Pubblicato il 20/08/2025

N. 07088/2025REG.PROV.COLL.

N. 00346/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 346 del 2025, proposto da
Comune di Padova, Comune di Verona, Comune di Treviso, Comune di Ponte Nelle Alpi, Comune di Caldiero, Comune di Villa del Conte, Comune di Silea, Comune di Carbonera, Comune di Paese, Comune di Cappella Maggiore, Comune di Cadoneghe, Comune di Bassano del Grappa, Comune di Vallada Agordina, Comune di Torri di Quartesolo, Comune di Thiene, Comune di Lavagno, Comune di Castelfranco Veneto, Comune di Villaverla, Comune di Cinto Euganeo, Comune di Baone, Comune di Rubano, Comune di Belluno, Comune di Abano Terme, Comune di Montegrotto Terme, Comune di Asolo, Comune di Colle Umberto, Comune di San Venedemiano, Comune di Meduna di Livenza, Comune di Resana, Comune di Povegliano Veronese, Comune di Este, Comune di Zugliano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Emanuele Mazzaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 08312/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e uditi per le parti gli avvocati Renzo Cuonzo, in dichiarata delega dell'avvocato Emanuele Mazzaro, e l’Avvocato dello Stato Fabio Tortora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I Comuni odierni ricorrenti hanno proposto ricorso per l’ottemperanza della sentenza in epigrafe indicata.

La vicenda ha ad oggetto gli atti del Ministero dell’Economia e delle Finanze relativi al Fondo Sperimentale di Riequilibrio (FSR) che il legislatore ha istituito con l’articolo 2 del D.lgs. n. 23 del 2011, contestualmente all’istituzione dell’IMU (imposta municipale unica) in sostituzione della precedente ICI (imposta comunale sugli immobili), al fine di “realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione ai Comuni della fiscalità immobiliare”.

Il legislatore è intervenuto più volte su tale disciplina e, per quanto qui interessa, l’art. 13, comma 17, del d.l. n. 201 del 2011, conv. dalla l. n. 201/2011, prevede che le attribuzioni a valere sul FSR “variano in ragione delle differenze del gettito stimato ad aliquota di base derivanti dalle disposizioni di cui al presente articolo”.

Altresì, l’articolo 7, comma 2, del D.lgs. n. 23/2011 prevede che, “previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di cui al comma 3”.

Con il ricorso introduttivo del primo grado del giudizio di cognizione, i Comuni odierni ricorrenti hanno impugnato la nota del Ministero dell'economia e delle finanze del 15 ottobre 2012, recante la “metodologia seguita per la revisione delle distribuzioni comunali relative alle componenti ICI e IMU quota comune utilizzate ai fini del calcolo delle variazioni (riduzione o integrazione) del Fondo Sperimentale di Riequilibrio”, e le conseguenti rideterminazioni dei dati ICI e di stima dei dati IMU pubblicati dal Ministero dell’economia e delle finanze in data 16 ottobre 2012 sul portale del Federalismo fiscale del MEF, nonché la rideterminazione dei dati ICI e di stima dei dati IMU pubblicati dal Ministero dell’Interno il 31 ottobre 2012, con indicazione della variazione del FSR per ogni singolo Comune.

Altresì, con ricorso per motivi aggiunti, i medesimi ricorrenti hanno impugnato la nota del Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento delle Finanze del 31 maggio 2013, recante “Esito verifica art. 9, comma 6 bis, D.L. n. 17412012 e art. 1 co. 383, L. 22812012: nota metodologica” e le conseguenti rideterminazioni dei dati ICI e di stima dei dati IMU pubblicati dal Ministero dell’interno in data 3 luglio 2013, con indicazione della variazione del FSR per ogni singolo Comune, in seguito agli esiti della verifica prescritta dall’art. 9, comma 6 bis, del d.l. n. 174/2012.

Il Tar, con la sentenza n. 15818/2022, ha parzialmente accolto il ricorso e, in particolare, ha ritenuto fondate:

- un primo gruppo di censure, con cui i Comuni lamentavano vizi di istruttoria relativi ai criteri utilizzati per il calcolo del gettito ICI relativo agli anni 2009 e 2010: in particolare, il Tar ha rilevato come il MEF, in ragione dell’incompletezza dei dati relativi a taluni Comuni, abbia illegittimamente utilizzato per tutti i Comuni, in violazione dell’art. 2 del d.m. del 8 agosto 2012, un dato statistico anziché quello effettivo risultante dai certificati di conto consuntivo; altresì, il Tar ha ritenuto errato il dato statistico impiegato, essendo stato preso a riferimento, quale gettito complessivo ICI, l’importo di 9.193 milioni di euro anziché quello desumibile dall’ultimo aggiornamento operato dall’ISTAT di 9.657 milioni di euro (punto 16 della sentenza n. 15818/2022 cit.);

- la censura con cui i medesimi Comuni deducevano che il MEF, ai fini della stima del gettito IMU relativo all’anno 2012, avrebbe erroneamente conteggiato anche gli introiti derivanti dagli immobili di proprietà comunale (punto 17 della sentenza n. 15818/2022 cit.).

Il Consiglio di Stato, adito in appello dalla difesa erariale, con la sentenza ottemperanda ha così provveduto:

- ha ritenuto inammissibile, in quanto proposta solo in sede di appello, l'eccezione con cui i Ministeri appellanti deducevano l’improcedibilità del ricorso di primo grado, per sopravvenuta carenza di interesse, sulla scorta del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri datato 10 marzo 2017;

- ha accolto il secondo motivo di appello relativo alla stima del gettito ICI, rispetto al quale la sentenza ottemperanda, richiamando il precedente di cui alla sentenza della IV sezione del Consiglio di Stato del 2 novembre 2015, n. 5008, ha osservato che “ il dato (gettito stimato dell’Ici) pari a 9.193 milioni di Euro), era stato alla base dell’Accordo del 1° marzo 2012 che aveva definito l’importo della dotazione del Fondo, ed era immodificabile (cfr. il punto 5.4.3. della motivazione della ridetta sentenza), e ciò comporta inconfutabilmente che l’Amministrazione non avrebbe potuto tenere conto della diversa cifra prospettata dai Comuni e dall’Associazione ricorrenti… ”;

- ha, per il resto, confermato la sentenza di primo grado: “ Il ragionamento logico giuridico seguito dal primo giudice va invece condiviso per il resto, ossia nella parte in cui si è ritenuta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati alla luce della previsione contenuta nell’art. 2 del d.m. del 8 agosto 2012, in quanto è stato utilizzato un dato statistico in luogo di un dato effettivo ai fini della determinazione del gettito ICI ”;

- ha, quindi, precisato che “ ai fini dell’effetto conformativo nascente dal presente giudicato, l’Amministrazione riediterà la propria discrezionalità provvedendo alle prescritte compensazioni, tenendo conto del dato del gettito stimato dell’ICI pari a 9.193 milioni di euro di cui all’accordo datato 1° marzo 2012, da considerarsi immodificabile (in termini, Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 5008/2015, punto 5.4.3)”.

Con l’odierno ricorso per ottemperanza, le amministrazioni comunali ricorrenti lamentano che, a seguito della sentenza ottemperanda, il Ministero non ha svolto alcuna attività, non ha effettuato i conteggi delle somme spettanti ai singoli Comuni ed i relativi conguagli e che i dati in loro possesso non coincidono con quanto affermato dai Ministeri. Nel ricorso sono riportati alcuni esempi di Comuni che non avrebbero ricevuto le somme ritenute di loro spettanza.

Si sono costituiti in resistenza i Ministeri intimati.

All’udienza del 10 luglio 2025, in vista della quale la difesa erariale ha depositato una memoria, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Dal quadro normativo sopra sinteticamente riassunto emerge che il FSR è stato istituito per compensare la differenza del gettito stimato costituito dall’IMU di nuova introduzione rispetto a quello relativo alla previgente ICI.

La sentenza ottemperanda, anche richiamando il precedente di cui alla sentenza del Consiglio di stato n. 5008/2015 cit., ha ritenuto che debba essere assunto quale dato di riferimento del complessivo gettito stimato dell’ICI l’importo di 9.193 milioni di euro, “cristallizzato” dall’accordo con l’ANCI datato 1° marzo 2012, dato da considerarsi “immodificabile” e che rappresenta la dotazione complessiva del Fondo.

Per il resto, la sentenza ottemperanda ha confermato la sentenza di primo grado (sul punto coerente anche con la sentenza del Consiglio di stato n. 5008/2015, punti 5.4.3.) che, quanto alla stima del gettito ICI relativo ai singoli Comuni, ha affermato che occorre utilizzare i dati effettivi risultanti dai certificati di conto consuntivo. Altresì, la sentenza di primo grado, anche su tale punto non riformata dalla sentenza di appello, ha accolto, come si è sopra esposto, il profilo di censura relativo all’erronea inclusione, ai fini della stima del gettito IMU, anche degli introiti derivanti dagli immobili di proprietà comunale (anche tale profilo era stato esaminato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5008/2015 cit., punto 6.1.).

Con l’odierno ricorso per ottemperanza i Comuni ricorrenti lamentano che il MEF non avrebbe proceduto ad effettuare i conteggi dovuti al fine di ripartire correttamente le risorse tra i singoli Comuni alla luce dell’inciso, contenuto nella sentenza ottemperanda, secondo il quale “ ai fini dell’effetto conformativo nascente dal presente giudicato, l’Amministrazione riediterà la propria discrezionalità provvedendo alle prescritte compensazioni, tenendo conto del dato del gettito stimato dell’ICI pari a 9.193 milioni di euro di cui all’accordo datato 1° marzo 2012, da considerarsi immodificabile (in termini, Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 5008/2015, punto 5.4.3) ”.

La difesa erariale ha replicato che il MEF, con il D.P.C.M. del 10 marzo 2017, (del quale non si era tenuto conto nel giudizio dal quale scaturisce la sentenza ottemperanza per mere ragioni processuali attinenti alla produzione solo in grado di appello del predetto D.P.C.M.), ha dato esecuzione alla sentenza n. 5008/2015 cit. la quale, come si è detto, ha contenuti sovrapponibili alla sentenza ottemperanda.

Con tale D.P.C.M. si è previsto che “ [u]na quota del Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali di cui al comma 438 dell'art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, pari a 28,8 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017 al 2026, è attribuita ai Comuni sulla base della differenza, ove positiva, tra la quantificazione del gettito dell'imposta comunale sugli immobili iscritto nei rendiconti 2009 e 2010 e la stima del gettito dell'imposta comunale sugli immobili presa a riferimento per le riduzioni di cui al citato comma 17 dell'art. 13 del decreto-legge n. 201 del 2011, fermo restando l'importo complessivo su base nazionale pari a 9.193 milioni di euro, nonché i dati finanziari posti a base della determinazione del fondo di solidarietà comunale degli anni dal 2013 al 2016. Il contributo di cui al presente comma spetta ai Comuni che alla data del 31 maggio 2013 hanno presentato i certificati di conto consuntivo relativi agli anni 2009 e 2010, ed è riportato nella tabella C allegata al presente decreto ” (art. 3, comma 3).

Pertanto, il D.P.C.M. cit. - rispetto al quale la difesa erariale ha dedotto che è stata acquisita l’intesa con l’ANCI in sede di Conferenza Unificata nella seduta del 23 febbraio 2017 - tiene conto, come previsto dalla sentenza ottemperanda, che l'importo complessivo su base nazionale del gettito ICI è pari a 9.193 milioni di euro nonché prevede che il contributo spetti ai Comuni che alla data del 31 maggio 2013 hanno presentato i certificati di conto consuntivo relativi agli anni 2009 e 2010.

Con specifico riferimento ai Comuni odierni ricorrenti, la difesa erariale ha dedotto che ad alcuni di essi, indicati nell’allegato n. 8 depositato in giudizio, è stato attribuito l’importo come risultante nella “Tabella C” del citato D.P.C.M. del 10 marzo 2017.

Per quanto riguarda i restanti Comuni odierni ricorrenti, nel numero di nove, che non sono ricompresi nella detta tabella, la difesa erariale ha dedotto che non è stato riconosciuto alcun contributo in quanto non rientravano tra gli enti per i quali erano soddisfatti i criteri indicati dal citato art. 3, comma 3, del D.P.C.M. del 2017.

A fronte di tali puntuali deduzioni avanzate dalla difesa erariale, i Comuni ricorrenti - che non risulta abbiano impugnato il citato D.P.C.M. del 2017 - non hanno specificamente replicato e non hanno specificamente dedotto l’erroneità della misura dei contributi riconosciuti dalla Tabella C cit. ovvero l’illegittimità della non inclusione di taluni Comuni in detta Tabella.

Le difese avanzate dai ricorrenti con il ricorso per ottemperanza risultano generiche, limitandosi a riportare gli esempi di alcuni Comuni che non avrebbero ricevuto gli importi ritenuti dovuti ma senza specifica indicazione del fondamento di ciascuna pretesa creditoria e, nel complesso, senza indicare puntualmente elementi utili a comprovare la dedotta inottemperanza al giudicato da parte delle amministrazioni statali e ciò a fronte di una statuizione da ottemperare a sua volta generica, derivante dalla peculiare situazione della mancata tempestiva produzione in giudizio del D.P.C.M. del 2017.

La circostanza che il D.P.C.M. del 2017 sia anteriore alla sentenza ottemperanda non elide le conclusioni raggiunte e non dimostra di per sé l’inottemperanza delle amministrazione statali, dal momento che detto atto espressamente non è stato tenuto in considerazione nel giudizio di cognizione, posto che la sentenza ottemperanda ha dichiarato inammissibile, trattandosi di questione tardivamente sollevata solo in appello, il primo motivo di gravame avanzato dalla difesa erariale con cui si deduceva la sopravvenuta carenza di interesse rispetto al ricorso di primo grado proprio in ragione dell’adozione del D.P.C.M. del 2017.

La difesa erariale, inoltre, ha dedotto che tale D.P.C.M. è stato adottato in considerazione della pregressa sentenza del Consiglio di Stato n. 5008/2015 cit. (richiamata nelle premesse del D.P.C.M.), cui la successiva sentenza ottemperanda si è uniformata, e che, pertanto, un nuovo ricalcolo delle somme dovute dai singoli Comuni porterebbe ai medesimi risultati.

Si tenga presente, inoltre, che l’erronea inclusione, ai fini della stima del gettito IMU, anche degli introiti derivanti dagli immobili di proprietà comunale era stata esaminata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5008/2015 cit., punto 6.1., pertanto il D.P.C.M. del 2017 risulta da questo punto di vista non necessitare di ulteriore revisione, fermo restando che, anche in ordine a tale profilo, il ricorso per ottemperanza non contiene specifiche doglianze.

Quanto più specificatamente alla violazione della previsione contenuta all’art. 2 del d.m. del 8 agosto 2012, in quanto è stato utilizzato un dato statistico in luogo di un dato effettivo ai fini della determinazione del gettito ICI, va ricordato quanto statuito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5008/2015 cit.

Tale pronuncia ha chiarito che il calcolo compiuto dall’Amministrazione per distribuire tra i Comuni le risorse disponibili del FSR (D.M. 4 maggio 2012, modificato dal D.M. 8 agosto 2012), avrebbe dovuto essere effettuato sulla base dei certificati di conto consuntivo trasmessi dai Comuni e precisamente il ≪ dato di riferimento indicato nel D.M. era quello riposante (a fini di rideterminazione del gettito ICI per gli anni 2009 e 2010, come risultante) negli aggiornamenti dei certificati al rendiconto trasmessi dai Comuni. E - il punto non è contestato, e non ha formato oggetto di rilievo da parte del Tar- erano state poste in evidenza due annualità (2009 e 2010) invece che una soltanto per rifarsi alla media risultante dalle medesime. […] La stessa nota metodologica del 16 ottobre 2012, "muove" da questi presupposti (id est: media dei dati scaturenti dai due certificati di conto consuntivo) e chiarisce che si erano rese necessarie operazioni di integrazione "per risolvere il problema dei dati mancanti od incompleti". 5.3.3. Ciò che invece risulta inspiegabile, ed in ogni caso collide con il contenuto del D.M. 8 agosto 2012 e con il precedente D.M. 4 maggio 2012, riposa nella estensione di questa "operazione di integrazione" alla totalità dei Comuni e, quindi, anche a quelli che non avessero presentato certificati di conto consuntivo per le annualità 2009 e 2010 incompleti≫ .

In questa ottica, il Consiglio di Stato, più avanti, sempre nella sentenza n. 5008 del 2015, afferma che: ≪ 5.4.3. Muovendo dalla circostanza che la ragione delle "operazioni di integrazione" va rinvenuta nella incompletezza (od assenza in taluni casi) dei certificati di conto consuntivo trasmessi dai Comuni, davvero non è dato comprendere perché tale "integrazione" abbia avuto luogo anche per i Comuni (in tesi, la maggioranza) la cui posizione non era connotata da tali lacune ≫.

Pertanto, la sentenza n. 5008/2015 cit. evidenzia l’illegittimità dell’attività di integrazione dei dati laddove disposta anche a favore dei Comuni che avevano prodotto dati completi.

La sentenza ottemperanda, nel richiamare e confermare il citato precedente del 2015, censura anch’essa detta operazione di integrazione dei dati, ove riferentesi anche alla posizione dei Comuni che avevano presentato certificati di conto consuntivo per le annualità 2009 e 2010 “affidabili”, in quanto non affetti da lacune, incompletezze, od anomalie.

L’art. 3, comma 3, del D.P.C.M. del 2017 (il cui testo è stato sopra trascritto), prevede un meccanismo che attribuisce il ristoro unicamente ai Comuni che avevano presentato regolarmente il rendiconto degli anni 2009 e 2010 e per i quali, fermo restando il riproporzionamento del gettito nazionale ICI all’importo di 9.193 milioni di euro, l’applicazione dei criteri integrativi di stima del gettito ICI, censurati dal Consiglio di Stato, aveva determinato una differenza positiva tra la stima del gettito ICI basata su quanto indicato nei rendiconti e quella effettivamente considerata per il riparto del FSR dell’anno 2012 e dei fondi degli anni successivi.

L’esclusione dalla Tabella C dei detti Comuni - esclusione che, comunque, non è specificamente contestata dagli odierni ricorrenti che non hanno impugnato tale Tabella - risulta razionale ed è giustificata dalla esigenza di non creare un incentivo distorto che porti ad una compensazione mediante dati medi riferiti anche ai Comuni che non abbiano presentato detta documentazione a consuntivo (ed, ovviamente, dall’esigenza di esclude il ristoro nei casi in cui il ricalcolo non comporti alcuna riduzione del valore).

La scelta così operata dall’amministrazione risulta ragionevole e rientra nel margine di discrezionalità lasciato all’amministrazione medesima, in sede di riedizione del potere, dalla sentenza n. 6008/2015 cit. e dalla successiva sentenza ottemperanda. Dette sentenze, difatti, avevano accertato l’illegittimità dell’attività di “manipolazione” di tutti i dati relativi al gettito ICI, anche di quelli riferiti ai Comuni che avevano fornito i certificati a consuntivo completi, lasciando tuttavia all’amministrazione l’individuazione delle modalità con le quali rideterminarsi nel rispetto del vincolo conformativo posto dalle pronunce medesime. Pertanto, risulta ragionevole e legittima la scelta operata con il D.P.C.M. del 2017 di escludere dai benefici economici i Comuni che non hanno prodotto i certificati a consuntivo e, per i restanti Comuni che hanno adempiuto a tale onere, di “neutralizzare”, nei sensi esposti, il precedente intervento che aveva illegittimamente “integrato” i dati desumibili da tali certificati a consuntivo.

In conclusione, il ricorso per ottemperanza deve essere rigettato siccome infondato.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate tra le parti in ragione della complessità e peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO