Pubblicato il 12/12/2025

N. 09861/2025REG.PROV.COLL.

N. 00463/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 463 del 2023, proposto dai signori CE TE, IO CA, IO QU, CO AL, NG LI, ND LI, IG IO, GI RE, IO NT, IT NE, GI RE, MI NA GE, IL Auriemma Citarella, TT UR, MO ZI, RT BA, EL RB Grassi, TE AR, GI RR, IG BA, ND TT, TO AM, IL AV, TE BE, NI NA, RI BI, GI BI, MI BL, UC BO, CE CC, NG LI, CO SI, RT NO, LE BO, DR BR, IR AN, GN NO, ND BE, SS ES, NL AL, SS LV, GI MP, GA AM, DI CA, RE NU, IA NO, GI CA, SI BO, DR RB, LE DA, IT NI, RE NA, CO AR, RI AS, RL AS, TE NA, NE LD, MI LA, SA LA, GI AV, GI AV, SS CH, FO IA, ER HI, GI IN, IO CA, LE IO, NG IP, ND AO, IO IT, EN CI, NE LO CO, IL IZ, OV LO, NG GI, IA IE LO, IN CA, SS CA, IL GI, CO ON, AR RE CO, MI D'MO, CO D'LT, CO D'LT, CC D'RI, SS D'VA, MA D'ZI, IO De RL, CE GI De AL, MI De UD, UC De PP, MM IO De GU, CO IO De IU, IM De UC, IAcarlo De VE, CE De OL, RE De RO, LO De SA, GI De Vita, NG SE, CO ID, AN EM, AB SS, IA Di AS, IG Di RB, LO Di RO, SS Di IL, EN Di CC, SS Di AU, LO Di EC, RO Di LL, NG Di LO, IO Di SA, GI Di AS, SS Di TU, TT EO, MI IG, IAni RA, ZI CC AN, IT RI ET, EN ET, UC AB, EN ALne, MA AN, IO LA, ER FA, TE RR, RE RR, EU TI, DE TI, MA ROrio FA, CE FA, CA ED, CO RA, ER ER, UC NG, IO AL, TE AN, TE HI, IO FR, CE RE, FU UR, MA EL, ND AI, SS TE, AT GA, DO GA, MA GH, SS UE IAgregorio, RE IAnini, IO LL, SS IB, NG GI, MI IN, NO IN, RE RA, GI RA, GI RI, AL IO GR, NG UE, RE UR, CO AC, EN IA, GA IAcelli, SS IO ER, SA RL PE, GI IN, RE La RO, CC RA, CE LI, CE AN, MA ER, ER SA, SA OL, LE LA, RT AR, MA ZZ, LO CO EO, CO EO, ER LE, GI NO, GI IO, UN Lo AR, ND DD, ER ED, VA RE, IO TI, SS NZ, IO NG, AB OR, IO Magi, DI IAni Magri', MI OR, AN MA, NG GI GA, RO GH, CO RD, RI MA, SS AR, EN RR, CE IN, NI TI, CE RZ, CC RZ, GI IU, GI IO AS, AM SS, ER SS, ND EO, UC IO, GI ON, DI RO, IA OC, IT CC, ND ME, GI ER, CE LL, GI MItti, MA MI, ER IG, IO ON, RO MI, IO RI, IO NT, CO RU, ER GG, SS NA, RT UR, NI SI, ZO NI, EG BI, EN ER, IO EL, CO DO, IO LI, DI AN, MI LA, UC LA, NG AL, SI LL, LL LM, SS LM, IN UM, SI AN, TO PA, MI AS, LO SC, GI UC, DI TI, LM GR, NL GG NZ, AR ER, RT ER, ER TI, SS OL, NE TR, GI CH, IO IG IR, IO CE AN, ON CH, GI LI, RI IC, AN TI, NG PO, UE EN, IO RO, LO IO PR, DA GL, NL ZI, IN TA, CE Cost. Quartu, MI UI, TO CI, RO GO, IG IA, RL LE, CE REa, AB GG, GI IV, CO TI, AR RI, CE CC, IR LE ZO, AN SS, NI CH, GI CC, TO RO, GI RO, TO IG SO, RI GG, NO ET, SS SA, ND AN, MA RI SA, NG IM NO, AB SA, GO AV, CO TT, MI CO RD, GI OL, IO TI, EN VE, MA RC, RE UD, NZ UD, LS IS, AN EC, NT SE, CC MO, IO NI, ZO AB US, CO LI, TI OR, SS AT, IG SP, EN UE, MM AC, LE AN, GI TE, EN IN, RE NE, EN ER, IAfranco TE, CO CO, CO FA, UC TI, MO NT, IO LI, IO OC, SS DU, NA TUo, GI UL, RT EL, NO RB, US NO, TI SO, DI AI, UC UT, IO IO Vadala', IL NT, RE TI, IA UC EN, CO SO, CO VE, IO IL, IG LL, CO TT, IO RO VO, NE VO, CO AN, CO ET, IE GI AT, RI NE, NL UC, GI BB, ER LI, GI AG, AL ZZ, CO SE, CE AN, MI CH, RE HI, CO D'AL, LO LV, IO TI, AR IA, TE ME, AS IE, UC OR, ND AS, NA EZ, rappresentati e difesi dall’avvocato EN Cerio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quarta, 19 maggio 2022, n. 6502, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche Amministrazioni (ARAN);

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza previa discussione orale presentata da entrambe le parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025, alla quale nessuno è presente per le parti, il consigliere NT NE;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla domanda di accertamento dell’inadempimento da parte delle amministrazioni resistenti all’obbligo di attivazione della previdenza complementare di cui alla legge 8 agosto 1995, n. 335;

b) dalla domanda di risarcimento del danno patrimoniale asseritamente subito, quantificato in euro 20.740,00 per ciascun ricorrente.

2. Con ricorso al T.a.r. per il Lazio, notificato il 22 dicembre 2021 e depositato il giorno successivo, 23 dicembre 2021, i militari in intestazione, tutti dipendenti del Ministero dell’economia e finanze - Corpo della Guardia di Finanza, in servizio, hanno chiesto accertarsi e dichiararsi l’illegittimità del comportamento delle amministrazioni convenute per non avere le stesse attivato il sistema della previdenza complementare, prevista dalla legge n. 335 del 1995, che ha introdotto il sistema pensionistico di tipo contributivo, con conseguente condanna delle medesime al risarcimento del danno patrimoniale subito, quantificato ipotizzando una permanenza nel fondo di circa venti anni di una somma di importo commisurato alla loro retribuzione annua lorda.

2.1. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio con atto di stile in data 3 gennaio 2022.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata - T.a.r. per il Lazio, sezione quarta, n. 6502 del 19 maggio 2022 -, il primo giudice, focalizzando la disamina sulla questione della legittimazione attiva, e ritenendola carente, ha dichiarato il ricorso inammissibile e condannato i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di lite, in favore delle resistenti Amministrazioni, in ragione di complessivi € 10.000,00 (euro diecimila/00), oltre accessori come per legge.

4. Avverso tale decisione gli odierni appellanti sono insorti, con atto di gravame notificato il 19 dicembre 2022 e depositato il 18 gennaio 2023, affidato ai motivi che possono riassumersi nei termini seguenti:

4.1. error in iudicando - violazione e falsa applicazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., non essendo stata la questione relativa all’inammissibilità del ricorso di primo grado per asserito difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, chiaramente e concretamente dirimente ai fini della decisione, eccepita dalle Amministrazioni statali, né oggetto di contraddittorio stimolato dal collegio di primo grado prima del passaggio in decisione;

4.2. error in iudicando - violazione di legge e falsa applicazione della disciplina in ordine alla legittimazione attiva esclusiva delle associazioni sindacali, in quanto sussisterebbe un diritto soggettivo alla previdenza complementare in capo ai singoli dipendenti, azionabile dinanzi al giudice. Sarebbe infine illegittima anche la condanna alle spese.

5. Con atto depositato il 26 gennaio 2023 si sono costituite le Amministrazioni appellate chiedendo il rigetto dell’appello.

5.1. In data 14 febbraio 2023 l’Avvocatura dello Stato ha versato in atti la nota del 13 febbraio 2023 a firma del funzionario responsabile dell’ufficio “Affari giuridici” dell’ARAN di richiesta di estromissione dal giudizio per mancanza di legittimazione passiva.

6. All’udienza di discussione, nell’assenza dei difensori delle parti, il Collegio, preliminarmente, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., ha fatto presente che in ipotesi di accoglimento della prima censura in rito avrebbe valutato d’ufficio le conseguenze del caso, trattenendo poi la causa in decisione.

7. L’appello è fondato sotto il primo dirimente profilo rilevato dagli appellanti, nei confronti del quale le Amministrazioni appellate non hanno mosso alcun rilievo, essendosi limitate ad una costituzione di mero stile, integrata dalla produzione della nota afferente la richiesta di estromissione dal giudizio avanzata dall’ARAN.

7.1. La vicenda si inserisce in un ampio contenzioso che ha interessato più appartenenti o ex appartenenti alle Forze armate, i quali si dolgono del pregiudizio derivante loro dal nuovo sistema pensionistico contributivo, a fronte dei minori requisiti anagrafici richiesti loro per il collocamento in quiescenza, che sarebbe da compensare con la creazione del (preteso) fondo di previdenza complementare. Ritiene al riguardo il collegio che proprio la “serialità” del contenzioso de quo , unitamente alla consolidata affermazione del difetto di legittimazione ad agire del singolo (sul punto si veda anche, ancorché afferente ad altra tipologia di rivendicazione contrattuale, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3962), impongano alcune riflessioni a carattere generale sugli esatti confini della c.d. “decisione a sorpresa”. Ciò allo scopo di contemperare il doveroso rispetto delle garanzie difensive processuali, con elementari esigenze di economicità procedimentale, che a fronte di situazioni ampiamente “arate” dal giudice amministrativo, indurrebbero piuttosto a scongiurare il differimento della definizione delle relative controversie.

8. Come noto, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., laddove il giudice ritenga di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, la deve indicare in udienza dandone atto a verbale. Tale norma è posta a presidio del diritto di difesa e dell’integrità del contraddittorio, non a caso condensata nella efficace espressione di “decisione a sorpresa” o “terza via”, a significare che in qualche modo il giudice agisce in autonomia individuando una soluzione della controversia che prescinde dalla prospettazione originaria delle parti, ma non può prescindere dalla sottoposizione preventiva al loro vaglio.

8.1. Essa ricalca l’omologa previsione introdotta nell’art. 101, comma 2, c.p.c., dall’art. 45, comma 13, della legge 18 giugno 2009, n. 69, che peraltro, da un punto di vista strettamente letterale, si palesa ancor più tranchante nel sanzionare espressamente di nullità la sentenza che ha violato le cautele individuate dal legislatore per recuperare il contraddittorio su ridetta “terza via” rispetto a quanto sancito nel richiamato art. 73, comma 3, c.p.a., che nulla dice sul punto, limitandosi piuttosto ad affermare l’obbligo di leale collaborazione in capo all’organo decidente nel sollecitare il contraddittorio verticale. A ciò consegue a fortiori la necessità di attingere, quanto meno in linea generale e al fine di correttamente perimetrare l’istituto, ai rigorosi principi elaborati in merito dalla giurisprudenza di legittimità, che ha inteso circoscrivere la portata inficiante della decisione a sorpresa irrituale ai soli casi in cui essa si sia risolta in una sostanziale lesione del diritto di difesa (sul punto, v. Cass. civ., sez. un., 21 dicembre 2022, n. 37434, in particolare paragrafo 11).

9. Nella specie, la questione sulla quale è stato definito il giudizio di primo grado, ovvero la carenza di legittimazione attiva in capo ai singoli ricorrenti, non è stata dall’Avvocatura dello Stato proposta in quella sede, né ritualmente formulata, pur essendo la stessa titolare esclusiva dello ius postulandi nell’ambito del giudizio (cfr., in termini, Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, nn. 9011 e 9012, che hanno deciso analoga questione riferita ad un altro corposo gruppo di finanzieri).

9.1. Diversamente da quanto accaduto in molte delle ricordate controversie ad analogo contenuto, nel caso di specie neppure è stata versata in atti una qualche relazione dell’Amministrazione, in ossequio alle previsioni di cui all’art. 46 c.p.a. A ciò consegue che neppure si pone la questione della desumibilità o meno della relativa eccezione da ridetta relazione, essendo indubbio che la stessa non è stata in alcun modo posta, neppure per relationem .

9.2. Il collegio ricorda infatti per completezza che neppure la produzione di una nota dell’Amministrazione patrocinata che reca espressamente l’eccezione de qua sarebbe ex se sufficiente, ove non richiamata dall’Avvocatura nei propri scritti difensivi.

9.3. La ribadita importanza della difesa tecnica e della sua competenza a selezionare gli argomenti e le eccezioni da sottoporre al giudice, infatti, consiste nella sua insostituibilità (sul punto, v. le menzionate Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, nn. 9011 e 9012). In altre parole, non può essere il giudice ad individuare in mari magno delle produzioni documentali versate in atti - in questo caso addirittura mancanti - quelle utili non a corroborare, ma a ricostruire la trama difensiva. Il mero deposito di atti, infatti, ex se è espressione piuttosto dell’assolvimento dell’onere della prova delle proprie tesi (fermo il dettato del già ricordato art. 46 c.p.a. per l’Amministrazione), ma non si sostituisce alla doverosa enunciazione -previa selezione di quelli rilevanti allo scopo - delle stesse.

10. Appare evidente al Collegio, quindi, che il T.a.r. per il Lazio ha effettivamente rilevato d’ufficio il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti (risultato dirimente), senza poi compulsare sul punto il necessario contraddittorio, stante che addirittura nel caso di specie, diversamente da quanto accaduto in altri procedimenti afferenti alla medesima vicenda, l’Avvocatura dello Stato non ha prodotto alcuna documentazione dalla quale desumere, seppure implicitamente, ridetto rilievo.

11. Pertanto, in accoglimento del primo motivo di appello, come già ricordato non contrastato in alcun modo neppure in questo grado di giudizio dalla difesa erariale, deve rilevarsi l’intervenuta violazione dell’art. 73, comma 3, del c.p.a.

12. Alla stregua delle rassegnate conclusioni, l’appello quindi deve essere accolto.

13. A tanto consegue la nullità della sentenza, con regressione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., per violazione del diritto di difesa, presidiato dagli articoli 24 e 111 della Costituzione. Lede, infatti, il diritto al contraddittorio processuale e il diritto di difesa porre a fondamento di una sentenza di primo grado una questione rilevata d’ufficio, senza averla previamente indicata in udienza ovvero senza aver assegnato un termine alle parti per controdedurre al riguardo (sul punto cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 26 aprile 2022, n. 3124; 26 luglio 2019, n. 5275; sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 757; 1° aprile 2019, n. 2151).

13.1. Il collegio ricorda al riguardo la necessità che la (nuova) decisione sia presa da un collegio in diversa composizione rispetto a quello che ha adottato la sentenza annullata (sul punto, v. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 11 marzo 2022, n. 1734, con rinvio ad ulteriori precedenti che a loro volta richiamano i principi elaborati in merito dall’Adunanza plenaria, 24 gennaio 2014, nn. 4 e 5 e dalla Cass. civ., sez. un., 27 febbraio 2008, n. 5087).

14. Le spese del doppio grado del giudizio, attesa la natura meramente processuale della decisione presente, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e rimette la causa al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, in diversa composizione.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IT Poli, Presidente

NT NE, Consigliere, Estensore

CE Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

SS Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NT NE	IT Poli

IL SEGRETARIO