Pubblicato il 22/12/2025

N. 10216/2025REG.PROV.COLL.

N. 07802/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7802 del 2024, proposto da RI TA UA in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Quantum Società Cooperativa Sociale, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Damato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 909/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. LA LO;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 31 maggio 2023 il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha disposto, ai sensi dell’art. 2545 s eptiesdecies c.c., lo scioglimento della società cooperativa “Quantum società cooperativa sociale”, la quale, in base alle risultanze ispettive, non risultava perseguire le finalità mutualistiche tipiche delle società cooperative. In particolare, dall’ispezione è emerso che: dei tre soci fondatori, la socia svantaggiata EL OS è stata impiegata nell’attività di pulizie in modo marginale e limitato (3/4 mesi in un arco di 34 mesi), mentre gli altri due soci non hanno mai ottemperato allo scambio mutualistico; il settore produttivo di esclusivo interesse della società è quello dell’edilizia, nel quale sono impiegati solo dipendenti non soci e nel quale risulta formata la rappresentante legale della società; la partecipazione dei soci all’assemblea si è limitata agli adempimenti obbligatori, senza alcuna trattazione di attività gestionali afferenti all’attività produttiva, se non l’attribuzione al presidente ed al vice presidente (legati da vincolo coniugale) di un rilevante trattamento di fine mandato non previsto dallo statuto.

Con il ricorso introduttivo di primo grado la società cooperativa ha impugnato il predetto provvedimento ed il presupposto atto ispettivo deducendo: violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione e falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità; violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 220/2002; violazione e falsa applicazione della l. n. 381/1991; violazione e falsa applicazione degli artt. 2521 e 2545 septiesdecies c.c.; eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche e in particolare sviamento, irragionevolezza, motivazione carente e/o insufficiente, travisamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà e assenza dei presupposti. Parte ricorrente ha inoltre contestato, per gli stessi motivi, l’invalidità degli atti presupposti rappresentati dal verbale di ispezione e dalla comunicazione di avvio del procedimento.

Dopo avere sospeso in via cautelare il provvedimento impugnato, il Tar con sentenza n. 909 del 31 luglio 2024 ha dichiarato inammissibili le censure relative ai rilievi ispettivi e, per il resto, ha respinto nel merito il ricorso, compensando le spese processuali.

TA UA RI, in proprio e nella qualità di rappresentante legale della Quantum società cooperativa sociale, ha proposto appello avverso la predetta sentenza deducendo un unico articolato motivo con cui ha contestato l’erroneità e l’ingiustizia della sentenza stante la denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa ex art. 1, comma 1, l. n. 241/1990. In particolare, secondo la parte appellante: il provvedimento impugnato e la sentenza di primo grado avrebbero errato nel considerare, ai fini della verifica del perseguimento dello scopo mutualistico, un arco temporale di 34 mesi, senza tenere conto delle rilevanti limitazioni allo svolgimento di attività e servizi imposte dalla normativa di contenimento dell’emergenza da Covid 19, che ha ridotto il periodo di effettiva operatività della società a poco più di un anno e mezzo; l’oggettiva inoperatività della società nel periodo della pandemia incide sulla valutazione della rilevanza e della gravità dell’inadempimento imputabile alla società, soprattutto se si considera che al momento dell’ispezione quest’ultima si trovava ancora in una situazione di avviamento delle nuove attività di tipo B e che la precedente ispezione del 30 novembre 2021 si era concluso con esito positivo; la misura dello scioglimento è eccessiva e sproporzionata, potendo essere disposte misure meno afflittive, quale la diffida prevista dagli artt. 5 e 10 d.lgs. n. 220/2002; l’ispezione ministeriale ha confermato che la cooperativa ha offerto occasioni di lavoro a soggetti svantaggiati che rappresentavano il 40% della forza lavoro totale; non può ritenersi che l’impiego della socia EL OS sia stato temporalmente limitato e marginale sia perché bisogna tenere conto delle limitazioni alla concreta operatività della società derivanti dalle misure di contrasto alla pandemia sia in quanto la lavoratrice è stata impiegata anche per la pulizia degli immobili della cooperativa Quantum e delle altre cooperative collegate; quanto agli altri due soci, la normativa di riferimento non vieta in alcun modo la partecipazione in cooperative di tipo B a soggetti già impiegati in cooperative di tipo A né può sostenersi che il socio sia sempre tenuto ad intrattenere rapporti di lavoro con la cooperativa, anche nel caso in cui non si creino occasioni favorevoli dal punto di vista economico e professionale; parimenti non è significativa la circostanza che la società ha operato in prevalenza nel settore dell’edilizia impiegando esclusivamente dipendenti non soci dal momento che l’attività edilizia rientrava tra quelle statutariamente previste e contemplate dall’art. 1 l. n. 381/1991 e ha rappresentato il settore trainante nei mesi dell’emergenza da Covid 19; gli utili conseguiti nello svolgimento dell’attività edilizia non sono molto elevati e non sono mai stati distribuiti; infine, le censure ai rilievi ispettivi contenute nel ricorso introduttivo erano specifiche e quindi ammissibili.

Si è costituito in giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, deducendo la correttezza della sentenza impugnata e chiedendo la reiezione dell’appello.

Con ordinanza cautelare dell’8 novembre 2024 questo Consiglio ha respinto la domanda di cautelare.

All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’appello è infondato.

2.1. Va preliminarmente rilevato che la cooperativa sociale ricorrente rientra tra le cooperative sociali di cui all’art. 1, comma 1, l. n. 381/1991, che hanno lo scopo di “perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini attraverso… lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di servizi – finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate”. Ai sensi dell’art. 4, l. cit. “Le persone svantaggiate di cui al comma 1 devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa e, compatibilmente con il loro stato soggettivo, essere socie della cooperativa stessa.”.

Lo statuto della Quantum società cooperativa sociale prevede all’art. 3 il seguente scopo mutualistico:

“perseguimento dell’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini attraverso lo svolgimento di attività di impresa, di seguito indicate, finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate ai sensi dell’art. 1 lett. b) e art. 4 l. n. 381/1991” (tra cui edilizia e pulizie). Inoltre, il medesimo statuto prevede che “La cooperativa opera in forma mutualistica e senza fini speculativi, tramite la gestione in forma associata dell’impresa che ne è l’oggetto, dando continuità di occupazione lavorativa ai soci alle migliori condizioni economiche, sociali e professionali. Ai fini del raggiungimento degli scopi sociali e mutualistici, i soci istaurano con la cooperativa un ulteriore rapporto di lavoro, in forma subordinata o autonomo, in qualsiasi altra forma ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata non occasionali”.

Il Ministero ha disposto lo scioglimento della cooperativa sociale ai sensi dell’art. 2545 s eptiesdecies c.c. in quanto, a seguito di apposita ispezione, ha ritenuto che la società non perseguisse le finalità mutualistiche indicate in statuto.

2.2. La valutazione operata dall’amministrazione è esente da vizi, non essendo condivisibili le censure sollevate da parte appellante avverso il provvedimento e gli accertamenti ispettivi e, conseguentemente, avverso la sentenza impugnata.

Il provvedimento è stato infatti disposto sulla base di plurimi e significativi elementi che, considerati unitariamente, inducono a ritenere che la società non perseguisse di fatto lo scopo mutualistico.

Tali elementi sono rappresentati:

- dalla circostanza che una sola socia su tre ha intrattenuto con la società un contratto di lavoro a tempo indeterminato part time dal 7 agosto 2019, mentre gli altri due soci, legati da rapporto di coniugio e rispettivamente presidente e vicepresidente della società appellante, non risultano essere stati mai impiegati nello svolgimento delle attività sociali né hanno mai rivendicato il diritto/dovere di ottemperare allo scambio mutualistico ed anzi, al momento della costituzione della società, erano già impiegati a tempo indeterminato (uno dal 2015 e l’altro nella 2019) nella Biancamano soc. coop. soc., nella quale rivestivano anche cariche sociali (cariche rivestite anche in altre società cooperative).

- la socia svantaggiata impiegata a tempo indeterminato part time non risulta comunque avere svolto effettivamente una significativa attività lavorativa, atteso che solo durante i primi 4 mesi del 2021 sono state emesse fatture per servizi di pulizia resi in favore di condomìni (per complessivi 2.074,61 euro) e sono stati acquistati materiali per pulizie (fattura di euro 126,09, del 15 febbraio 2021);

- l’attività principale svolta dalla società e dalla quale è risultato per il 2021 un utile significativo di euro 116.023,00 era l’attività edilizia nella quale erano impiegati solo soggetti terzi non soci (di cui uno svantaggiato);

- in favore della presidente e del vicepresidente è stata disposta la liquidazione di un apprezzabile compenso (sottoscrizione di una polizza assicurativa rispettivamente per euro 15.000,00 ed euro 10.000,00 annuali, a condizione che vi sia un utile superiore ad euro 35.000);

- la partecipazione totalitaria alle assemblee si è limitata agli adempimenti obbligatori, senza alcuna trattazione di attività gestionali afferenti all’attività produttiva che non ha quindi coinvolto l’organo sociale.

Tali significativi e plurimi elementi fattuali, evidenziati in sede ispettiva ed indicativi del mancato perseguimento degli scopi mutualistici, non possono essere inficiati dalle considerazioni svolte dalla società appellante atteso che:

- la circostanza che nel periodo oggetto di ispezione vi sia stata l’emergenza Covid 19 non può per ciò solo giustificare il limitatissimo impiego della socia dipendente in quanto, anche nei periodi in cui vigevano forti restrizioni (v. in particolare istituzione delle zone rosse), l’attività lavorativa era sempre consentita e la società non ha specificamente dimostrato che la crisi pandemica sia stata la causa della contrazione della richiesta del servizio di pulizia prima invece regolarmente prestato; al contrario non risulta che la socia, pur assunta ad agosto 2019 (poco dopo la costituzione della società), fosse stata effettivamente impiegata in attività di pulizia dalla data di assunzione fino all’inizio della pandemia né, tantomeno, dopo aprile 2021 e fino a maggio 2022 (conclusione del periodo oggetto di ispezione);

- la circostanza che la socia svantaggiata sia stata impiegata anche per l’attività di pulizia dei locali della società partecipata è sfornita di prova sia in relazione all’ an che al quantum , mentre lo svolgimento del servizio di pulizia presso altre società cooperative (riconducibili alla stessa RI ed al coniuge) avrebbe dovuto comunque risultare documentalmente da apposite fatture, trattandosi di soggetti giuridici differenti;

- le considerazioni svolte dagli ispettori relative all’importanza (sotto il profilo quantitativo ed economico) dell’attività svolta nel settore edilizio non erano funzionali a sostenere il carattere contra legem di tale attività, bensì ad evidenziare, unitamente agli altri elementi sopra descritti, che la società lungi dal perseguire lo scopo mutualistico si concentrava sullo svolgimento di un’attività remunerativa in cui non era coinvolto alcun socio ma un consistente numero di dipendenti terzi;

- l’inesistenza di un obbligo di tutti i soci di intrattenere rapporti di lavoro con la società cooperativa nulla toglie al fatto che, nel caso in esame, il coinvolgimento lavorativo dei soci sia stato talmente marginale ed irrisorio da escludere il perseguimento dello scopo mutualistico;

- la circostanza che nell’anno 2021 sia stata svolta una ispezione ordinaria con esito positivo per la società non può condurre a ritenere illegittima una valutazione successiva fondata su nuovi accertamenti di fatto, non risultando peraltro dagli atti del giudizio se nella precedente ispezione fossero emersi gli stessi elementi ritenuti poi rilevanti per disporre lo scioglimento ai sensi dell’art. 2545 septiesdecies c.c.

2.3. Non può infine ritenersi violato neanche il principio di proporzionalità e gradualità delle sanzioni.

Come condivisibilmente affermato dal Tribunale, la diffida prevista dall’art. 5 l. n. 220/2002 può essere disposta solamente in caso di irregolarità sanabili. Nel caso in esame tale ultimo presupposto deve essere escluso, essendosi in presenza di una sostanziale attività societaria non strumentale allo perseguimento dello scopo mutualistico. D’altronde, lo stesso art. 12, comma 3, l. n. 220/2002 prevede che, in caso di mancato rispetto delle finalità mutualistiche, “si applica il provvedimento di scioglimento di cui all’art. 2545 septiesdecies del codice civile” (per la necessità dello scioglimento in caso di accertamento del mancato perseguimento dello scopo mutualistico v. Cons. Stato, sez. VI, 5 agosto 2025, n. 6940, punto 8.12 della motivazione).

2.4. L’infondatezza delle censure sollevate dall’appellante ai rilievi ispettivi e sopra ampiamente esaminate assorbe la questione di inammissibilità delle medesime censure proposte in primo grado, affermata dal Tribunale e contestata al punto 4.4. dell’atto di appello.

3. Per tutte le ragioni appena esposte, appello deve essere respinto.

4. Le spese processuali devono essere liquidate in applicazione del criterio della soccombenza a carico di parte appellante e in favore dell’amministrazione appellata e si quantificano nella somma di euro 5.000,00, a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Ministero appellato della somma di euro 5.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN NT, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

LA LO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA LO	AN NT

IL SEGRETARIO