Pubblicato il 28/04/2025

N. 03563/2025REG.PROV.COLL.

N. 00315/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 315 del 2022, proposto da
-OMISSIS- rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Ministero per la Pubblica Amministrazione e La Semplificazione, Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale - INPS, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 5822/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio, integrato da due ricorsi per motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento del Decreto 5 luglio 2013, adottato dal Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali di “ Trasferimento all’INPS delle risorse strumentali, umane e finanziarie del soppresso INPDAP ” nella parte in cui non indicava la ricorrente tra i ‘ dirigenti I fascia ’, inserendola illegittimamente tra i ‘ dirigenti I fascia art. 19, comma 6 ’, chiedendo la condanna delle Amministrazioni convenute al risarcimento dei danni subiti e subendi.

La ricorrente riferiva di essere stata assunta a tempo indeterminato dall’INPDAP nel 1991 in esito a vincita di concorso, di avere ottenuto negli anni il II livello differenziato di professionalità e plurimi incarichi; e di avere ricevuto l’incarico di dirigente di prima fascia della nuova Direzione Centrale Patrimonio e Investimenti, con delibera 23 ottobre 2007, novandolo in incarico ai sensi dell’art. 19, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001.

2. Con il ricorso introduttivo, -OMISSIS- lamentava l’illegittimità della determinazione ministeriale per violazione dell’art. 27 d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 19, comma 2, del regolamento di organizzazione dell’INPDAP nonché l’eccesso di potere per essere stata considerata come professionista con incarichi dirigenziali di prima fascia anziché dirigente di ruolo di prima fascia, chiedendo il risarcimento del danno.

Con ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente impugnava i successivi atti dell’INPS, per illegittimità derivata in quanto tutti adottati sull’erroneo presupposto dell’inquadramento quale professionista con incarichi dirigenziali anziché quale dirigente, chiedendo genericamente i danni conseguenziali.

Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, -OMISSIS- impugnava per illegittimità derivata la determinazione n. 140/2016 che, nel rideterminare l’organico del personale INPS, non l’aveva inserita tra i dirigenti, formulando una generica domanda di risarcimento del danno.

3. Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza n. 5822 del 2021, respingeva il ricorso introduttivo e i ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo la qualificazione della ricorrente immune dai censurati vizi. Il Collegio affermava che non sussisteva una completa equiparazione tra la categoria professionale e la categoria dirigenziale. La delibera n. 544 aveva solo disciplinato l’attribuzione di incarichi dirigenziali di prima fascia agli appartenenti del ruolo professionale dell’ente. Tali disposizioni, al pari dei provvedimenti di attribuzione degli incarichi dirigenziali alla ricorrente, a partire dalla delibera n. 545 del 2007, non avevano inserito la dipendente nell’apposito ruolo dirigenziale. Secondo il giudicante la delibera n. 545 del 2007 non aveva novato il rapporto di lavoro della signora -OMISSIS-, bensì conferito un nuovo incarico dirigenziale di prima fascia.

4. -OMISSIS- ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sollevando le seguenti censure: “ Sulla ritenuta infondatezza dei motivi di ricorso. 1.1 Error in iudicando; difetto di motivazione; erroneo, inesatto apprezzamento delle risultanze documentali; anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio; omessa pronuncia su un motivo espressamente dedotto in ricorso; violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato – art. 112 c.p.c. 1.2. Error in iudicando per illogicità, irragionevolezza e carenza di motivazione”.

5. Il Ministero del Lavoro e Politiche Sociali, il Ministero dell’Economia e Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, si sono costituiti in resistenza, concludendo per l’inammissibilità del gravame, riferendo che -OMISSIS- si è dimessa dall’INPS a far data dall’1.12.2020, sicchè l’unico interesse della ricorrente sarebbe di natura risarcitoria, ma la relativa domanda andrebbe respinta essendo stata proposta dalla ricorrente in modo generico. Nel merito, il ricorso sarebbe comunque infondato.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 5 febbraio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Il Collegio, preliminarmente, ritiene fondata l’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, tenuto conto che, come riferito dall’Amministrazione resistente, -OMISSIS- si è dimessa dall’INPS a far data dal 1.2.2020.

Ne consegue che è sopraggiunto un difetto di interesse alla pronuncia giudiziale, posto che le censure introdotte con il ricorso originario, integrato con i motivi aggiunti, sono finalizzate al riconoscimento della qualifica di dirigente di prima fascia quale professionista con incarichi dirigenziali.

Il presente gravame ha come unico effetto quello dell’accoglimento della domanda di risarcimento del danno, che l’appellante assume di aver subito in conseguenza delle illegittimità denunciate.

7.1. Il Collegio ritiene la domanda di risarcimento del danno inammissibile, oltre che infondata.

La domanda di risarcimento del danno, invero, non può trovare accoglimento, in quanto genericamente proposta.

L’intera prospettazione difensiva illustrata da -OMISSIS- nel ricorso introduttivo e nei ricorsi per motivi aggiunti si fonda sostanzialmente sulla seguente frase ‘ con condanna al risarcimento dei danni che ci si riserva di qualificare in corso di causa ’.

L’appellante, infatti, si concentra unicamente sulla pretesa illegittimità dei provvedimenti impugnati, senza allegare la natura del pregiudizio subito, l’ingiustizia del danno e il nesso causale, nonché i profili riferibili al dolo o alla colpa dell’amministrazione, secondo i criteri precisati dall’art. 2043 c.c..

Anche nel ricorso in appello, l’esponente si limita a rappresentare: “ l’odierna appellante merita di vedersi riconosciuto il risarcimento di tutti i danni patiti in conseguenza dell’illegittimo inquadramento. Danni che sono stati tutti dedotti nel corso del giudizio di primo grado, facendosi pertanto espresso rinvio e richiamo a quanto rilevato, provato e quantificato negli atti, nelle memorie e nei documenti ritualmente depositati”.

Le censure, con l’atto di appello, sono state prospettate con la finalità di evidenziare l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, ai fini dell’accoglimento della domanda di annullamento, ma nulla è stato articolato con riferimento alla domanda risarcitoria.

Ne consegue l’inammissibilità della richiesta di risarcimento del danno, essendo un principio pacifico in giurisprudenza quello secondo il quale i fatti costitutivi della fattispecie di illegittimità, e dunque, di annullabilità dell’atto non coincidono con quelli costitutivi delle fattispecie di responsabilità dell’Amministrazione.

Come dedotto dalle Amministrazioni resistenti, la trattazione della domanda risarcitoria nel giudizio di primo grado è avvenuta solo nella memoria depositata dall’appellante in vista dall’udienza di decisione del merito del ricorso (depositata in data 23.3.2021), ma la memoria difensiva non può costituire lo strumento processuale attraverso il quale veicolare la richiesta risarcitoria, essendo necessario garantire il contraddittorio sulle proprie deduzioni e allegazioni difensive, mediante la notifica degli atti che le veicolano, qualora siano finalizzate ad integrare il thema decidendum che non è stato adeguatamente delineato con l’atto introduttivo della lite.

Ciò in quanto, le uniche domande esaminabili e le uniche poste di danno valutabili sono solo quelle specificate in atti notificati alla controparte (Cons. Stato n. 2716 del 2021; id. n. 2999 del 2018).

Sono, infatti, inammissibili le censure e le domande non introdotte adeguatamente con gli atti all’uopo previsti dal codice di rito, ossia il ricorso principale, il ricorso incidentale ed il ricorso per motivi aggiunti (atti tutti soggetti ad onere di notifica), stante la natura meramente illustrativa delle memorie difensive (Cons. Stato, n. 2319 del 2020).

Parimenti inammissibile la domanda risarcitoria prospettata in appello, in quanto nell’atto introduttivo si è fatto generico riferimento agli atti e alle memorie del giudizio di primo grado, e solo con memoria di replica, l’appellante ha illustrato genericamente le ragioni della richiesta risarcitoria.

7.2. Nel merito, in disparte i rilievi di inammissibilità prospettati, le denunce illustrate con il gravame sono infondate.

In particolare, con il primo motivo di appello l’appellante censura la sentenza di prime cure nella parte in cui ha disatteso le censure dalla stessa dedotte in primo grado, ritenendo che l’illegittimità dell’inquadramento professionale posto in essere a seguito della soppressione dell’INPDAP fosse stata desunta esclusivamente dal contenuto dell’art. 19 del Regolamento INPDAP, senza considerare che l’art. 23 del d.lgs. n. 165/2001 riserva l’accesso alla prima fascia ai dirigenti che appartengano alla seconda fascia.

Sostiene l’appellante di aver desunto tale illegittimità da più ampie argomentazioni, tra le quali il deficit istruttorio che avrebbe caratterizzato la procedura, nonché la ritenuta perfetta equiordinazione tra il personale del ruolo professionale dell’ente e la dirigenza degli enti pubblici non economici, posta dall’art. 19, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001.

Aggiunge che, diversamente da quanto previsto dal d.lgs. n. 165/2001, secondo il quale l’accesso alla prima fascia è riservato a chi appartiene alla seconda fascia, il Regolamento in questione non farebbe riferimento a detta specifica condizione, individuando presupposti più ampi per l’inserimento nella prima fascia.

Deduce inoltre che, anche laddove si accedesse alla soluzione interpretativa più restrittiva avallata dal T.A.R., in ogni caso, la medesima avrebbe acquisito il diritto all’inserimento nella prima fascia dei dirigenti provenienti dall’INPDAP, in quanto inserita tra i dirigenti di seconda fascia dell’Ente.

7.3. Le critiche, così sintetizzate, non possono trovare accoglimento.

L’art. 21, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011 ha previsto, con effetto dal 1 gennaio 2012, la soppressione dell’INPDAP e il trasferimento delle relative funzioni e risorse all’INPS, che è succeduto in tutti i rapporti attivi e passivi facenti capo all’ente soppresso.

L’art. 21, comma 2, cit. ha rinviato ad un successivo decreto di natura non regolamentare, del Ministro del Lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro per la pubblica amministrazione e semplificazione, da emanarsi entro sessanta giorni dall’approvazione del bilancio di chiusura della relativa gestione e sulla base delle risultanze del bilancio medesimo, la ricognizione delle risorse strumentali, umane e finanziarie dell’ex INPDAP trasferite ope legis all’INPS.

La disposizione stabilisce, inoltre, che la dotazione organica dell’INPS è incrementata di un numero di posti corrispondente alle unità di personale di ruolo in servizio presso l’ente soppresso alla data di entrata in vigore.

Ne consegue che, stante la previsione legislativa, il provvedimento attuativo previsto dall’articolo 21, comma 2, ha semplicemente una funzione ricognitiva delle funzioni e delle risorse dell’ente soppresso, risultanti dal bilancio di chiusura della gestione incorporata.

Come allegato dalle Amministrazioni resistenti, a seguito dell’approvazione, in data 2 agosto 2012, del bilancio di chiusura dell’ex INPDAP da parte del Commissario ad acta , nominato ai sensi dell’articolo 12, comma 87, del d.lgs. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, ed acquisiti i pareri espressi sul predetto bilancio da parte del Ministeri vigilanti in data 11 ottobre 2012, è stata attivata l’istruttoria tecnica per la predisposizione dello schema di decreto attuativo, con il coinvolgimento di tutti i rappresentanti delle Amministrazioni interessate nel procedimento.

E’ stato, pertanto, elaborato uno schema di decreto ministeriale, condiviso con le competenti strutture del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato e della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, che è stato adottato in data 5.7.2013.

Ne consegue la correttezza delle statuizioni contenute nella sentenza impugnata, dovendosi ribadire la legittimità del DM impugnato, che nell’effettuare la ricognizione del personale in servizio presso l’ex INPDAP ha, in sostanza, recepito l’istruttoria condotta da tutte le Amministrazioni coinvolte nel procedimento, effettuata sui dati riportati in bilancio di chiusura dell’ente, previo parere del Collegio dei sindaci dell’ente ed approvazione dei Ministeri vigilanti.

Inoltre, nessuno dei provvedimenti e degli atti richiamati a supporto della domanda prospettata dalla ricorrente è stato ritenuto dall’Amministrazione di provenienza della signora -OMISSIS- un presupposto valido per il riconoscimento e l’inserimento della stessa nel ruolo della dirigenza.

Il regolamento di organizzazione dell’ex INPDAP di cui alla delibera del CdA n. 357 del 2006 e le successive disposizioni adottate con delibera del CdA n. 544 del 2007, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, non hanno introdotto nessuna deroga alle regole generali che sovraintendono le procedure di reclutamento della dirigenza nelle amministrazioni pubbliche.

In particolare, la delibera n. 544 del 2007, nel prevedere la possibilità di conferire incarichi funzionali di livello generale ex art. 19, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo allora vigente, anche a personale del ruolo professionale dell’Ente, con un’anzianità non inferiore al quinquennio ed in possesso di competenze tecniche e giuridiche, nulla innova rispetto alla disciplina per l’accesso al ruolo della dirigenza di prima fascia a tempo indeterminato nell’ex INPDAP, limitandosi a specificare i requisiti professionali richiesti per l’affidamento degli incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale a tempo determinato, e riproducendo, con alcuni adattamenti, l’art. 19, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001.

Dei suddetti principi si è fatto carico il Collegio di prima istanza, il quale ha condivisibilmente precisato che la delibera n. 544 del 2007 ha solo disciplinato l’attribuzione degli incarichi dirigenziali di prima fascia agli appartenenti del ruolo professionale dell’Ente.

Inoltre, il T.A.R. osserva correttamene che ‘ tali disposizioni, dunque, al pari dei provvedimenti di attribuzione degli incarichi dirigenziali alla ricorrente a partire dalla delibera n. 545/2007 non hanno inserito la dipendente nell’apposito ruolo dirigenziale. La delibera n. 545/2007, in particolare, non ha novato (né avrebbe dunque potuto novare) il rapporto di lavoro della -OMISSIS-, bensì conferito nuovo incarico dirigenziale di prima fascia’.

Va precisato che, ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo applicabile ratione temporis , nella I fascia del ruolo dei dirigenti potevano transitare esclusivamente i dirigenti di ruolo di seconda fascia, reclutati attraverso i meccanismi di accesso di cui al citato articolo 28, qualora avessero ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo non inferiore a tre anni, senza essere incorsi nelle responsabilità di cui all’articolo 21 del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001.

Con le modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009, oltre all’innalzamento a cinque anni del periodo utile ai fini della maturazione della I fascia, è stata prevista un’altra modalità di reclutamento dei dirigenti di I fascia, ossia tramite concorso pubblico, per titoli ed esami, indetto dalle singole amministrazioni, sulla base dei criteri generali stabiliti con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 ottobre 2010, previo parere della Scuola superiore della pubblica amministrazione. Ne consegue che la tesi sostenuta dall’appellante, secondo cui avrebbe maturato il diritto ad essere inserita nel ruolo della dirigenza di prima fascia dell’ex INPDAP non è fondata, non essendo stata fornita la prova del possesso del requisito necessario, ossia di essere un dirigente a tempo indeterminato dell’ente.

8. In definitiva l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata.

9. Le ragioni della decisione e la complessità, anche fattuale, delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO