Pubblicato il 29/07/2025

N. 06717/2025REG.PROV.COLL.

N. 01927/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1927 del 2025, proposto da
IL Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B171CC4D04, B171CC2B5E, B171CC1A8B, B171CC3C31, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Cecchetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Barberini 12;

contro

Regione Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Iorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale (Asl) di Matera, Azienda Sanitaria di Potenza Asp, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 630/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Basilicata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, IL Società Cooperativa Sociale (di qui in poi IL) ha impugnato, dinanzi al T.a.r. per la Basilicata, il bando e tutti gli atti della procedura aperta per l’affidamento della gestione dei servizi assistenziali, terapeutico-riabilitativi e socio-riabilitativi per utenti psichiatrici presso le strutture residenziali e semiresidenziali delle Aziende sanitarie regionali, indetta dalla Regione Basilicata in data 30 aprile 2024.

La ricorrente ha censurato alcune clausole del bando ritenute ostative ad una corretta e consapevole predisposizione dell’offerta da parte degli operatori economici, in relazione alla determinazione della base d’asta, all’ artificioso accorpamento di lotti ed alla carenza delle informazioni necessarie alla predisposizione del progetto di assorbimento della manodopera.

Con successivi ricorsi per motivi aggiunti UM ha impugnato la determinazione regionale del 12 giugno 2024 recante “ Aggiornamento quadro economici posti a base di gara e differimento termini” ed il nuovo disciplinare di gara, sostitutivo di quello precedente (“Disciplinare-bis”) ”, l’ulteriore determinazione regionale del 12 luglio 2024 con la quale è stato nuovamente sostituito il disciplinare di gara (“Disciplinare-ter”) ed il conseguente avviso di rettifica degli importi a base di gara, pubblicato in data 26 agosto 2024, con annesso elaborato di progetto del servizio, atti mediante i quali la stazione appaltante aveva provveduto a riaprire, di volta in volta, i termini per la partecipazione.

2. Il T.a.r. ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso introduttivo del giudizio ed i primi due atti di motivi aggiunti, respingendo nel merito il terzo riscorso per motivi aggiunti, proposto avverso tutti gli atti di gara, come aggiornati e modificati dalla stazione appaltante in data 26 agosto 2024.

3. UM ha impugnato la decisione limitatamente alla reiezione del terzo ricorso per motivi aggiunti, affidando il gravame a tre articolati motivi di appello.

3.1. Con il primo motivo, l’appellante ha riproposto le censure dedotte ai paragrafi II.2.b e II.2.d del ricorso introduttivo del giudizio, relative alla inadeguata determinazione della base d’asta del Lotto n. 1 della procedura, quantificata in un importo insufficiente a consentire alle parti di formulare un’offerta seria e remunerativa.

In particolare, l’appellante ha appuntato le proprie censure sulla stima del costo del lavoro effettuata dalla stazione appaltante, inficiata da una sottovalutazione del monte ore poste a base del calcolo, come emergente dal raffronto tra il monte ore indicato nella presente gara e quello stimato nella precedente (e poi annullata) procedura bandita nell’anno 2017, nonché dall’omesso adeguamento delle prestazioni richieste dal nuovo disciplinare rispetto a quello precedente.

Ricalcolando il monte ore, l’appellante ha stimato il maggior costo della manodopera in € 1.685.560,62.

Sotto distinto profilo, l’appellante ha censurato l’omesso computo, da parte della stazione appaltante, dei costi necessari per l’adeguamento delle strutture ai requisiti e agli standards richiesti per l’esecuzione del servizio dalla D.G.R. n. 1218/2017, in ragione dell’indisponibilità di strutture di proprietà della committenza per l’erogazione del servizio e della conseguente necessità che le suddette strutture siano messe a disposizione ed adeguate dagli operatori economici partecipanti; questi ultimi, pertanto, avrebbero dovuto conoscere l’importo del corrispondente onere economico, che non potrebbe confluire nel quadro economico determinato dell’importo a base d’asta, sub specie di canone di locazione delle strutture.

Sulla base di tale premessa, l’appellante, stimato il costo da sostenere per l’adeguamento delle strutture da mettere a disposizione in un importo compreso tra € 1.000 ed € 1.200 al metro quadro, ha censurato la sottostima dell’importo fissato a base d’asta in € 8.000.000,00.

3.2. Con il secondo motivo di appello, IL ha riproposto la censura relativa all’artificioso accorpamento dei lotti da parte della stazione appaltante, implicante anche un onere, per gli operatori economici, di acquisire le autorizzazioni necessarie all’espletamento del servizio entro termini stringenti, non predeterminabili dagli offerenti, ma solo dalle Amministrazioni preposte.

In particolare, l’appellante ha dedotto che la mancata articolazione in più lotti del servizio oggetto del Lotto 1 ostacola la partecipazione imponendo agli operatori economici la disponibilità di una struttura in tutte le tredici sedi raggruppate nel lotto (essendo meramente eventuale la messa a disposizione di quelle di proprietà dell’Azienda) e, con riferimento a ciascuna di esse, l’ottenimento delle necessarie autorizzazioni entro 180 giorni dalla comunicazione di aggiudicazione; laddove invece la previsione di lotti di dimensioni più ridotte avrebbe attenuato la gravosità di tale condizione.

Quanto ai Lotti nn. 2 e 3, richiamata la necessità di utilizzare la procedura del 2017 quale parametro di confronto della logicità e congruità di quella del 2024, l’appellante ha censurato l’accorpamento in un unico lotto di servizi diversi, qualificati come autonomi tra loro dalla stessa lex specialis e destinati a essere resi in favore di due distinte Aziende sanitarie (ASL Matera e ASL Potenza).

3.3. Infine, con il terzo motivo di appello, IL ha dedotto l’illegittimità della lex specialis per omessa individuazione nell’Allegato 7 (Elenchi del personale) dei lotti oggetto di gara ai quali si riferisce il personale ivi indicato, con conseguente impossibilità per gli operatori economici di formulare un consapevole progetto di assorbimento, così come imposto dalla clausola sociale di cui all’art. 13 del Capitolato speciale di appalto.

4. Si è costituita la Regione Basilicata, eccependo l’inammissibilità dell’appello e la sua infondatezza nel merito.

5. All’udienza pubblica del 13 giugno 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

6. L’appello è inammissibile e comunque infondato per le seguenti ragioni.

7. Giova premettere che, in relazione alla natura direttamente escludente delle clausole del bando ed alla conseguente ed eccezionale impugnabilità in via diretta del bando medesimo, la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che devono ritenersi escludenti quelle “ clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale ” (si veda Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5671), ovvero le “ regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile ” (così Cons. Stato, Ad. Plen. n. 3 del 2001), ovvero ancora le “ disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara; ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 febbraio 2003, n. 980), integrando “ condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 novembre 2011 n. 6135; sez. III, 23 gennaio 2015 n. 293).

Sulla scia di tale orientamento giurisprudenziale di tipo “casistico”, l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che “ il rapporto tra impugnabilità immediata e non impugnabilità immediata del bando è traducibile nel giudizio di relazione esistente tra eccezione e regola. L'eccezione riguarda i bandi che sono idonei a generare una lesione immediata e diretta della posizione dell'interessato. La ratio sottesa a tale orientamento deve essere individuata nell'esigenza di garantire la massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica e la massima apertura del mercato dei contratti pubblici agli operatori dei diversi settori, muovendo dalla consapevolezza che la conseguenza dell'immediata contestazione si traduce nell'impossibilità di rilevare il vizio in un momento successivo ” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n.4).

8. Sulla base di tali premesse, la giurisprudenza ha anche precisato che il carattere escludente di una clausola in quanto impeditiva della formulazione di un'offerta esige una dimostrazione rigorosa dei relativi presupposti (cfr. Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2024, n.4654; id sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6948), il che si verifica solo quando il bando presenti gravi carenze di elementi essenziali e indispensabili ai fini della formulazione delle offerte.

8. Nel caso di specie, non è contestato che alla procedura in questione abbiano preso parte nove operatori qualificati del settore, ciò che costituisce un indice oggettivamente apprezzabile della portata non immediatamente escludente degli atti di gara.

9. Inoltre, non possono essere favorevolmente valutate le argomentazioni utilizzate dall’appellante per sostenere la natura escludente del bando in relazione ad un invero debole parallelo con la precedente procedura di gara, bandita per le medesime prestazioni nell’anno 2017 e successivamente annullata in autotutela dall’Amministrazione.

L’assunto si scontra infatti non solo con la pacifica considerazione secondo cui la fissazione della base d'asta, sebbene debba essere non sproporzionata ed arbitraria, è caratterizzata da ampia discrezionalità in relazione al corretto perseguimento dell'interesse pubblico oggetto dell'appalto, ma soprattutto risulta indimostrato ed indimostrabile, in relazione alle considerevoli differenze puntualmente dimostrate in giudizio dalla Regione Basilicata tra le due procedure.

In particolare, non è contestato che rispetto alla precedente procedura indetta nell’anno 2017 l’Amministrazione abbia dovuto tenere conto delle tabelle relative al costo medio orario del personale dipendente per centri psichiatrici dell’anno 2020 e del sopraggiunto accordo per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro per i dipendenti delle cooperative del settore socio-sanitario-assistenziale, educativo e di inserimento lavorativo, in vigore dal 1 gennaio 2023 al 31 dicembre 2025, nonché dell’esigenza complessiva di razionalizzazione del servizio e di controllo della spesa, nell’ambito di un servizio gestito, anche in regime di proroga, dall’odierna appellante per circa un ventennio.

Qualsiasi parallelo con la procedura del 2017 - peraltro mai concretamente espletata - pertanto, si appalesa del tutto inidoneo a dimostrare la natura immediatamente escludente delle clausole del bando impugnate dall’odierna appellante, rendendo l’appello inammissibile.

10. Fermo quanto precede, i motivi di appello risultano comunque infondati nel merito per le seguenti ragioni.

11. Quanto alla stima del costo del lavoro - asseritamente inficiata da una sottovalutazione del monte ore posto a base del calcolo per omesso adeguamento rispetto alle superiori prestazioni richieste dal disciplinare – la Regione Basilicata ha precisato che il monte ore per ogni struttura oggetto di affidamento è stato determinato prendendo a riferimento le Linee Guida dell’Accordo Conferenza Unificata del 17 Ottobre 2013, la Delibera della Giunta Regione Basilicata n. 649 del 10 giugno 2014, il Piano Sanitario Regione Basilicata 2012-2015 e la Delibera della Giunta Regione Basilicata n. 1218 del 14 novembre 2017, successivi ai parametri relativi alla precedente organizzazione del servizio, tutt’ora in corso di svolgimento a seguito di proroga, risalenti all’anno 2006.

12. Quanto al lamentato omesso computo dei costi necessari per l’adeguamento delle strutture ai requisiti e agli standard richiesti per l’esecuzione del servizio dalla D.G.R. n. 1218/2017, da cui deriverebbe un onere di locazione e di adeguamento delle strutture non predeterminabile e, comunque, eccessivo, poiché prudenzialmente quantificato dall’appellante nella somma di € 8.000.000,00, valgono le seguenti considerazioni.

12.1. La lex specialis di gara ha previsto, a carico degli operatori economici, l’obbligo di dotarsi di strutture idonee, riconoscendo agli stessi, a prescindere dal costo dei servizi in affidamento, uno specifico canone di locazione per la messa a disposizione delle anzidette strutture.

Il Capitolato tecnico ed il disciplinare di gara prevedono infatti che “ compete alle D.A. acquisire le autorizzazioni necessarie all’esercizio di tutte le strutture, che dovranno rispettare i requisiti e standards stabiliti dalla DGR di Basilicata n. 1218/2017. Le D.A. dovranno mettere a disposizione della Committenza le strutture entro 180 (centottanta) giorni dalla comunicazione di affidamento del servizio, corredate delle necessarie autorizzazioni di legge. Qualora la Committenza ritenga opportuno riutilizzare ai fini dell’espletamento del servizio tutte e/o parte delle strutture nella sua disponibilità, dovrà darne comunicazione alla D.A. prima della sottoscrizione del contratto di affidamento del servizio. In tal caso spetta alla Committenza l’onere per l’adeguamento, qualora necessario, delle proprie strutture alle disposizioni di cui alla richiamata DGR n. 1218/2017. Nel caso in cui la Committenza preveda di utilizzare strutture proprie ai fini dell’espletamento del servizio in affidamento, dal prezzo di aggiudicazione dell’appalto sarà proporzionalmente stralciato l’importo del canone di locazione previsto nel quadro economico a base di gara senza che ciò comporti alcun ristoro per la D.A., a cui faranno comunque carico i costi di gestione della struttura pubblica per l’intero periodo contrattuale. ”

Pertanto, gli oneri relativi all’adeguamento e la messa in esercizio di strutture dedicate da parte degli operatori - peraltro eventuale - sono stati considerati dalla stazione appaltante, che ne ha previsto la copertura attraverso un canone di locazione nel quadro economico a base di gara, mentre la messa a disposizione di strutture adeguate agli standard stabiliti dalla D.G.R. n. 1218/2017, corredate delle necessarie autorizzazioni di legge, costituisce adempimento necessario ai fini della corretta esecuzione e fornitura del servizio, che spetta agli operatori garantire, ponendosi in condizione di adempiere nella fase esecutiva del contratto, sulla base delle chiare condizioni predeterminate in fase di partecipazione.

13. Venendo al secondo ordine di censure, con il quale IL lamenta un artificioso accorpamento di lotti previsto dal Bando che si risolverebbe in una clausola preclusiva della partecipazione, è necessario premettere che il principio della suddivisione in lotti, previsto in ottica pro-concorrenziale dal Codice dei Contratti pubblici, può essere derogato attraverso una decisione che deve essere adeguatamente motivata (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 12 settembre 2014, n. 4669) ed è espressione di scelta discrezionale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2016, n. 1081), il cui concreto esercizio deve essere funzionalmente coerente con il bilanciato complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti dal procedimento di appalto; il potere medesimo resta delimitato, oltre che da specifiche norme del codice dei contratti, anche dai principi di proporzionalità e di ragionevolezza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 giugno 2023, n. 5992; sez. III, 7 maggio 2020, n. 2881; 21 marzo 2019, nr 1857; 22 febbraio 2019, n. 1222; sez. V, 3 aprile 2018, n. 2044; sez. III, 22 febbraio 2018, n. 1138; 13 novembre 2017 n. 5224; sez. V, 6 marzo 2017, n. 1038).

13.1. Nel caso di specie, la Regione Basilicata ha puntualmente chiarito che la procedura di gara è stata articolata nei seguenti n. 4 lotti: lotto n. 1, “ Strutture residenziali psichiatriche per interventi socio-riabilitativi ”; lotto n. 2, “ Strutture residenziali terapeutico-riabilitative estensive, intensive e per autori di reato ”; lotto n. 3, “ Strutture semi-residenziali terapeutico-riabilitative per disturbi mentali e centro diurno ”; lotto n. 4, “ Struttura residenziale terapeutica e socio-riabilitativa per detenuti con disturbi mentali (REMS) ”.

Tale suddivisione è stata effettuata per esigenze di riorganizzazione del servizio, attualmente svolto in maniera disorganica, al fine di migliorare e razionalizzare l’organizzazione e la qualità dei servizi offerti, anche con la finalità di attuare un efficace controllo della spesa.

Tanto ha determinato l’accorpamento in un unico lotto di strutture omogenee e funzionali, trovando piana applicazione il principio giurisprudenziale secondo cui “ l’accorpamento in un unico lotto di più prestazioni, per quanto di notevoli dimensioni e notevole rilievo economico, è l'espressione di un non irragionevole bilanciamento tra il principio della concorrenza (di cui sono portatori la parità di trattamento e la non discriminazione) ed il principio di buon andamento e di economicità ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 giugno 2021, n. 4779).

13.2. In ogni caso, l’appellante non ha fornito argomentazioni idonee a chiarire per quale ragione l’accorpamento dei lotti operato dalla stazione appaltante, rispetto alla procedura già indetta nell’anno 2017, sia tale da considerarsi artificioso ai sensi dell’art. 58 c. 3 del D.lgs. n. 36/2023. Ed invero, a supporto della propria tesi, l’appellante ha posto l’elevato valore economico del lotto in questione e l’incongruenza territoriale delle strutture in esso ricomprese, che tuttavia non sono state corredate da indicazioni atte a percepire l’effettiva portata preclusiva della partecipazione alla gara da parte della stazione appaltante.

Quest’ultima ha invero proceduto alla suddivisione dell’appalto in lotti prestazionali omogenei per esigenze di razionalizzazione del servizio, stabilendo, nell’esercizio della propria discrezionalità, l’oggetto e la dimensione dei lotti in funzione delle specifiche esigenze dell’appalto, non essendo tenuta a calibrarle in funzione del singolo operatore partecipante, né tantomeno ad essere vincolata alle attuali caratteristiche di gestione dei servizi, svolti dall’odierna appellante anche in regime di proroga tecnica.

13.3. A ciò deve aggiungersi che un equilibrato punto di incontro tra le esigenze di efficienza e buon andamento dell’attività amministrativa e quelle di partecipazione è stato conseguito dall’Amministrazione mediante la disposizione dell’art. 7, punto 15, del Disciplinare di gara, che ha previsto il limite di aggiudicazione di un solo lotto per operatore economico, da assegnarsi in ragione dell’ordine di rilevanza economica degli stessi, a cominciare dal lotto di maggior rilevanza economica.

Né possono essere condivise le contestazioni riguardanti il previo conseguimento delle autorizzazioni necessarie per l’utilizzo delle strutture destinate all’esecuzione del servizio, che gli operatori sarebbero costretti a conseguire sulla base di una tempistica troppo stringente e, in ogni caso, dipendente da soggetti terzi, estranei al servizio.

Al riguardo, com’è stato esattamente rilevato dal primo giudice, l’adempimento in questione - che grava in egual misura su tutti i partecipanti - concerne la fase esecutiva del contratto e non impedisce la partecipazione, attestandosi l’asserita impossibilità di farvi fronte ad uno stadio meramente congetturale, perché indimostrato.

14. Infondato è, infine, anche il terzo motivo di appello, relativo ad una asserita impossibilità, per gli operatori economici, di predisporre il progetto di riassorbimento in esecuzione della clausola sociale prescritta dall’art. 57 del D.lgs. n. 36/2023 e dalla L.R. n. 24/2010 sulla base delle generiche indicazioni fornite dal bando.

14.1. In particolare, secondo le prospettazioni dell’appellante, nell’Allegato 7 “ Elenchi del personale ” non sono specificati i lotti oggetto di gara ai quali si riferisce il personale ivi indicato, non potendosi utilizzare, quale parametro di riferimento, gli elenchi relativi al personale attualmente impiegato nei servizi, stante la diversità delle strutture da utilizzare, che dovranno essere messe a disposizione direttamente dall’aggiudicatario.

14.2. La censura non persuade, in quanto priva di efficacia dimostrativa in relazione all’impossibilità o all’estrema difficoltà di presentare un’offerta economica.

Ed infatti, è ben vero che in occasione di apposita richiesta di chiarimenti la stazione appaltante ha fatto riferimento al personale attualmente impiegato, ma ha anche specificato che il “ reimpiego dovrà essere riorganizzato in maniera omogenea ai lotti così come suddivisi con la presente procedura ”, fornendo una indicazione idonea a consentire agli operatori di predisporre un piano di riassorbimento, specificando, all’interno degli predetti elenchi, il servizio e la struttura in cui ciascuna unità di personale è impiegata, consentendo - ai fini dell’osservanza della clausola sociale - l’individuazione della corrispondenza tra l’oggetto del lotto da aggiudicare e l’attività svolta dal personale da reimpiegare.

15. Per queste ragioni l’appello deve essere dichiarato inammissibile e comunque deve essere respinto, in quanto infondato.

16. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e comunque lo respinge nel merito.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore della parte appellata costituita e le liquida nella somma complessiva di € 4.500,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO