zona stazione - Comparto area ex OC”, con effetto di variante al vigente piano operativo comunale (POC), il quale comportava l’apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità, Programma di Riqualificazione Urbana già adottato con la deliberazione di Consiglio Comunale n. 116 del 12 novembre 2018.

Il predetto PRU, all’interno dell’elaborato 13 (“Elaborati di inserimento nella programmazione del POC”), conteneva, tra l’altro, l’elaborato denominato PO.5.1 “Schede di ricognizione delle opere pubbliche da assoggettare a vincolo espropriativo”, redatto ai sensi dell’art. 10, comma 1, e dell’art. 17, comma 1, della citata L.R. 37/2002, recante, secondo le risultanze dei registri catastali, l’indicazione delle aree e degli immobili interessati dai vincoli espropriativi su cui era prevista la realizzazione dell’opera pubblica (nuova sede del Comando di Polizia Municipale), con l’indicazione dei relativi proprietari.

L’elenco comprendeva gli immobili censiti al Catasto Urbano di Reggio Emilia, Foglio 137, mappale 56, sub.4, di proprietà IA IN NI e sub 6 e mappale 57, di proprietà della OC IA s.n.c., odierni ricorrenti, siti in Viale IV Novembre n.15.

L’area sulla quale insistono i predetti immobili, nel suddetto Programma di riqualificazione, costituiva lo spazio individuato per la realizzazione della nuova sede del Comando di polizia municipale.

In data 3 settembre 2019 il Comune di Reggio Emilia inviava, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18 della L.R. Emilia-Romagna n. 37/2002, la deliberazione di approvazione del PRU al signor IA IN NI e alla società OC s.n.c.

Con decreto del Giudice dell’esecuzione del Tribunale di Reggio Emilia del 25 marzo 2021, il complesso immobiliare, cosiddetto opificio, della OC IA dott. Ing. Aldo IA di IN IA & C. s.n.c., Foglio 137, mapp. 56, sub 6 graffato con il mapp. 57, veniva trasferito a favore del signor SH IB MO IB; l’atto veniva trascritto il 22 giugno 2021 e, conseguentemente, il Comune notificava a SH IB MO IB il decreto di espropriazione relativo alle suddette unità immobiliari, ai sensi di quanto disposto dall’art. 3, comma 2 del DPR n. 327/2001, il quale disponeva che gli atti e le comunicazioni del decreto di esproprio fossero disposti nei confronti degli intestatari catastali.

In particolare, preso atto della sopra descritta situazione, con determinazione dirigenziale n. 990 di R.U.A.D. - Rep. n. 56005 del 17 giugno 2021, di cui in epigrafe, il Comune disponeva, ai sensi e per gli effetti dell’art. 20, comma 14, e dell’art. 26, commi 11 e 23 del dPR n. 327/2001, l’espropriazione dell’immobile, di seguito identificato, interessato dalla realizzazione del Programma di Riqualificazione Urbana denominato “PRU_IP 9a - AMBITO ZONA STAZIONE - COMPARTO EX ENOCIANINA”: Ditta n. 2 di Piano Particellare - proprietario catastale IA IN NI - Immobile identificato al Catasto Fabbricati del Comune di Reggio Emilia Foglio 137, mappale 56, sub. 4 ubicato in Reggio Emilia - Viale IV Novembre n. 15.

Poco dopo, con determinazione dirigenziale n. 1080 di R.U.A.D. - Rep. n. 56009 del 2 luglio 2021, il Comune disponeva, ai sensi e per gli effetti dell’art. 20, comma 14, e dell’art. 26, commi 11 e 23, del dPR n. 327/2001, l’espropriazione a favore del medesimo Comune degli immobili interessati dalla realizzazione del Programma di Riqualificazione Urbana denominato “PRU_IP 9a - AMBITO ZONA STAZIONE - COMPARTO EX ENOCIANINA” e precisamente dei seguenti immobili: Ditta n. 1 di Piano Particellare - proprietario catastale SH IB MO IB - Catasto Fabbricati del Comune di Reggio Emilia Foglio 137, mappale 56 - sub. 6 e mappale 57, ubicato in Reggio Emilia - Viale IV Novembre n. 15 - piano T-1.

I richiamati decreti disponevano, ai sensi dell’art. 23, comma 1, lett f), del dPR n. 327/2001 il passaggio del diritto di proprietà sotto la condizione sospensiva che i medesimi decreti fossero successivamente notificati con avviso di sua esecuzione ex art. 23, comma 1, lett. g) del suddetto dPR ed eseguiti con le modalità e nei termini di cui alle lett. g) – lett. h) e successivo art. 24, ossia mediante immissione in possesso con la redazione del relativo verbale da parte del Comune di Reggio Emilia quale Autorità espropriante e soggetto beneficiario dell’esproprio e previo avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione.

A tal fine i predetti decreti di esproprio venivano ritualmente notificati in data 10 luglio 2021 (ditta n. 1) e il 9 luglio 2021 (ditta n. 2) agli interessati unitamente ai relativi avvisi di esecuzione mediante immissione in possesso prevista per il giorno 30 luglio 2021.

In data 30 luglio 2021, come risulta dai verbali delle operazioni, l’immissione in possesso veniva impedita da IA IN NI, il quale non permetteva ai funzionari comunali l’accesso alle proprietà.

Il Comune di Reggio Emilia in data 20 agosto 2021 richiedeva, ai sensi dell’art. 23, comma 4, del dPR n. 327/2001, alla Agenzia delle Entrate - Ufficio Provinciale di Reggio Emilia - Territori - Ufficio di pubblicità Immobiliare, la trascrizione dei suddetti decreti.

La trascrizione, comprensiva dell’esplicitata condizione sospensiva, interveniva in data 23 agosto 2021 Reg. Gen./Reg. Part. 21052/15509 (decreto n. 56009 di Repertorio) e Reg. Gen./Reg. Part. 21051/15508 (decreto n. 56005 di Repertorio).

In data 5 novembre 2021 il signor IA IN NI e la società OC IA SN notificavano al Comune di Reggio Emilia ricorso straordinario al Capo dello Stato, volto ad ottenere l’annullamento, previa sospensione, dei decreti di esproprio sopra menzionati.

Il Comune di Reggio Emilia proponeva, dunque, opposizione al predetto ricorso, chiedendone la trasposizione in sede giurisdizionale, e, ai sensi dell’art.10, comma 11, del dPR n. 1199/1971 e dell’art.48 c.p.a., il medesimo ricorso veniva trasposto avanti questo Tribunale, con deposito dello stesso in data 2 marzo 2022.

Col predetto ricorso, i ricorrenti chiedevano l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dei decreti di esproprio in epigrafe indicati, deducendo i seguenti motivi:

1) Eccesso di potere per difetto di istruttoria - illogicità manifesta - travisamento dei fatti - carenza di motivazione;

2) Eccesso di potere - manifesta irragionevolezza e illogicità delle scelte localizzative compiute dall’Amministrazione - violazione del principio di proporzionalità e del minor sacrificio per il privato - carenza di istruttoria - carenza di motivazione;

3) Violazione e/o falsa applicazione artt. 1 e 2 l. r. n. 24/2017; violazione e/o falsa applicazione art. 8 CEDU; art. 1 protocollo addizionale n. 1 CEDU; eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà; carenza di istruttoria; violazione del principio di proporzionalità; ingiustizia manifesta; perplessità; travisamento ed erronea valutazione dei fatti.

All’esito dell’udienza in camera di consiglio del 23 marzo 2022 il T.a.r. emetteva l’ordinanza n. 140/2022 con cui respingeva la proposta domanda cautelare, per le seguenti ragioni: “considerato, in particolare, che il decreto di esproprio n. 56005 del 17 giugno 2021, pacificamente notificato al ricorrente in data 9 luglio 2021, menzionava, nell’allegato A, le parti del fabbricato comuni con l’altro fabbricato oggetto di esproprio col decreto del 2 luglio 2021 e, dunque, come rilevato dal Comune di Reggio Emilia, “il sig. IA Medanich A.A. è stato compiutamente notiziato in merito agli spazi (unità immobiliari di proprietà e parti comuni) oggetto di decreto di esproprio e di immissione in possesso”; e che, inoltre, “l’abitazione civile presente nell’immobile di che trattasi sia stata tenuta in considerazione dal Comune odierno resistente e che, inoltre, come già affermato da questo Tribunale nella sentenza n. 179/2020, nessuna prova viene allegata a sostegno dell’affermato utilizzo dell’immobile residenziale presente nell’area quale prima casa da parte della Famiglia IA, smentito invece dagli esiti degli accertamenti effettuati dal Comune (sulla base del rilevato mancato ritiro della posta e dell’assenza di autocontrolli relativi alla somministrazione del servizio idrico)”.

2. Avverso tale ordinanza ha proposto appello cautelare la ricorrente i primo grado ed il Consiglio di Stato, Sez. IV, con ordinanza n. 2824/2022, del 20 giugno 2022, ha respinto il predetto appello, affermando che “l’appello cautelare non si presenta assistito da apprezzabili elementi di fumus in quanto, da un lato, l’appellante non ha legittimazione ad agire relativamente all’opificio espropriato che, anteriormente all’adozione del relativo decreto, ha formato oggetto di vendita forzata; dall’altro, l’espropriazione dell’unità immobiliare asseritamente adibita a dimore familiare abituale si pone in attuazione del Piano di rigenerazione urbana approvato dal Comune, dal medesimo ricorrente impugnato mediante doglianze analoghe a quelle in esame, già in precedenza valutate dal T.a.r. come infondate (sentenza n. 179 del 2020, non sospesa da questa Sezione)”.

3. Il T.a.r, con la decisione 28 febbraio 2023, n. 79, ha respinto il ricorso.

4. Si è costituito in giudizio nel giudizio di appello il Comune di Reggio Emilia, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

5. All’udienza del 29 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo mezzo di gravame la parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che difetterebbe la legittimazione attiva dell’appellante stesso in relazione all’impugnazione del decreto di esproprio relativo all’opificio.

L’appellante lamenta, in particolare, il fatto che il Comune non ha notificato al medesimo il decreto di esproprio del 2 luglio 2021, relativo al mappale il mapp. 56 sub. 6 emapp. 57 graffati (parte “produttiva”).

2. Il motivo è infondato.

Ricorda il Collegio che decreti di esproprio oggetto di impugnazione con il ricorso di primo grado sono:

i) decreto di esproprio Rep. n. 56005 e n. 990 di R.U.A.D. del 17 giugno 2021 – foglio n. 237 mappale 56 sub. 4 – Cat. A/2;

ii) decreto di esproprio Rep. n. 56009 e n. 1080 di R.U.A.D. del 2 luglio 2021 – foglio n. 237 mappale 56 sub. 6 e mappale 57 graffato – Cat. D1.

Mentre il primo dei predetti decreti di esproprio ha come destinatario il Sig. IA IN, il secondo è stato emesso nei confronti del sig. SH IB MO IB.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, il decreto di esproprio del 2 luglio 2021, emesso da Comune di Reggio Emilia nei confronti del signor SH IB MO IB, relativo all’ opificio, identificato con i mappali n. 56, sub. 6, e n. 57 (Rep. n. 56009), è intervenuto successivamente alla data del decreto di trasferimento in favore di quest’ultimo nell’ambito del procedimento di esecuzione forzata immobiliare, e quindi nei confronti del soggetto che, alla data di emissione del decreto di esproprio, risultava essere il proprietario catastale dell’unità immobiliare in esame.

2.2. La conclusione cui è giunta le decisioni impugnata è corretta, trovando riscontro, in primo luogo, nella lettera della legge e, segnatamente, nell’art. 23, comma 1, lett. g, del Testo unico in materia di espropriazioni, il quale espressamente prevede che il decreto espropriativo è “notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili, con un avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui è prevista l'esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa”.

2.3. La decisione sul punto del giudice di primo grado trova, inoltre, conferma, sul piano dell’interpretazione sistematica, nel rilievo per cui il Testo unico in materia di espropriazioni, con riguardo alla fase finale del procedimento espropriativo, ha configurato la notificazione e l’esecuzione del decreto di espropriazione come condizioni per la traslazione del diritto di proprietà (cfr. art. 23, comma 1, lett. f).

2.4. Né a diverse conclusioni è possibile giungere valorizzando il fatto che la parte appellante ha proposto apposizione avverso il provvedimento di aggiudicazione dell’immobile in esame, posto che la proposizione di opposizione agli atti esecutivi non incide sulla legittimità dell’impugnato decreto di esproprio in quanto, come condivisibilmente dedotto sul punto dal giudice di primo grado.

Di qui la correttezza della conclusione cui è giunta la decisione impugnata in ordine al difetto di legittimazione dell’odierno appellante.

3. Con il secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe adeguatamente considerato che l’immobile residenziale presente nell’area veniva utilizzato quale prima casa da parte della famiglia IA. La parte appellante, in particolare, lamenta che “il giudice di primo grado si è limitato a far proprie le affermazioni svolte dal Comune e dal precedente giudice, senza tuttavia minimamente prendere in esame la copiosa documentazione depositata e senza spiegare le ragioni per cui la stessa non sarebbe idonea a supportare la posizione dell’attuale appellante”.

3.1. A sostegno dell’assunto formulato, la parte appellante allega documentazione (fatture servizio idrico, certificato storico di residenza, tassa rifiuti, abbonamenti ai servizi di trasporto pubblico urbano/regionale ecc…), che, a suo avviso, comproverebbe l’utilizzo dell’immobile stesso quale prima casa.

4. Il motivo è infondato.

4.1. Infondata è, in particolare, la premessa da cui muove la parte appellante con il presente motivo di gravame secondo cui la procedura espropriativa per una riqualificazione urbana debba necessariamente avere ad oggetto immobili in disuso, potendosi di contro, avviare una procedura di tal fatta anche al fine di recuperare un’area depressa, sulla quale possono eventualmente insistere immobili non in disuso.

4.2. Tanto premesso, contrariamente a quanto ritenuto nell’atto di appello, il Comune di Reggio Emilia non ha ignorato la presenza di un’unità immobiliare ad uso residenziale, come comprovato dalla Relazione Illustrativa del PRU, la quale dà conto della valutazione comparativa in ordine alle varie possibilità allocative dell’opera pubblica.

Peraltro, a ben vedere, nel caso in esame, gli elementi indiziari prodotti dalla parte appellante per dimostrare l’utilizzo quale abitazione principale del predetto immobile non soddisfano il modello di prova rigorosa a tal fine necessari.

4.3. Come la Sezione ha già avuto modo di chiarire nell’ambito della controversia avente ad oggetto l’impugnazione da parte della odierna parte appellante della delibera di approvazione del PRU, “ Dimostrare che un determinato immobile in un dato periodo di tempo è in uso, quale abitazione ovvero quale sede di attività produttiva dipende da una serie di elementi di prova che, come correttamente osservato dal Comune nella memoria 5 giugno 2021, sono nella disponibilità di chi effettivamente lo utilizza, e quindi nel caso di specie sarebbero dovuti essere nella disponibilità della parte appellante, sulla quale, ai sensi dell’art. 64 comma 1 c.p.a., incombeva l’onere relativo di allegarli e produrli in causa.

(…) Bisogna poi notare, con un rilievo fondato sulla comune esperienza quotidiana, che questi elementi di prova, per limitarsi alla prova documentale, sono di norma costituiti da una documentazione fotografica di data certa che rappresenti i luoghi come attrezzati per l’uso dichiarato, ad esempio attrezzati con i macchinari necessari all’attività che vi si svolgerebbe, ovvero con il mobilio e le suppellettili congrui rispetto ad un dichiarato uso abitativo. Sempre secondo la comune esperienza quotidiana, la miglior prova del costante utilizzo di un immobile è poi data dalle fatture delle utenze necessarie alla vita quotidiana, in particolare energia elettrica e acqua, da cui emergano consumi congrui per tutto il periodo di tempo da considerare (…) In questi termini, si deve affermare che la parte appellante non ha allegato né prodotto alcunché di simile, dato che agli atti non vi sono né rappresentazioni esaurienti dello stato dei luoghi nell’epoca rilevante né la documentazione di consumi congrui con l’uso dichiarato ” (Consiglio di Stato 21 agosto 2024, n. 7185).

5. Con il terzo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe adeguatamente valutato la documentazione (in particolare, i documenti dal numero 54 al numero 60.5. relativi a documenti di trasporto e fatture di vendita a campione) prodotta a supporto della tesi della operatività dell’OC IA, limitandosi sul punto a richiamare il precedente di cui alla sentenza del TAR n. 179/2020.

6. Il motivo non è fondato.

6.1. Come rilevato in occasione dell’esame del secondo mezzo di gravame, dalla documentazione in atti si ricava che lo stabilimento di OC IA in Reggio Emilia alla Via IV Novembre è, da anni, dismesso.

La documentazione allegata da parte appellante non presenta elementi di novità rispetto a quanto allegato nel precedente giudizio già sottoposto all’esame di questa Sezione, nel quale il Consiglio di Stato, con la decisione n. 7185/2024 cit., ha avuto modo di chiarire l’assenza di qualsivoglia attività produttiva all’interno dell’immobile in esame.

6.2. Più in generale, occorre ribadire che, a sostegno della propria tesi, la parte appellante adduce alcune fatture di acquisto e vendita di limitato importo e, in ogni caso, recanti date successive all’adozione degli atti impugnati e, anche sotto questo profilo, inidonee a comprovare una perdurante attività dello stabilimento. Nello stabilimento in questione, infatti, non è impiegato da anni alcun dipendente come attestato dalla Direzione Provinciale dell’INPS di Reggio Emilia che evidenziava, a richiesta del Comune, che la OC: “ ha cessato la posizione previdenziale per lavoratori dipendenti dall’8/10/2010 e da quella data non risultano dipendenti dichiarati” (atto del 1° settembre 2020). L’INAIL, con atto del 27 agosto 2020, certificava che “la ditta OC IA SN è stata iscritta all’Inail con codice ditta 5699931 dall’ 1/01/1976 al 31/12/2015, per attività svolta presso l’unità produttiva sita in Reggio Emilia via VI Novembre n.15. Il cliente è stato cessato d’ufficio al 31/12/2015 dalla sede Inail di Milano Porta Nuova. Al momento non risultano posizioni assicurative attive”. L’AUSL di Reggio Emilia, in data 2 settembre 2020, attestava che “agli atti del Servizio Prevenzione e Sicurezza Ambienti di Lavoro della scrivente Azienda” non risultavano comunicazioni ai sensi dell’art. 67 del D. Lgs. n. 81/2008 (Notifiche all'organo di vigilanza competente per territorio). ARPAE, in esito a richiesta del Comune del 25 agosto 2020, affermava che OC non è “attualmente in possesso di alcuna Autorizzazione Unica Ambientale (AUA)”. Il Comune documenta, inoltre, che il Servizio Igiene e Nutrizione dell’AUSL si è trovato nell’impossibilità di effettuare le ispezioni di competenza in quanto lo stabilimento in occasione degli accessi era perennemente chiuso ”.

Lo stabilimento in esame non risulta, inoltre, avere posizioni assicurative INAIL aperte.

In senso contrario alla prospettazione della parte appellante rileva anche l’attestazione dell’AUSL di Reggio Emilia del 2 settembre 2020, secondo cui “agli atti del Servizio prevenzione e sicurezza ambienti di lavoro della scrivente azienda non risultavano comunicazioni ai sensi dell’art. 67 del D.lgs. n. 81/2008”, ovvero notifiche di lavorazioni industriali in atto.

Analoghe conclusioni si ricavano dai controlli effettuati da ARPAE, la quale “affermava che OC non è attualmente in possesso di alcuna AUA” mentre “il Servizio igiene e nutrizione dell’AUSL si è trovato nell’impossibilità di effettuare le ispezioni di competenza in quanto lo stabilimento in occasione degli accessi era perennemente chiuso”.

Inoltre, va, in ogni caso, chiarito che, in base al principio tempus regit actum , la legittimità degli atti amministrativi impugnati va alla situazione di fatto esistente e alle norme di diritto vigenti nel momento in cui essi sono stati emanati, con conseguente irrilevanza ai fini di causa le ulteriori deduzioni delle parti, che hanno inteso illustrare gli ulteriori sviluppi della vicenda aziendale.

7. Per le ragioni esposte l’appello deve essere respinto.

8. Le spese del presente grado di giudizio seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore del Comune Reggio nell'Emilia, delle spese di lite, che liquida complessivamente in euro 6000,00 (seimila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO