Pubblicato il 16/04/2025

N. 03291/2025REG.PROV.COLL.

N. 00343/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 343 del 2025, proposto da
Comune di Morrovalle, Unione Montana dei Monti Azzurri Suap Associato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Stefano TT, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Lattanzi, Francesco Saverio Cantella e OP D’RI, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. da Palestrina, n. 47;
Infratel Italia s.p.a., Invitalia - Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa s.p.a., non costituite in giudizio;

per ottenere chiarimenti in merito alle modalità di ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. VI n. 8156/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso per ottemperanza ex art. 112, co. 5, c.p.a. e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a.;

Visto l'art. 112 e 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti gli avvocati Stefano TT e OP D'RI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Morrovalle agisce ai sensi dell’art. 112, comma 5 del c.p.a, al fine di ottenere chiarimenti in merito all’esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 11 ottobre 2024, n. 8156, che ha accolto l’appello proposto da NW avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 131/2024.

2. Così la citata sentenza della Sezione n. 8156/2024 ha sintetizzato le premesse in fatto:

«- Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a. (“NW”) è un operatore di comunicazione titolare di apposita autorizzazione generale rilasciata dal Ministero dello Sviluppo Economico ai sensi del d.lgs. n. 259/03 (Codice delle Comunicazioni Elettroniche, di seguito anche CCE) che progetta, realizza e gestisce infrastrutture per le comunicazioni elettroniche dedicate all’ospitalità di apparati di trasmissione radio per le telecomunicazioni dei gestori telefonici e per la diffusione di segnali televisivi e radiofonici;

- a seguito della pandemia da Covid, sono state adottate a livello nazionale ed europeo varie iniziative, fondi e sostegni per implementare le reti di comunicazione elettronica;

- Infratel Italia ha indetto una procedura di selezione di un progetto di investimento per la concessione di contributi pubblici finalizzati alla realizzazione di nuove infrastrutture di rete idonee a fornire servizi radiomobili in aree a fallimento di mercato;

- alla gara ha partecipato NW in RTI con TIM e Vodafone, aggiudicandosi il Lotto n. 5 - Calabria, Emilia Romagna, Marche e sottoscrivendo quindi apposita convenzione con cui sono stati attribuiti i finanziamenti per la realizzazione delle SRB nelle aree indicate nell’Allegato D del bando;

- tra di esse rientra anche una zona del territorio del Comune di Morrovalle, individuata come località presso la quale realizzare le nuove infrastrutture direte in base al progetto di investimento;

- il 2.2.2023, NW presentava al Comune di Morrovalle, ai sensi dell’art. 44CCE, un’istanza congiunta con il gestore TIM per la realizzazione della SRB per il 5G nell’area individuata ad hoc per garantire la corretta copertura dei servizi (nell’istanza era specificato che la realizzazione del nuovo sito radiomobile era finanziato con fondi PNRR di cui al bando Infratel);

- in data 27 aprile 2023 il Comune adottava il provvedimento di preavviso di archiviazione ex art. 10-bis l. 241/1990 che veniva notificato ad NW con in allegato il parere negativo del Servizio Urbanistica e Ambiente, in cui si affermava che l’intervento non poteva essere assentito in quanto l’area non ricadeva tra i siti ritenuti idonei dal Regolamento antenne; veniva anche chiesto all’operatore di valutare la delocalizzazione nell’area prossima più vicina definita “Ipotesi di localizzazione n. 3”; nel parere negativo veniva fatto presente, inoltre, che ai sensi dell’art. 45 delle NTA del PRG, l’area di intervento ricadeva in una zona a rischio archeologico per la quale occorreva verificare se era opportuno acquisire anche il parere preventivo della Soprintendenza;

- con memoria procedimentale NW contestava le allegazioni contenute nel preavviso di rigetto;

- in data 23 giugno 2023 il Comune adottava il provvedimento finale di diniego e archiviazione dell’istanza SUAP 206_2023 ».

3. Con ricorso del 2023 la società NW - Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a. ha chiesto al Tribunale amministrativo regionale per le Marche l’annullamento:

- del Provvedimento finale di diniego e archiviazione dell’istanza SUAP206_2023, prot. n. 11460 del 23.6.2023, del responsabile del Settore SUAP Unione Montana dei Monti Azzurri, con cui è stata rigettata l’istanza presentata da NW ai sensi dell’art. 44 CCE per l’installazione di una SRB radiomobile;

- dell’allegato parere negativo del Comune Città di Morrovalle del 23.6.2023;

- di ogni atto, parere e provvedimento ad essi presupposto, consequenziale e comunque connesso, tra cui:

- il preavviso di diniego prot. n. 7817 del 27.4.2023 e l’allegato parere negativo del Comune di Morrovalle del 24.3.2023;

- il “Regolamento Comunale per l’istallazione degli impianti di Telecomunicazione” del Comune di Morrovalle e la relativa delibera di approvazione C.C. n. 2/2023, l’allegata Mappa delle localizzazioni e gli allegati in cui sono indicati i siti unici consentiti per l’installazione delle SRB.

4. Con sentenza n. 131/2024 il Tar per le Marche ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile (comunque infondato) e in parte lo ha respinto.

5. Avverso la sentenza n. 131/2024 del Tar per le Marche ha proposto appello NW.

6. Con sentenza n. n. 8156/2024 la Sezione ha accolto l’appello proposto da NW.

7. Con ricorso per ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. il Comune di Morrovalle chiede alla Sezione di fornire i necessari chiarimenti sulle modalità di ottemperanza della sentenza 11 ottobre 2024, n. 8156/2024, passata in giudicato, mediante la risoluzione di alcuni quesiti interpretativi che saranno di seguito analizzati.

8. Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e NW.

9. Alla Camera di Consiglio del 4 marzo 2025 il ricorso per ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. proposto dal Comune di Morrovalle è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Nel ricorso per ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. il Comune di Morrovalle sostiene che:

- l’11 ottobre 2024 il Consiglio di Stato, Sez. VI, ha pubblicato la sentenza n. 8156/2024, con cui è stato accolto l’appello di NW e, per l’effetto, annullati gli atti dalla stessa impugnati in primo grado;

- la Sezione ha precisato al punto 7.4 della sentenza n. 8156/2024 che: “Alla luce del medesimo ragionamento va affrontato e risolto anche il tema del difetto di legittimazione di NW: nel primo motivo di appello (e di ricorso in primo grado) NW ha fatto valere il proprio interesse alla installazione della infrastruttura passiva nel luogo prima richiamato, interesse innegabile, per quanto si è già osservato” tant’è che “8. Per le ragioni esposte l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado nei termini dianzi indicati e, per l’effetto, va annullato l’atto impugnato di diniego alla installazione di una SRB radiomobile”;

- nel caso in esame è pacifico e incontestato che il 2 febbraio 2023 NW ebbe a presentare al Comune di Morrovalle, ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003, un’istanza congiunta con il gestore TIM per il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione completa di una nuova SRB per il 5G nel relativo territorio comunale. Tale circostanza è incontestata e risulta pure, a p. 4, dalla sentenza 11.10.2024, n. 8156 del Consiglio di Stato al p.to 2 “- il 2.2.2023, NW presentava al Comune di Morrovalle, ai sensi dell’art. 44 CCE, un’istanza congiunta con il gestore TIM per la realizzazione della SRB per il 5G nell’area individuata ad hoc per garantire la corretta copertura dei servizi (nell’istanza era specificato che la realizzazione del nuovo sito radiomobile era finanziato con fondi PNRR di cui al bando Infratel)”;

- il Comune di Morrovalle, nel costituirsi nei due gradi di giudizio eccepì che il ricorso fosse inammissibile per difetto d’interesse e, comunque, di legittimazione, atteso l’istanza di autorizzazione alla realizzazione completa della nuova srb, ex art. 44 CCE, era stata presentata da NW congiuntamente al gestore Tim s.p.a., rimasto giudizialmente inerte, di tal che NW, essendo mera tower company, era interessata ed era legittimata soltanto alla realizzazione della struttura portante della SRB (ossia del traliccio e opere accessorie) e non poteva certo agire in giudizio anche nell’interesse del gestore, ossia di TIM s.p.a., rimasto inattivo;

- la portata dispositiva della decisione del Consiglio di Stato, oggetto dell’odierna richiesti chiarimenti, non appare del tutto chiara, in ordine alle modalità con cui va prestata ottemperanza;

- sembrano porsi, in sede di ottemperanza e di conformazione al giudicato di annullamento, alle Amministrazioni, odierni deducenti, le seguenti alternative: (1) rilasciare, ai sensi dell’art. 44 d. lgs. n. 259/2003, l’autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base, completa sia della parte c.d. “attiva” (consistente negli apparati dei gestori che ricevono e trasmettono le radiofrequenze per la fornitura dei servizi con le 3 varie tecnologie presenti sul mercato) che della parte “passiva” (costituita dal traliccio, risorse correlate e opere accessorie); (2) rilasciare l’autorizzazione alla realizzazione della sola parte “passiva” della stazione radio base, atteso che, nel giudizio amministrativo definito dalla sentenza n. 8156/2024, è stato riconosciuto che “NW ha fatto valere il proprio interesse alla installazione della infrastruttura passiva nel luogo prima richiamato” e che l'interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa.

2. Alla luce delle premesse appena richiamate, il Comune di Morrovalle pone alla Sezione i seguenti quesiti interpretativi:

- « Chiarisca l’Ecc.mo Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza e di conformazione al giudicato amministrativo di annullamento, di cui alla sentenza 11.10.2024, n. 8156, se il Comune di Morrovalle e l’Unione Montana dei Monti Azzurri Suap Associato dovranno rilasciare, ai sensi dell’art. 44 D. Lgs n. 259/2003, ad Inwit S.p.A. l’autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base, completa sia della parte c.d. “attiva” (consistente negli apparati dei gestori che ricevono e trasmettono le radiofrequenze per la fornitura dei servizi con le 3 varie tecnologie presenti sul mercato) che della parte “passiva” (costituita dal traliccio, risorse correlate e opere accessorie), nonostante che: a) il 2.2.2023, NW presentava al Comune di Morrovalle, ai sensi dell’art. 44 CCE, un’istanza congiunta con il gestore TIM, il quale non ha impugnato i provvedimenti poi giurisdizionalmente annullati, per la realizzazione completa di una nuova SRB per il 5G nell’area individuata ad hoc per garantire la corretta copertura dei servizi; b) nel giudizio di annullamento l'interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa; c) è stato giudizialmente accertato che Inwit S.p.A. ha fatto valere, nel giudizio, il proprio interesse alla installazione della sola infrastruttura passiva »;

- « chiarisca l’Ecc.mo Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza e di conformazione al giudicato amministrativo di annullamento, di cui alla sentenza 11.10.2024, n. 8156 - premesso che: a) il 2.2.2023 presentava al Comune di Morrovalle, ai sensi dell’art. 44 CCE, un’istanza congiunta con il gestore TIM, il quale non ha impugnato i provvedimenti poi giurisdizionalmente annullati, per la realizzazione completa di una nuova SRB per il 5G nell’area individuata ad hoc per garantire la corretta copertura dei servizi; b) nel giudizio di annullamento l'interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa; c) è stato giudizialmente accertato che Inwit S.p.A. ha fatto valere, nel giudizio, il proprio interesse alla installazione della sola infrastruttura passiva; - se la ricorrente Inwit S.p.A. ha maturato la posizione giuridica favorevole, tale per cui il Comune di Morrovalle e l’Unione Montana dei Monti Azzurri Suap Associato dovranno rilasciarle, ai sensi dell’art. 44 D. Lgs. n. 259/2003, l’autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base, completa sia della parte c.d. “attiva” (consistente negli apparati dei gestori che ricevono e trasmettono le radiofrequenze per la fornitura dei servizi con le 3 varie tecnologie presenti sul mercato) che della parte “passiva” (costituita dal traliccio, risorse correlate e opere accessorie) ».

3. Il Collegio risponde alla richiesta di chiarimenti con le considerazioni di seguito esposte.

4. Preliminarmente occorre rilevare che non è possibile tornare su questioni analizzate dalla sentenza n. 8156/2024 (passata in giudicato), come ad esempio il tema della legittimazione ad agire di NW e/o TIM che il Comune di Morrovalle richiama nella richiesta di chiarimenti.

Compito del Collegio è fornire chiarimenti al fine di rendere ancora più intellegibile il testo della sentenza n. 8156/2024.

La c.d. ottemperanza di chiarimenti costituisce un mero incidente sulle modalità di esecuzione del giudicato (utilizzabile quando vi sia una situazione di incertezza da dirimere che impedisce la sollecita esecuzione), per cui essa non può trasformarsi in un'azione di accertamento della legittimità o liceità della futura azione amministrativa, né in un'impugnazione mascherata, che porti di fatto a stravolgere il contenuto della pronuncia, la quale non può più venire riformata né integrata dal giudice dell'ottemperanza ove la pretesa avanzata sia de plano ricavabile dal tenore testuale della sentenza da eseguire (Cons. Stato, sez. VII, 13/05/2024, n. 4260).

5. I quesiti posti dal Comune di Morrovalle trovano una chiara risposta nel testo della sentenza n. 8156/2024.

Nella parte in fatto della sentenza, al punto 2, si legge testualmente:

- « alla gara ha partecipato NW in RTI con TIM e Vodafone, aggiudicandosi il Lotto n. 5 - Calabria, Emilia Romagna, Marche e sottoscrivendo quindi apposita convenzione con cui sono stati attribuiti i finanziamenti per la realizzazione delle SRB nelle aree indicate nell’Allegato D del bando »;

- « il 2.2.2023, NW presentava al Comune di Morrovalle, ai sensi dell’art. 44 CCE, un’istanza congiunta con il gestore TIM per la realizzazione della SRB per il 5G nell’area individuata ad hoc per garantire la corretta copertura dei servizi (nell’istanza era specificato che la realizzazione del nuovo sito radiomobile era finanziato con fondi PNRR di cui al bando Infratel) ».

Nella parte in diritto della sentenza (in accoglimento del primo motivo di appello proposto da NW), si legge testualmente:

« 7.3 Viene chiamata fallimento del mercato quella situazione in cui l'allocazione dei beni e dei servizi effettuata tramite il libero mercato non è efficiente. Sono quelle situazioni nelle quali gli operatori economici non hanno interesse ad effettuare investimenti perché il ritorno degli stessi sarebbe inferiore a quanto investito. Di qui l’intervento finanziario pubblico per realizzare ad esempio, come nel caso di specie, stazioni radio base in zone che altrimenti rimarrebbero scoperte con conseguente nocumento per gli utenti che rimarrebbero privi del servizio di comunicazione.

Nella propria istanza NW specificava (a) che la realizzazione del nuovo sito radiomobile era finanziato con fondi PNRR di cui al bando Infratel e (b) che il sito era stato scelto in quanto idoneo a “coprire” i pixel cui faceva riferimento il bando.

Appare evidente, quindi, che la copertura delle specifiche aree a fallimento di mercato costituisce una delle ipotesi di “esigenze specifiche” cui fa riferimento l’art. 6, comma 7, del Regolamento Comunale per l'installazione degli impianti di Telecomunicazioni (sopra riportato) che consente l’installazione di impianti in siti diversi da quelli previsti nella Mappa allegata al Regolamento.

La disciplina regolamentare sulla localizzazione delle antenne riguarda i siti individuati dal Comune in base ai programmi di sviluppo degli operatori, mentre nel caso in esame è in rilievo la realizzazione di una SRB finanziata con fondi PNRR per coprire le aree a fallimento di mercato in base al bando Infratel, estranee alle strategie dei singoli operatori, essendo funzionale a collegare la rete mobile nazionale 5G.

Il Comune non avrebbe dovuto limitarsi a rilevare che l’intervento proposto ricadeva in un’area non prevista dal Regolamento, ma avrebbe dovuto seguire la procedura prevista dall’art. 6, comma 7, del Regolamento. Le aree a fallimento di mercato di cui al bando e alla convenzione Infratel concernono zone estranee ai programmi di sviluppo dei singoli operatori. Di qui la necessità di fare applicazione dell’art. 6, comma 7 del Regolamento Comunale, nel senso di consentire l’installazione ovvero l’intervento.

7.4 Alla luce del medesimo ragionamento va affrontato e risolto anche il tema del difetto di legittimazione di NW: nel primo motivo di appello (e di ricorso in primo grado) NW ha fatto valere il proprio interesse alla installazione della infrastruttura passiva nel luogo prima richiamato, interesse innegabile, per quanto si è già osservato ».

6. Dalla piana lettura degli incisi appena riportati emergono in maniera chiara le seguenti circostanze:

- NW era legittimato a proporre appello;

- NW ha agito nella qualità di componente/mandataria di un raggruppamento temporaneo di imprese;

- NW ha presentato al Comune di Morrovalle, ai sensi dell’art. 44 CCE, un’istanza congiunta con il gestore TIM per la realizzazione della SRB per il 5G nell’area individuata ad hoc per garantire la corretta copertura dei servizi.

Dalle circostanze elencate emerge che in maniera chiara che NW, essendo mandataria del RTI, aveva anche la rappresentanza processuale per tutelare gli interessi e i diritti dell’intero raggruppamento e, nel complesso, di tutte le questioni afferenti alla realizzazione del progetto di investimento, compresi profili che interessano anche le mandanti.

La sentenza non può che essere interpretata nel senso che, tenuto conto della natura del potere autorizzatorio in questione e del tipo di vizio accertato, l’accoglimento dell’appello comporta, oltre all’annullamento del diniego, sul piano conformativo la riscontrata fondatezza della pretesa al rilascio del provvedimento favorevole, ovvero ad ottenere con esso il “bene della vita” costituito da tutte le utilità che possono derivare dall’autorizzazione ad essa NW e ai soggetti componenti il raggruppamento temporaneo di imprese che aveva partecipato al bando, ovvero ai soggetti che avevano presentato istanza congiunta ex art. 44 CCE.

7. Alla luce delle esposte considerazioni, il Collegio fornisce ai quesiti posti dal Comune di Morrovalle le seguenti risposte:

- il Comune di Morrovalle e l’Unione Montana dei Monti Azzurri Suap Associato dovranno rilasciare, ai sensi dell’art. 44 D. Lgs n. 259/2003, ad NW s.p.a. l’autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base, completa sia della parte c.d. “attiva” (consistente negli apparati dei gestori che ricevono e trasmettono le radiofrequenze per la fornitura dei servizi con le 3 varie tecnologie presenti sul mercato) che della parte “passiva” (costituita dal traliccio, risorse correlate e opere accessorie);

- la ricorrente NW s.p.a. ha maturato la posizione giuridica favorevole, tale per cui il Comune di Morrovalle e l’Unione Montana dei Monti Azzurri Suap Associato dovranno rilasciarle, ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003, l’autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base, completa sia della parte c.d. “attiva” (consistente negli apparati dei gestori che ricevono e trasmettono le radiofrequenze per la fornitura dei servizi con le 3 varie tecnologie presenti sul mercato) che della parte “passiva” (costituita dal traliccio, risorse correlate e opere accessorie).

8. In questi termini, il Collegio fornisce i chiarimenti richiesti ex art. 112, comma 5, c.p.a.

8.1. Le spese del presente giudizio possono essere interamente compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), rende i chiarimenti nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO