Pubblicato il 15/12/2025

N. 09877/2025REG.PROV.COLL.

N. 05585/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5585 del 2025, proposto da:
EL ER, rappresentata e difesa dall'avvocato Marina Terlizzi, con domicilio eletto presso lo studio CC Di LI in Roma, via di Villa Ada 57;

contro

Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Sardegna, Formez P.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OB MA, NA IA, CC CH, ND FA, non costituiti in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter) n. 05697/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate, dell’Agenzia delle Entrate-Direzione Regionale Sardegna e di Formez P.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Consigliere NZ Cordì e udita, per parte appellante, l’avvocato Marina Terlizzi;

Viste le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra EL RI ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 5697/2025 con la quale il T.A.R. per il Lazio ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento della graduatoria di merito e degli ulteriori atti relativi al concorso con cui la Direzione Centrale Risorse Umane dell’Agenzia delle Entrate aveva indetto la “ selezione pubblica per l’assunzione a tempo indeterminato di 3970 unità, aumentate a 4.265, da inquadrare nell’area dei funzionari per l’attività tributaria ” nella parte in cui non era stato valutato lo svolgimento da parte della sig.ra RI del servizio civile universale con il conseguente riconoscimento della riserva prevista dall’art. 18 del D.lgs. n. 40/2017, come modificato dalla L. n. 74/2023, di conversione del d.l. n. 44/2023.

2. Incentrando la disamina sulle circostanze di fatto rilevanti per il presente giudizio va esposto che: i ) l’appellante aveva partecipato al concorso indetto - con bando del 24.7.2023 - dall’Agenzia delle Entrate per la selezione pubblica finalizzata all’assunzione a tempo indeterminato di 3970 unità, aumentate a 4.265, da inquadrare nell’area dei funzionari per l’attività tributaria, ripartiti su base regionale; ii ) l’appellante aveva indicato di aver svolto il servizio civile universale nel periodo tra l’11.20.2017 e il 10.10.2018; iii ) in data 13.5.2024 l’Agenzia aveva pubblicato gli elenchi dei vincitori e le graduatorie regionali di merito; iv ) l’appellante si era collocato alla posizione n. 481 della graduatoria relativa alla Regione Sardegna senza, tuttavia, ottenere la valutazione dell’avvenuto svolgimento del servizio civile universale atteso che l’Amministrazione aveva qualificato il servizio svolto come servizio civile nazionale.

3. La sig.ra RI ha proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio deducendo l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per tre motivi e in particolare: i ) per erronea qualificazione del servizio svolto, da considerarsi come universale in quanto espletato aderendo ad un bando pubblicato dopo l’entrata in vigore della disciplina del servizio civile universale (D.Lgs. n. 40/2017); ii ) per violazione del principio della prevalenza della sostanza sulla forma, dovendosi riconoscere al servizio svolto le caratteristiche sostanziali del servizio universale; iii ) per mancata equiparazione normativa tra il servizio civile universale e il servizio civile nazionale.

4. Il T.A.R. ha esaminato congiuntamente i motivi di ricorso e li ha ritenuti infondati in ragione dell’impossibilità di equiparare il servizio civile nazionale svolto dalla sig.ra RI al servizio civile universale, con conseguente inoperatività della riserva di posti di cui all’art. 18 del. D.lgs. n. 40/2017, a mente del quale: “ a favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale senza demerito è riservata una quota pari al 15 per cento dei posti nei concorsi per l'assunzione di personale non dirigenziale indetti dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dalle aziende speciali e dagli enti di cui al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 […]”. Secondo il T.A.R. le differenze strutturali tra i due servizi non potevano essere colmate né da una data coincidenza temporale (svolgimento del servizio civile nazionale dopo l’entrata in vigore della normativa sul servizio civile universale), né da una richiesta lettura sostanzialistica dei due istituti, né, in ultimo, dal tratto comune dei due servizi, costituito dalla finalità di difesa della Patria.

5. La sig.ra RI ha impugnato la sentenza deducendone l’erroneità: i ) per aver qualificato il servizio civile svolto come nazionale e non universale ( ff . 10-15); ii ) per aver ritenuto il servizio civile nazionale non equiparabile al servizio civile universale ( ff . 15-26); iii ) per non aver tenuto conto del principio di prevalenza della sostanza sulla forma ( ff . 26-28).

6. Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle Entrate deducendo l’infondatezza del ricorso in appello e riproponendo l’eccezione di inammissibilità del ricorso in quanto la sig.ra RI era risultata meramente idonea e l’Amministrazione stava procedendo all’assunzione dei soli vincitori; di conseguenza, anche in caso di eventuale riconoscimento della riserva non avrebbe avuto alcun beneficio, stante, inoltre, la mancata previsione di scorrimenti in graduatoria.

7. Con decreto n. 482/2025 la parte è stata autorizzata ad integrare il contraddittorio mediante notificazione per pubblici proclami. La parte ha provveduto agli incombenti, depositando, altresì, in giudizio copia della documentazione relativa all’avvenuta notificazione per pubblici proclami. In vista dell’udienza pubblica dell’11.12.2025 la sola sig.ra RI ha depositato memoria conclusionale. All’udienza dell’11.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Entrando in medias res il Collegio evidenzia come la controversia possa essere decisa con sentenza in forma semplificata ex art. 74 c.p.a. (operante per il giudizio di appello ai sensi dell’art. 38 c.p.a.) stante la manifesta fondatezza del primo motivo.

9. Prima di procedere all’esame di tale motivo occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse reiterata dall’Agenzia delle Entrate. L’eccezione è infondata atteso che la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse postula l’impossibilità per la parte di trarre da un’eventuale pronuncia favorevole alcuna utilità. Nel caso di specie, non vi sono elementi dai quali possa ricavarsi con certezza l’assenza di utilità di una pronuncia giurisdizionale di merito considerato che la graduatoria risulta ancora valida e non può aprioristicamente escludersi la possibilità di uno scorrimento della graduatoria con assunzione dei soggetti idonei. Inoltre, la parte appellata – su cui gravava l’onere ex art. 2697, comma 2, c.c. – non ha fornito al Collegio elementi dai quali desumere che il riconoscimento della riserva (a cui la parte anela) non avrebbe, comunque, incidenza sulla propria posizione, essendo, in ogni caso, preclusa la futura assunzione della sig.ra RI.

10. Passando, quindi, ad esaminare il primo motivo del ricorso in appello della sig.ra RI può procedersi alla disamina secondo la c.d. struttura dialettica della rilevanza, che si snoda mediante: i ) il giudizio ontologico o di percezione del fatto storico; ii ) il giudizio tautologico o di conformità alla fattispecie concreta; iii ) il giudizio eziologico o normativo o di conformità alla fattispecie astratta.

10.1. Il fatto storico consiste nel caso di specie nell’avvenuto svolgimento da parte della sig.ra RI di un’attività di servizio civile effettuata partecipando volontariamente ad un bando emanato dopo l’entrata in vigore del D.lgs. n. 40/2017. Tale fatto va ricondotto alla fattispecie concreta applicabile al caso, consistente nella previsione di cui all’art. 26 del D.Lgs. n. 40/2017, non presa – erroneamente – in considerazione dall’Amministrazione, dalla nota del Dipartimento per le Politiche Giovanili e il Servizio Civile Universale del 3.7.2024 (emanata su apposito quesito dell’Agenzia delle Entrate e valorizzata nelle difese dell’Agenzia), e, in ultimo, dal Giudice di primo grado. Tale disposizione ha, infatti, previsto che: i ) fino all'approvazione del primo Piano triennale di cui all’art. 4 del D.Lgs. n. 40/2017, il servizio civile universale si attua, in via transitoria, con le modalità previste dalla previgente normativa in materia di servizio civile nazionale; ii ) fino all'adozione dei provvedimenti di attuazione dell'articolo 6, le funzioni ivi previste e ogni ulteriore adempimento relativo alla realizzazione del servizio civile universale, comprese l'amministrazione e la gestione del Fondo nazionale per il servizio civile di cui all'articolo 24, sono svolti dal Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri, competente in materia di servizio civile nazionale alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 40/2017. Inoltre, la regola di cui all’art. 26, comma 5, ha abrogato il decreto legislativo n. 77/2002, relativa alla disciplina del servizio civile nazionale. In sostanza, il legislatore ha qualificato il servizio svolto dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 40/2017 come servizio civile universale, pur se svolto – in attesa del Piano di cui all’art. 4 – con le modalità previste per il servizio civile nazionale.

10.2. La natura del servizio svolto è stata, quindi, affermata dallo stesso legislatore che ha reso ultrattive sole le modalità del servizio civile nazionale – e non anche l’intero servizio civile nazionale, la cui disciplina è stata, contestualmente, abrogata - nelle more dell’attuazione di quanto previsto dal D.lgs. n. 40/2017. Il servizio svolto dalla sig.ra RI deve, quindi, qualificarsi come servizio civile universale, pur se svolto con le modalità del servizio civile nazionale, secondo l’espressa indicazione del dato normativo esaminato. Non si tratta di una mera “ coincidenza temporale ” (come affermato dal T.A.R. al punto 9 della sentenza appellata) ma di un fatto che ha una precisa rilevanza giuridica, imponendo l’applicazione della fattispecie astratta indicata dal Collegio. Ne consegue l’illegittimità degli atti impugnati che hanno omesso di considerare una regola rilevante per la qualificazione del servizio svolto nonché l’accertamento del diritto della sig.ra RI a vedersi riconosciuto il servizio svolto come servizio civile universale, con conseguente applicazione della quota di riserva di cui all’art. 18, comma 4, del D.lgs. n. 40/2017.

11. La fondatezza del primo motivo di ricorso consente di assorbire la disamina delle censure articolate nel secondo e nel terzo motivo che si fondano sull’equiparazione del servizio civile nazionale a quello universale o per ritenuta operatività retroattiva della regola racchiusa all’interno dell’art. 4, comma 4, del d.l. n. 25/2025 (che ha esteso la regola di cui all’art. 18, comma 4, del D.Lgs. n. 40/2017 al servizio civile nazionale) o per la loro sostanziale corrispondenza. Censure che, fondandosi – come spiegato – su un giudizio di equivalenza postulano la qualificazione del servizio svolto come servizio civile nazionale e non universale, che è stata, invece, esclusa dal Collegio. Il riconoscimento del servizio svolto come servizio civile universale esclude, sul piano logico, ogni necessaria verifica di equivalenza.

12. In definitiva, deve accogliersi il ricorso in appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado devono annullarsi gli atti impugnati in primo grado nei limiti dell’interesse fatto valere in giudizio e va, parimenti, accertato il diritto della sig.ra RI a vedersi riconosciuto il servizio svolto come servizio civile universale con conseguente inserimento nella quota di riserva di cui all’art. 18, comma 4, del D.Lgs. n. 40/2017, con ogni effetto consequenziale sulla procedura concorsuale.

13. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in ragione della novità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla gli atti impugnati in primo grado nei limiti dell’interesse fatto valere in giudizio e accerta il diritto della sig.ra RI a vedersi riconosciuto il servizio svolto come servizio civile universale con conseguente inserimento nella quota di riserva di cui all’art. 18, comma 4, del D.Lgs. n. 40/2017 e con ogni effetto consequenziale sulla procedura concorsuale.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC TE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

NZ CO, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

OB Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ CO	NC TE

IL SEGRETARIO