Pubblicato il 24/11/2025

N. 09186/2025REG.PROV.COLL.

N. 06218/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6218 del 2025, proposto da
Società DE LS TA Opportunities No.2 (Holding) s.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

CA D’AL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Donatella La Licata e Giuseppe Tiscione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ND TI nella sua qualità di Liquidatore del Fondo Social & Public Initiatives, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Brunetti, Alfredo Vitale ed Antonio Donato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 8114/2025, resa tra le parti, per l’annullamento della nota prot. n. 2517353/24 del 27.12.2024, comunicata a mezzo pec in pari data, nella parte recante il diniego interposto da CA d’AL rispetto all’istanza di accesso agli atti presentata dalla ricorrente a mezzo pec del 06.11.2024, delle deduzioni del Liquidatore del Fondo Social e Pubblic Initiatives del 13 dicembre 2024, qualora necessario e limitatamente alla parte di interesse, e per la conseguente condanna di parte resistente a consentire l’accesso alla documentazione richiesta mediante la presa visione e la successiva consegna di copia della documentazione non resa ostensibile.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della CA D’AL e di ND TI nella sua qualità di Liquidatore del Fondo Social & Public Initiatives;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 il Cons. OM MA e uditi per le parti gli avvocati Donatella La Licata, Giuseppe Tiscione e Filippo Brunetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante, DE LS TA Opportunities No. 2 (Holding) S.a.r.l. (in prosieguo solo “RD” o “Società”), impugna la sentenza indicata in epigrafe, a mezzo della quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, ha accolto solo in parte la propria istanza per l’ostensione di alcuni atti relativi alla procedura di liquidazione del Fondo Social & Public Initiatives (anche solo “Fondo”).

2. La predetta Società aveva stipulato con il Fondo nel 2021 un contratto preliminare di compravendita di immobili a Milano e a Firenze (come promissaria acquirente e come venditrice la Abalone Asset Management, allora società gestione del Fondo) e, nello stesso anno, un contratto di locazione ad uso non abitativo ultranovennale di immobili a Milano con locatrice sempre la predetta la società maltese Abalone Asset Management. Di questi contratti, l’anno successivo, veniva chiesto da altri soggetti controinteressati dinanzi al Tribunale di Milano la dichiarazione di nullità e (o) inefficacia, chiamando in causa RD. Nel 2023 veniva decisa la liquidazione del Fondo e la CA d’AL nominava il Liquidatore.

3. RD, in particolare, con istanza di accesso difensivo diretta alla CA d’AL, presentata il 6 novembre 2024, chiedeva l’ostensione dell’intero fascicolo relativo al procedimento di liquidazione giudiziale e – a titolo esemplificativo – i seguenti documenti:

a) processo verbale di nomina del liquidatore;

b) direttive ex art. 84, comma 3 TUB;

c) relazione e rapporto ex art. 84, comma 4 TUB;

d) processo verbale di insediamento ex art. 85 TUB;

e) comunicazioni, elenco e parere ex art. 86 TUB;

f) autorizzazioni, parere e cautele ex art. 90 TUB;

g) autorizzazioni da parte del Comitato di Sorveglianza e della CA d’AL ai fini del recesso dai due contratti.

4. Il Liquidatore del Fondo, notiziato dell’accesso da CA d’AL, si opponeva con nota del 13.12.2024 all’ostensione delle direttive (documento b) e comunicava l’inesistenza del documento sub e), f) e g).

5. La CA d’AL accoglieva in seguito parzialmente l’istanza con il provvedimento del 27.12.2024, e trasmetteva:

i) il documento sub a):

ii) in parte il documento sub b), ovvero la sola parte del documento che riteneva pertinente rispetto all’interesse indicato nell’istanza;

iii) in parte il documento sub c), ovvero l’informativa resa in fase di avvio della Liquidazione, ma limitatamente alla parte in cui si fa riferimento ai contratti oggetto di recesso, e le restanti parti del documento in forma oscurate in quanto non contengono dati correlati ai menzionati contratti, ma informazioni diverse, anche relative a terzi.

Per il resto o non ostendeva i documenti, per mancanza di interesse di cui all’istanza, o dichiarava l’inesistenza di essi.

6. Avverso tale determinazione ricorreva RD innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, instando per l’accesso a tutti i documenti indicati nella istanza originaria e spiegando i seguenti motivi di censura:

a) il provvedimento sarebbe non un accoglimento parziale, ma un sostanziale diniego, ritenendo che cinque pagine trasmesse potrebbero considerarsi la risposta ad una domanda di accesso, inoltre le richiamate esigenze di segretezza e di riservatezza sarebbero formulate genericamente ed in maniera imprecisa, comunque recessive rispetto all’accesso difensivo;

b) l’istanza di accesso sarebbe – contrariamente alle affermazioni del provvedimento gravato – circostanziata e precisa, indicando il complesso dei documenti finalizzati a ricevere informazioni necessarie alla tutela dei diritti connessi dalla sussistenza di rapporti contrattuali in essere tra la parte richiedente l’accesso ed il soggetto sottoposto a vigilanza, avendo evidenziato il nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la posizione tutelata;

c) sarebbero illegittimi la parziale ostensione delle direttive e della relazione del Liquidatore, la mancata ostensione del verbale di insediamento e la dichiarazione dell’inesistenza degli ulteriori documenti richiesti;

d) infine RD censurava il mancato invio del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.

7. Il TAR respingeva il ricorso, ritenendo che:

- premesso che la dimensione quantitativa dell’accesso non è rilevante, essendo il riflesso della rispettiva istanza e della conseguente valutazione caso per caso, l’Amministrazione, nel valutare un’istanza di accesso agli atti, non deve considerare l’utilità dei documenti per le difese giudiziali, poiché ciò spetta all’autorità giudiziaria. Deve invece limitarsi a verificare la sussistenza del nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e le iniziative difensive indicate dall’istante. Non è condivisibile la tesi secondo cui le esigenze di riservatezza sarebbero sempre recessive rispetto all’accesso difensivo. Secondo la giurisprudenza nazionale ed europea, il criterio fondamentale per il bilanciamento tra accesso e segreto bancario è proprio il nesso di strumentalità, inteso come collegamento necessario tra i documenti e le esigenze difensive, evitando di trasformare la valutazione in un giudizio di utilità (riservato al giudice). Questo bilanciamento serve a impedire la divulgazione di informazioni eccedenti e non pertinenti, che comprometterebbero il sistema di vigilanza e gli interessi di terzi. Nel caso concreto, il provvedimento di accoglimento parziale è motivato in modo congruo e non ha motivato in maniera generica le esigenze di segretezza. L’Amministrazione ha consentito l’ostensione solo dei documenti con inerenza oggettiva alle esigenze difensive, escludendo l’intero fascicolo;

- secondo la giurisprudenza nazionale ed europea, nel rapporto tra accesso agli atti e segreto bancario la finalità difensiva non comporta una prevalenza automatica del diritto di accesso. L’Amministrazione deve effettuare un giudizio di bilanciamento, il cui criterio guida è il nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela giurisdizionale. L’art. 24, comma 7, legge n. 241/1990 conferma che l’accesso difensivo non è assoluto: l’Amministrazione deve valutare caso per caso la necessità dei documenti per la difesa, salvaguardando anche altri interessi di pari rango costituzionale. Nel caso concreto la CA d’AL ha individuato i documenti strettamente collegati ai rapporti contrattuali oggetto di contenzioso. La ricorrente, pur avendo un interesse diretto e attuale, non dimostra il nesso indispensabile di strumentalità per gli ulteriori documenti richiesti, poiché quelli già ostesi contengono gli elementi necessari per tutelare la posizione giuridica. L’accoglimento parziale è legittimo: l’istanza, per la parte non accolta, è stata ritenuta inammissibile perché generica e volta a un controllo generalizzato sull’operato dell’Amministrazione. La giurisprudenza ribadisce che per l’accesso difensivo occorrono l’interesse diretto, concreto e attuale alla cura in giudizio ed il collegamento certo tra gli atti richiesti e le difese da apprestare;

- la parziale ostensione delle direttive e della relazione del Liquidatore, così come la mancata ostensione del verbale di insediamento, si giustificano richiamando i principi già esposti sul bilanciamento tra diritto di accesso e segreto bancario, con il nesso di strumentalità come criterio guida. Per quanto riguarda gli ulteriori atti richiesti, la CA d’AL ha attestato la loro inesistenza al momento della richiesta, poiché si tratta di documenti non ancora formati oppure non soggetti a obbligo di detenzione da parte dell’Amministrazione;

- anche la censura riguardante la mancata trasmissione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza è infondata in quanto, secondo la costante giurisprudenza, alla luce del dato sistematico deve ritenersi inapplicabile l’art. 10-bis della legge n. 241/1990 ai procedimenti diretti ad ottenere l’accesso agli atti, realizzando il procedimento di accesso un interesse meramente partecipativo e strumentale alla soddisfazione di un interesse primario, che non si concilia con la previsione di una ulteriore fase sub-procedimentale.

8. RD ha proposto appello nei confronti dell’indicata decisione, fondato sulle censure qui di seguito rubricate e poi sintetizzate:

I)

1. Errore e travisamento dei presupposti di diritto e di fatto.

2. Mancata e/o errata contestualizzazione della disciplina giuridica applicabile rispetto al caso di specie.

3. Falsa applicazione ed erronea interpretazione dell’art. 7 TUB.

4. Falsa applicazione ed errata interpretazione dell’art. 53, par. 1, Direttiva (UE) 2013/36.

5. Violazione e falsa applicazione dei principi contenuti nella sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Sez. V, 13 settembre 2018, C594/16. Violazione del principio di proporzionalità della pertinenza di determinati documenti alle esigenze difensive. Violazione del principio di effettività della tutela dei privati coinvolti in episodi di fallimento delle banche in quanto applicabile in via analogia anche al caso di specie.

L’appellante deduce sostanzialmente che:

- il TAR avrebbe ritenuto erroneamente che le 5 pagine trasmesse da CA d’AL costituiscano un riscontro sufficiente all’accesso. In realtà, il problema non sarebbe la quantità ma il contenuto: le pagine sarebbero frammentarie, piene di omissis e non consentirebbero di comprendere i documenti né le motivazioni del Liquidatore per riassumere il giudizio civile. Tale parte omissata sarebbe essenziale per valutare la legittimità del recesso e tutelare il diritto di difesa;

- il primo giudice avrebbe poi affermato illegittimamente che CA d’AL avrebbe effettuato un bilanciamento tra riservatezza e accesso difensivo, ma nella motivazione del diniego non vi sarebbe traccia di tale valutazione. La motivazione si limiterebbe invece a richiamare genericamente il regime di segreto (art. 7 TUB e Provvedimento del Governatore 16.5.1994) ed altre esigenze di riservatezza, senza spiegare il collegamento tra interesse all’accesso e documenti richiesti;

- le motivazioni utilizzate (“non contengono dati correlati ai contratti”, “non emerge collegamento”) sarebbero generiche e non consentirebbero di ricostruire la legittimità delle decisioni del Liquidatore. Il diniego sarebbe quindi illegittimo perché privo di motivazione e in falsa applicazione dell’art. 7 del TUB (Testo Unico CArio), per il quale la giurisprudenza avrebbe chiarito che gli atti della gestione delle crisi bancarie non rientrano nel segreto d’ufficio e sono accessibili. La parte omissata verosimilmente avrebbe contenuto le motivazioni del Liquidatore, indispensabili per il diritto di difesa. Il TAR avrebbe dovuto valutare la pertinenza e proporzionalità, accertando che l’interesse riguardava solo quella parte del documento;

- la sentenza sarebbe infine anche illegittima perché violerebbe i principi di proporzionalità, pertinenza e effettività della tutela, richiamati anche dalla CGUE nella sentenza C-594/16;

II)

6. Difetto di motivazione: erroneità, travisamento, illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza.

La Società appellante deduce che:

- se il diniego parziale potrebbe essere giustificato per l’intero fascicolo, non potrebbe valere per i documenti specifici richiesti. Né CA d’AL né il TAR avrebbero compiuto una valutazione puntuale sul nesso di strumentalità per ciascun documento, limitandosi a formule generiche. Il TAR avrebbe erroneamente richiamato il principio ad impossibilia nemo tenetur per giustificare la mancata ostensione, ma uno dei documenti (verbale del Comitato di Sorveglianza, qualificato come “parere”) sarebbe stato prodotto, seppur omissato, dal Liquidatore. Ciò rivelerebbe l’illogicità della sentenza;

- la sentenza non avrebbe valutato se i documenti fossero necessari per la difesa in procedimenti pendenti, come richiesto dall’art. 24, comma 3, legge n. 241/1990. Erroneamente il TAR avrebbe riconosciuto l’interesse diretto e attuale della ricorrente, negando il nesso di strumentalità senza considerare gli indizi forniti nell’istanza (tipologia di giudizio e documenti richiesti).

9. La CA d’AL è intervenuta per spiegare l’infondatezza del ricorso in appello.

10. Si è costituito in giudizio anche il Liquidatore del Fondo, per resistere all’appello, chiedendo il rigetto per inammissibilità (per mancata specificità dei motivi) ed infondatezza delle censure dedotte.

11. La causa è stata chiamata alla camera di consiglio del 20 novembre 2025, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

12. Procedendo nell’esame dei motivi d’appello, il Collegio ritiene, anzitutto, infondato il primo motivo d’appello, potendo soprassedere all’eccezione di inammissibilità spiegata dal Liquidatore del Fondo.

13. Risulta opportuna una breve ricostruzione normativa e giurisprudenziale della specifica materia del contendere.

13.1. Come è noto, l’accesso agli atti relativi all’attività degli enti creditizi e alla vigilanza su di essi svolta, del resto, è stato riconosciuto anche dalla Corte di Giustizia, che, con la sentenza resa nella causa C-594/2018 ha affermato, con riguardo a una situazione simile (ovvero diritto di accesso esercitato nei confronti di una banca in liquidazione coatta amministrativa, per l’ostensione di atti coperti da segreto) che l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 “ ha inteso consentire all'autorità competente di divulgare alle sole persone direttamente interessate dal fallimento o dalla liquidazione coatta amministrativa dell'ente creditizio informazioni riservate che non riguardino i terzi coinvolti in tentativi di salvataggio di tale ente, ai fini del loro utilizzo nell'ambito di procedimenti civili o commerciali, sotto il controllo dei giudici competenti ”; ha pure precisato la Corte che “ non si può dedurre né dal testo dell'articolo 53, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2013/36, né dal contesto in cui tale disposizione si colloca, così come nemmeno dagli obiettivi perseguiti dalle norme contenute in detta direttiva in materia di segreto professionale che le informazioni riservate relative a un ente creditizio dichiarato fallito o sottoposto a liquidazione coatta amministrativa possano essere divulgate unicamente nell'ambito di procedimenti civili o commerciali già avviati ” e che “ i requisiti di buona amministrazione della giustizia sarebbero compromessi se il richiedente si vedesse costretto ad avviare un procedimento civile o commerciale per ottenere l'accesso alle informazioni riservate in possesso delle autorità competenti. ” La Corte ha ancora affermato, nella pronuncia in esame, che “ la possibilità di escludere l’obbligo del segreto professionale, ai sensi dell'articolo 53, paragrafo 1, terzo comma, di detta direttiva, richiede che la domanda di divulgazione verta su informazioni in merito alle quali il richiedente fornisca indizi precisi e concordanti che lascino plausibilmente supporre che esse risultino pertinenti ai fini di un procedimento civile o commerciale in corso o da avviare, il cui oggetto dev'essere concretamente individuato dal richiedente e al di fuori del quale le informazioni di cui trattasi non possono essere utilizzate. Spetta, in ogni caso, alle autorità e ai giudici competenti effettuare un bilanciamento tra l'interesse del richiedente a disporre delle informazioni di cui trattasi e gli interessi legati al mantenimento della riservatezza delle stesse informazioni coperte dall'obbligo del segreto professionale, prima di procedere alla divulgazione di ciascuna delle informazioni riservate richieste (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 2008, Varec, C-450/06, EU:C:2008:91, punti 51 e 52 e giurisprudenza ivi citata). ”

13.2. L’art. 7 del Testo Unico CArio (TUB, d.lgs. n. 385/1993 e s.m.i.), stabilisce:

“ 1. Tutte le notizie, le informazioni e i dati in possesso della CA d'AL in ragione della sua attività di vigilanza sono coperti da segreto d'ufficio anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni, a eccezione del Ministro dell'economia e delle finanze, Presidente del CICR. Il segreto non può essere opposto all'autorità giudiziaria quando le informazioni richieste siano necessarie per le indagini, o i procedimenti relativi a violazioni sanzionate penalmente.

2. I dipendenti e coloro che a qualunque titolo lavorano o hanno lavorato per la CA d'AL, nonché i consulenti e gli esperti dei quali la stessa si avvale o si è avvalsa, nell'esercizio delle funzioni di vigilanza, sono pubblici ufficiali e hanno l'obbligo di riferire esclusivamente al Direttorio tutte le irregolarità constatate, anche quando assumano la veste di reati. Restano ferme le disposizioni del MVU in materia di comunicazione delle informazioni alla BCE. ( omissis )

8. La CA d'AL può scambiare informazioni con autorità amministrative o giudiziarie nell'ambito di procedimenti di liquidazione o di fallimento, in AL o all'estero, relativi a banche, succursali di banche italiane all'estero o di banche dell'Unione europea o di Stato terzo in AL, nonché relativi a soggetti inclusi nell'ambito della vigilanza consolidata. Nei rapporti con le autorità extracomunitarie lo scambio di informazioni avviene con le modalità di cui al comma 7 (omissis)”.

13.3. Il Fondo è stato messo in liquidazione ed è evidente, dal complesso delle norme che disciplinano tale procedura (ovvero gli artt. 80 ss. del TUB), che la CA d’AL è chiamata ad esercitare vigilanza sull’operato del Liquidatore. Essa infatti: provvede a nominare/revocare il Liquidatore e i componenti del comitato di sorveglianza, dei quali determina anche la relativa indennità; può impartire a tali soggetti direttive per lo svolgimento della procedura e comunque in ordine alle modalità e ai termini per la predisposizione dell’informativa periodica ai creditori riguardante l’andamento della procedura; autorizza i commissari ad esercitare le opportune azioni civili di responsabilità o a delegare a terzi il compimento di determinati atti; deve essere resa edotta dell’elenco dei creditori ammessi, e degli eventuali titoli di prelazione; può autorizzare i commissari a non procedere all’accertamento dello stato passivo quando non vi sia attivo da distribuire (art. 86); autorizza il liquidatore a compiere le singole operazioni di liquidazione dell’attivo o a continuare l’esercizio dell’impresa (art. 90); autorizza la ripartizione dell’attivo nonché il deposito del rendiconto finanziario, e del bilancio finale di liquidazione (art. 92).

13.4. La vigilanza che esercita la CA d’AL sulle procedure di Liquidazione consente certamente di qualificare la relazione annuale che il Liquidatore deve trasmettere alla CA d’AL, ai sensi dell’art. 84, comma 4, TUB, quale atto coperto da segreto, secondo quanto previsto dall’art. 7 del d.lgs. n. 385/1993, trattandosi di documento che, ancorché formato dal Liquidatore medesimo, è posseduto dalla CA d’AL in ragione della attività di vigilanza che essa deve svolgere, la quale si compendia nelle varie autorizzazioni cui si è fatto cenno nel paragrafo che precede.

13.5. Il segreto bancario, come disegnato dall’art. 7 del TUB, è particolarmente stringente, specificando l’art. 7, comma 1, che esso è opponibile anche ad altre amministrazioni pubbliche nonché all’autorità giudiziaria, salvo che la conoscenza degli atti coperti da segreto bancario non si renda necessaria per la valutazione di violazioni penalmente sanzionate.

14. L’art. 24, commi 1 e 2, della legge n. 241/1990 pone un divieto generale all’accesso ai documenti che siano coperti da segreto espressamente previsto da norme di legge o regolamento; tale divieto generale è, tuttavia, temperato dal successivo comma 7 secondo cui “ Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall' articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ”.

15. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4 del 2021 ha chiarito che “ in materia di accesso difensivo ai sensi dell'art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare”; peraltro “la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all'autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull'accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 .”

16. Nel caso di specie la segretezza che caratterizza il fascicolo ai sensi del TUB non costituisce, però, un ostacolo assolutamente insormontabile. Come ha osservato l’Adunanza Plenaria nella indicata decisione, l’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990 prevede un’esclusione basata su un giudizio valutativo di tipo comparativo di composizione degli interessi confliggenti facenti capo al richiedente e, rispettivamente, al controinteressato, modulato in ragione del grado di intensità dei contrapposti interessi ed improntato ai tre criteri della necessarietà, dell’indispensabilità e della parità di rango. In applicazione dell’art. 24, comma 7, cit., dunque, spetta all’amministrazione effettuare questa valutazione bilanciata dei contrapposti interessi, la quale valutazione, laddove non vengano in considerazione dati sensibili o giudiziari, deve avere ad oggetto la necessità dei documenti per la cura degli interessi giuridici del richiedente. Trattandosi di un documento coperto da segreto, imposto per legge in collegamento con l’attività di vigilanza svolta dalla CA d’AL, risulta che il legislatore ha inteso proteggere, con il segreto, proprio la suddetta attività di vigilanza e che, conseguentemente, la CA d’AL è il soggetto titolare dell’interesse e del potere di disporne; di conseguenza, solo alla CA d’AL spetta il potere di effettuare la valutazione comparativa richiesta dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241/90. Sul segreto bancario è stato poi osservato anche recentemente dalla Sezione che “ come disegnato dall’art. 7 del T.U.B., è particolarmente stringente, specificando l’art. 7, comma 1, che esso è opponibile anche ad altre amministrazioni pubbliche nonché all’autorità giudiziaria, salvo che la conoscenza degli atti coperti da segreto bancario non si renda necessaria per la valutazione di violazioni penalmente sanzionate ” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 3131/2024).

17. Dall’esame di questi fondamentali chiarimenti e le censure dell’appello discende, osservando il caso concreto, che:

- l’istanza di accesso risulta infatti generica ed esplorativa avendo solamente indicato che “ la conoscenza è necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici ”, e ancora che “ stante la necessità di valutare le iniziative di tutela da adottare, non potendo in mancanza di ciò essere esercitato pienamente il proprio diritto di difesa. È altrettanto evidente che l’accesso serve proprio al fine di poter esercitare tali valutazioni e che tali valutazioni non possono essere svolte preventivamente, non essendo l’Istante a conoscenza della sussistenza di eventuali autorizzazioni e delle relative motivazioni ”;

- non emerge quindi per nulla quali azioni giudiziarie si volevano intraprendere;

- il nesso di strumentalità ed il bilanciamento tra segreto e accesso, che vanno esaminati sulla base delle deduzioni svolte nell’istanza, sono stati correttamente valutati dalla CA d’AL e correttamente il TAR ha accertato l’assenza di un collegamento certo tra la documentazione non ostesa e le esigenze difensive manifestate;

- né nell’istanza di accesso, né nel ricorso di primo grado erano però emerse motivazioni più specifiche volte a illustrare meglio l’interesse difensivo (il contenzioso per far dichiarare le nullità/efficacia dei contratti stipulati da RD con il Fondo), non potendoli ora far entrare nel giudizio d’appello ( ex multis Cons. Stato, sez. VI, n. 2655 del 2022);

- ritornando alle ricordate premesse sullo specifico caso di bilanciamento tra segreto bancario e l’accesso, l’istanza avrebbe dovuto essere motivata in modo ben più rigoroso rispetto alla richiesta fatta: come emerge esaminando la nota di riscontro all’istanza, la CA d’AL ha effettuato la valutazione bilanciata dei contrapposti interessi prescritta dalla legge e, pur trattandosi di documenti coperti da segreto, ha concesso l’accesso ad essi, nelle parti in cui è stato possibile apprezzare il nesso di strumentalità del documento rispetto all’interesse fatto valere, salvaguardando invece il segreto e la riservatezza dei terzi ove tale nesso non sia risultato apprezzabile;

- sulla critica “quantitativa” dell’accesso dato si rileva la convinzione dell’appellante che, nella parte non ostesa della documentazione richiesta, non possano non trovarsi le ragioni che hanno indotto il liquidatore a recedere dai contratti di cui è causa. In altri e diversi termini, l’appellante afferma che dalle pagine ostese non risultino le ragioni che hanno mosso l’azione del liquidatore con riguardo ai contratti stipulati da RD. Ma ciò non dimostra che nelle parti omesse vi siano elementi utili a tal fine, semmai sembra vero proprio il contrario;

- sull’incomprensibilità della documentazione trasmessa il Collegio rileva che: il documento a) era stato osteso completamente, il documento b) è stato osteso nella sola parte del documento che appare pertinente rispetto all’interesse indicato nell’istanza, quindi si dà correttamente atto laddove risulta con evidenza una cosa collegata all’interesse difensivo addotto a supporto dell’istanza;

- sfugge al Collegio una parte del documento gravato dove emerge una valutazione soggettiva di CA d’AL, ma si legge che “ in linea con le considerazioni svolte dal Liquidatore che questo Istituto condivide, viene ostesa limitatamente alla parte in cui si fa riferimento ai contratti, oggetto del recesso, sottoscritti tra DE e il Fondo. Le restanti parti del documento sono state oscurate in quanto non contengono dati correlati ai menzionati contratti, ma informazioni diverse, anche relative a terzi, così che non si apprezza il nesso di strumentalità tra la conoscenza di tali informazioni e la tutela dell’interesse difensivo fatto valere da codesta società ”;

- al contrario, la valutazione di CA d’AL risulta chiara in ordine al bilanciamento tra segreto ed accesso ed il diniego parziale risulta logico anche se sintetica, sia nella parte in cui riferisce del fatto che le parti oscurate non contengono dati correlati al contratto di locazione ed al contratto preliminare richiamati nell’istanza di accesso, sia nella parte in cui evidenzia, rispetto a taluni documenti richiesti, un collegamento tra l’interesse rappresentato nell’istanza ed il documento richiesto;

- le rispettive censure su quest’ultimo punto difettano di specificità e l’appellante si limita a indicare la genericità della motivazione del provvedimento di diniego parziale (respinto dal TAR), ma senza spiegare perché, in relazione all’istanza di accesso la motivazione dovrebbe essere ritenuta insufficiente e senza correlare gli elementi motivazionali richiamati ai singoli documenti cui essi si riferiscono;

- per quanto riguarda l’impossibilità, tramite la documentazione oscurata, a ricostruire la legittimità delle decisioni del Liquidatore sul recesso dei contratti de quo, risulta che si è di fronte a rapporti giuridici paritetici, pertanto non si possono qualificare come provvedimenti amministrativi suscettibili di uno scrutinio di legittimità davanti al G.A.;

- più in particolare sul nesso di strumentalità e la segretezza di cui all’art. 7 del TUB emerge che l’istanza (e nemmeno il ricorso di prime cure) non menziona il giudizio tra RD, il Fondo e terze parti;

- sugli ulteriori atti richiesti nell’istanza, per i quali la CA d’AL ne ha attestato l’inesistenza (trattandosi di documenti non ancora formati ovvero per i quali non sussiste un obbligo di detenzione da parte dell’Amministrazione) il TAR qualificava legittima la risposta di CA d’AL alla luce dell’art. 2 del DPR n. 184/2006, neppure specificamente contestato nell’atto di appello, atti, comunque, adottati da un soggetto diverso rispetto alla CA d’AL;

- sul giudizio prognostico sui documenti richiesti che potrebbero apparire necessari per l’adeguata difesa in eventuali procedimenti giudiziari va ricordato che il generico riferimento nell’istanza, che non descrive meglio le esigenze probatorie e difensive, non supera il vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare, non essendo sufficiente l’intervenuta stipula del contratto preliminare e del contratto di locazione e l’affermazione che la documentazione richiesta mediante accesso al fascicolo contente agli atti del procedimento di liquidazione giudiziale del Fondo sarebbe necessaria per la cura dei propri interessi giuridici. Correttamente il TAR ha accertato che non vi è l’indicazione dell’azione che controparte intenderebbe in astratto intraprendere (e non vi è menzione delle azioni già pendenti contro di essa in relazione ai contratti, di cui per la prima volta nell’appello si lamenta la prosecuzione da parte del Liquidatore) e non risulta l’indicazione di indizi precisi e concordanti rispetto alla strumentalità del diritto di accesso;

- l’appellante richiama la sentenza CGUE C-594/16 del 2018, ma non a suo favore, avendo tale decisione chiarito che l’articolo 53, par. 1, della direttiva 2013/36/UE prevede al terzo comma che, « nei casi concernenti un ente creditizio dichiarato fallito o soggetto a liquidazione coatta ordinata da un tribunale, le informazioni riservate che non riguardino i terzi coinvolti in tentativi di salvataggio possono essere comunicate nell’ambito di procedimenti civili o commerciali » e ha in seguito illustrato che “ l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 dev’essere interpretato nel senso che esso non osta a che le autorità competenti degli Stati membri divulghino informazioni riservate a una persona che ne faccia richiesta per poter avviare un procedimento civile o commerciale volto alla tutela di interessi patrimoniali che sarebbero stati lesi a seguito della messa in liquidazione coatta amministrativa di un ente creditizio. Tuttavia, la domanda di divulgazione deve riguardare informazioni in merito alle quali il richiedente fornisca indizi precisi e concordanti che lascino plausibilmente supporre che esse risultino pertinenti ai fini di un procedimento civile o commerciale, il cui oggetto dev’essere concretamente individuato dal richiedente e al di fuori del quale le informazioni di cui trattasi non possono essere utilizzate. Spetta alle autorità e ai giudici competenti effettuare un bilanciamento tra l’interesse del richiedente a disporre delle informazioni di cui trattasi e gli interessi legati al mantenimento della riservatezza delle informazioni coperte dall’obbligo del segreto professionale, prima di procedere alla divulgazione di ciascuna delle informazioni riservate richieste ”;

- orbene, l’azione di CA d’AL sull’accesso ha correttamente applicato questi accertamenti, mancando, nel caso oggetto del giudizio, specifiche concrete sull’oggetto del procedimento civile o commerciale instaurando o instaurato o atri indizi precisi e concordanti secondo cui i documenti richiesti sarebbero plausibilmente pertinenti ai fini di un procedimento civile o commerciale.

18. L’appello va pertanto respinto.

19. La soccombenza determina la decisione sulle spese di lite che verranno liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite in favore delle parti appellate, che liquida rispettivamente in 2.000 Euro (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SE De CE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

OM MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OM MA	SE De CE

IL SEGRETARIO