Pubblicato il 04/04/2025

N. 02918/2025REG.PROV.COLL.

N. 00774/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 774 del 2022, proposto da IS NT S.r.l. e EF S.a.s. di NT LA & C., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Manzi e Claudio Zanetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, n. 33,

contro

il Comune di Gorle, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Gobbi e Yvonne Messi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luisa Gobbi in Roma, via Ennio Quirino Visconti N°103,

nei confronti

della società At NE S.r.l. e del signor NT TO, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, sezione staccata di ES, sezione Prima, n. 578 del 21 giugno 2021, resa tra le parti, concernente una segnalazione certificata di inizio attività con richiesta di corresponsione degli oneri di urbanizzazione e della monetizzazione di parcheggi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gorle;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato;

Dato atto del deposito di note di passaggio in decisione da parte degli avvocati Andrea Manzi, Claudio Zanetti e Luisa Gobbi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia in esame concerne alcune unità immobiliari site nel comune di Gorle e ricomprese in un unico fabbricato realizzato a fini produttivi, insistente sul mappale censito catastalmente al foglio 4, numero 2154, e di originaria proprietà della società Costruzioni LAngelo 26 S.r.l.

I subalterni nn. 701, 746 e 747, ubicati al primo piano dell’edificio, sono stati acquistati da IS NT S.r.l. (di qui innanzi anche solo IS) e successivamente alienati, quanto al sub. 701, al Sig. NT TO e quanto al sub 746 a EF S.a.s. (di qui innanzi anche solo EF).

Le predette porzioni sono state ricomprese nel piano di lottizzazione 13.07.1990, nell’ambito del quale sono state cedute aree a verde e a parcheggio al Comune di Gorle, a soddisfacimento degli standard a servizio degli insediamenti.

Altresì, l’originaria proprietaria dell’immobile ha costituito a favore del Comune di Gorle una servitù di parcheggio ad uso pubblico sulla porzione di area scoperta pertinente al fabbricato.

Antecedentemente alla cessione del sub 746 alla EF nel 2012, IS NT S.r.l. ha svolto l’attività di creazione e ricerca software nei sub 744, 745, 746 e 747, quale attività di ufficio strumentale a quella produttiva, che richiedeva l’utilizzo dell’area a parcheggio da parte dei dipendenti.

A far data dal 24 aprile 2012, le porzioni di fabbricato di cui ai sub 746 e 701 venivano locate alla società AT NE S.r.l., svolgente attività di call center , procedendo poi alla cessione del sub 746 alla EF.

Per l’attività di call center il contratto di locazione prevedeva una durata di 6 anni a far data dal 1° aprile 2012 e fino al 31 maggio 2018, rinnovabile per ulteriori 6 anni, a fronte di un canone annuo pari a 36.000 euro.

A seguito di sopralluogo del 17 febbraio 2014, il Comune ha avviato il procedimento per l’adozione dei provvedimenti conseguenti a una rilevata modifica non autorizzata della destinazione d’uso delle unità immobiliari, dapprima nei confronti della sola IS e successivamente comunicando l’avvio del procedimento anche a EF.

Rappresentano le appellanti che a seguito della predetta comunicazione la AT NE S.r.l. si è determinata a disdire il contratto di locazione in essere, oltre a non prendere in locazione la porzione libera di fabbricato di cui al subalterno 747, per la quale pure aveva manifestato interesse.

Asseriscono le deducenti che tale circostanza avrebbe altresì dissuaso potenziali e ulteriori affittuari dalla locazione dell’immobile.

Con provvedimento prot. 8967 il Comune di Gorle ha contestato la modifica della destinazione d’uso della porzione di fabbricato identificata dai sub 701 e 746, per omessa comunicazione e omesso versamento degli standard richiesti dal PGT, per l’effetto ingiungendo a NT TO, EF S.a.s. e AT NE il ripristino dello stato dei luoghi con dismissione entro 90 giorni dell’attività non autorizzata.

Con successivo provvedimento prot. n. 9183, il Comune altresì ha diffidato la IS dall’insediare l’attività di call center anche nella porzione di immobile sub 747, comportante il cambio della destinazione d’uso.

2. Viene quindi proposto da IS NT S.r.l. e EF S.a.s. di NT LA & C, innanzi al T.a.r. ES, il ricorso iscritto al n.R.G.1286/2014, con cui

- è stato chiesto l’annullamento:

a ) del provvedimento del Comune di Gorle, prot. 9183, avente ad oggetto “ comunicazione del 4 agosto 2014 prot. 8623 della Società IS NT S.r.l. – diffida ad adempiere per il mappale 2154 sub. 747 ” notificato alla IS NT S.r.l. in data 26 agosto 2014;

b ) del provvedimento del Comune di Gorle, prot. 8967, avente ad oggetto " procedimento relativo a modifica non autorizzata della destinazione d'uso di porzione di capannone artigianale via Daste e Spalenga 22-28/c piano primo mappale 2154 subb. 701-746-747, di proprietà di TO NT, di EF s.a.s. – ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi e dismissione di attività non autorizzata per il mappale 2154 sub. 701-746 ” notificato alla IS NT S.r.l. in data 24 agosto 2014 e alla EF s.a.s. in data 23 settembre 2014;

c ) di ogni atto, provvedimento pregresso e comunque connesso;

- nonché è stata chiesta la condanna del Comune di Gorle al risarcimento del danno subito.

3. Col successivo ricorso, R.G. n. 618 del 2017, proposto da EF S.a.s. di NT LA &

C., sono stati gravati i seguenti atti:

d ) provvedimento prot. n. 4259 del Comune di Gorle avente ad oggetto: “ Segnalazione Certificata di Inizio Attività ai sensi dell'art. 41, della L.R. e dell'art. 19 della L. 241/1990 - estremi SCIA 056/2017 prot. n. 4022 del 6.4.2017 ”, notificato alla EF S.a.s. in data 11 aprile 2017;

e ) ogni atto, provvedimento preparatorio, pregresso e comunque connesso;

nonché è stata chiesta la condanna del Comune di Gorle alla restituzione di quanto versato dalla ricorrente, pari a 43.434,81 euro, oltre rivalutazione ed interessi dal versamento al rimborso.

4. Pendente il giudizio, stante l’asserita necessità di disporre della porzione di immobile di spettanza, la EF presentava una SCIA al Comune di Gorle con previsione di contributi urbanizzativi e con proposta di realizzazione di parcheggi pubblici a scomputo, tuttavia precisando che, ai sensi di legge, sarebbe stata sufficiente una mera comunicazione e che, per l’effetto, non riteneva dovuti gli oneri pari a 43.434,81 euro versati, con riserva di ripetizione all’esito del giudizio.

Senonché, con successivo atto, il Comune ha comunicato alla EF la completezza e ammissibilità della SCIA, confermando gli oneri dovuti nella misura indicata.

Per l’effetto la EF ha impugnato il prefato atto con ricorso iscritto al n.R.G. 618/2017, chiedendo l’annullamento del provvedimento ove impone la corresponsione di oneri di urbanizzazione e la monetizzazione di parcheggi, con conseguente condanna alla restituzione di quanto dalla società versato a tale titolo.

5. Con la sentenza n. 578/2021, riuniti i ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a., il T.a.r. ES ha accolto la domanda di annullamento formulata col gravame n.R.G. 1286/2014, annullando gli atti di diffida impugnati, viceversa respingendo la domanda risarcitoria ivi formulata nonché il ricorso n.R.G. 618/2017 per l’intero. Quanto alla regolazione delle spese, il giudice ha compensato in parte e per il residuo condannato la EF alla refusione al Comune nella misura di 2.000,00 euro, oltre oneri di legge.

Più specificamente, con riferimento al ricorso n.R.G. 1286/2014, il T.a.r. ha dichiarato l’inammissibilità del gravame quanto al sub 701, per mancata impugnativa da parte del proprietario NT TO. Venendo poi al merito, il giudice di prime cure ha ritenuto che l’attività della locatrice andasse qualificata come terziaria/direzionale, non automaticamente riconducibile alla funzione “commerciale” ai fini della quantificazione degli standard , in difetto di una specifica previsione dello strumento urbanistico. Quanto alla domanda di risarcimento del danno, la stessa viene respinta perché totalmente sfornita della prova della lesione allegata.

Quanto poi al ricorso n.R.G. 618/2017, rilevata l’infondatezza nel merito del gravame e dunque prescindendo dall’eccezione di inammissibilità articolata dalla resistente, il T.A.R. ha ritenuto che il progetto dedotto da EF nella SCIA determinasse un effettivo cambio di destinazione d’uso a commerciale/terziario, con conseguente applicabilità degli artt. 44 e 46 NTA quanto alla dotazione di standard e oneri di urbanizzazione, con conseguente rigetto della connessa domanda di condanna del Comune alla restituzione delle somme.

6. Le società ricorrenti in primo grado, con atto notificato il 19 gennaio 2022 e depositato in data 31 gennaio 2022, hanno dunque proposto appello articolando quattro motivi (pagine 11-27) così rubricati:

I) “ errore della motivazione della sentenza impugnata circa il rigetto della domanda di risarcimento avanzata nel giudizio R.G. n. 1286/2014 – illogicità e travisamento dei fatti – erronea valutazione della documentazione depositata dalle ricorrenti in giudizio – mancata istruttoria ”;

II) “ errore e carenza di motivazione della sentenza in merito alla quantificazione degli oneri in riferimento alla SCIA 6.04.2017 oggetto del giudizio R.G. n. 618/2017 - conseguente e correlata domanda di restituzione da parte del Comune delle somme versate”;

III) “ errore – illogicità - incoerenza – contraddittorietà della sentenza impugnata circa l’applicazione della normativa dello strumento urbanistico PGT del Comune di Gorle ”.

IV) “ sulle spese di giudizio ”.

6.1. Con il primo motivo le appellanti principali deducono l’illegittimità della sentenza gravata laddove questa, nel respingere la domanda di risarcimento danni articolata in primo grado, avrebbe omesso di valutare la documentazione versata in atti e funzionale a circostanziare il danno subito nonché il nesso eziologico tra questo e i provvedimenti illegittimi. Rappresentano, in particolare, che la lesione lamentata si sarebbe concretizzata a metà 2015, allorquando la AT NE S.r.l., locataria degli immobili, li avrebbe abbandonati senza che peraltro fosse più possibile per la società proprietaria rilocarli. Quanto invece al nesso causale, le appellanti ritengono che questo emergerebbe dai medesimi fatti come narrati e non contestati in primo grado, nonché dalla documentazione prodotta. Ad ulteriore comprova di quanto dedotto le società dunque rinviano al documento sopravvenuto, consistente in una dichiarazione del responsabile dell’Ufficio affari generali del gruppo di aziende controllante AT NE S.r.l. e alla mail ivi allegata, che confermerebbero la disdetta della locazione in conseguenza e dipendenza dalle comunicazioni del Comune di Gorle annullate in primo grado.

Risulterebbe poi di certa quantificazione il danno subìto da EF, in particolare corrispondente ai canoni di locazione persi e pari a € 144.000,00 per gli anni 2015 – 2018. A tale danno si dovrebbe poi aggiungere quello derivante dal mancato rinnovo alla scadenza del contratto da parte di AT NE S.r.l., per ulteriori 6 anni e per € 216.000,00.

Quanto a IS, anche questa avrebbe subito pregiudizio in termini di lucro cessante, per la perdita della chance di locare ad AT NE S.r.l. anche il proprio locale di cui al subalterno 747, quantificabile nell’importo di € 360.000,00, pari all’ammontare dei canoni di locazione come da proposta di locazione formulata alla AT NE s.r.l. e in fase di sottoscrizione nel luglio 2014.

Quanto alla prova, la volontà di locare il subalterno risulterebbe attestata sia dai documenti depositati in primo grado che dal documento sopravvenuto del Responsabile Ufficio Affari generali, già menzionato.

Da ultimo censurabile sarebbe l’omessa pronuncia sull’istanza di consulenza tecnica d’ufficio articolata in primo grado e non esaminata in sentenza.

Con il secondo motivo, le appellanti principali censurano l’erronea motivazione della sentenza laddove questa, con riferimento al secondo dei ricorsi riuniti n.R.G. 618/2017, lo rigetta senza fornire una argomentazione adeguata, in particolare travisando il contenuto della SCIA presentata dalla ricorrente, la quale non riguarderebbe, al contrario di quanto paventato in sentenza, il mutamento d’uso dell’immobile. Procedono dunque nel riproporre i motivi già articolati in primo grado e specificamente asseriscono la superfluità della SCIA presentata dalla ricorrente EF, resasi necessaria al sol fine di dare certezza agli atti di disposizione della proprietà stipulati con i terzi, stante l’opacità della situazione di fatto cagionata dalla condotta del Comune, ma senza alcuna modificazione dell’uso dei locali.

Il provvedimento impugnato sarebbe dunque illegittimo laddove impone il pagamento di oneri corrisposti ma non dovuti, in ragione del fatto che l’intervento prospettato non comportava la realizzazione di opere edilizie e non poteva invero essere oggetto né di SCIA né di permesso di costruire, per l’effetto determinandosi anche la gratuità dei mutamenti di destinazione d’uso non comportanti opere edili ex art. 52 L.R. n. 12/2005. Viceversa, sarebbe stata sufficiente la mera preventiva comunicazione, sottratta all’onerosità conseguente alla potestà concessoria, per l’effetto non essendo dovuto alcun contributo e standard urbanistici-parcheggi.

Deducono, altresì, che il Comune avrebbe creato una situazione di assoluta incertezza, inducendo EF alla corresponsione degli oneri urbanistici e alla proposta di destinazione di standard urbanistici a parcheggio, che tuttavia nel caso di specie non trovano alcuna giustificazione non essendovi alcun aggravio di peso insediativo.

Col terzo motivo di impugnazione le appellanti principali deducono l’erronea applicazione del PGT del Comune di Gorle, peraltro in contrasto con la normativa regionale gerarchicamente superiore, atteso che mancherebbe nel caso che occupa il presupposto del mutamento d’uso giuridicamente rilevante.

Il quarto motivo afferisce unicamente alle spese di giudizio, ritenendo che di conseguenza andrebbero poste a carico di controparte.

6.2. Hanno quindi formulato le seguenti conclusioni:

- riforma della sentenza del T.a.r. Lombardia, Sezione di ES n. 578/2018, nella parte in cui respinge la domanda di risarcimento danni nonché condanna del Comune di Gorle al pagamento per il danno subito dai ricorrenti a una somma che il giudice vorrà determinare, in favore della EF S.a.s. non inferiore a euro 360.000,00 (somma corrispondente ai canoni di locazione persi così come risultanti dal contratto di locazione allegato e al mancato rinnovo alla scadenza del contratto da parte di AT NE s.r.l.) ed in favore della IS NT S.r.l. non inferiore a euro 360.000,00;

- riforma della sentenza impugnata del T.a.r. Lombardia - ES n. 578/2021 e dichiarazione di illegittimità o nullità e comunque annullamento, nella parte in cui impone la corresponsione di oneri di urbanizzazione e la monetizzazione di parcheggi, del provvedimento prot. n. 4259 del Comune di Gorle – Settore Gestione del Territorio ad oggetto Segnalazione Certificata di Inizio Attività ai sensi dell’art. 41, della L.R. e dell’art. 19 della L.241/1990, nonché ogni altro atto ad esso preparatorio, pregresso e comunque connesso;

- conseguente condanna del Comune di Gorle alla restituzione in favore della EF S.a.s. di quanto dalla società stessa versato pari ad euro 43.434, 81 oltre rivalutazione ed interessi dal versamento al rimborso.

- in ogni caso condanna alle spese e competenze rifuse di ambedue i gradi di giudizio,

- in via istruttoria: con ogni più ampia riserva di produrre e documentare, ammettersi Consulenza tecnica d’Ufficio per la determinazione e quantificazione dei danni tutti subiti e subendi dalle società ricorrenti.

7. Con atto notificato il 17 marzo 2022 e depositato in data 24 marzo 2022, ha resistito in giudizio il Comune di Gorle, altresì proponendo appello incidentale.

7.1. In particolare il Comune, in relazione al terzo motivo del ricorso incidentale, ripropone l’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere articolata in primo grado e non esaminata dal T.a.r. con riferimento al solo ricorso n.R.G. 618/2017.

Ha quindi controdedotto l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha affermato che in assenza di un’espressa previsione urbanistica comunale riguardo alla dotazione di standard per la destinazione terziario/direzionale, non automaticamente qualificabile quale funzione commerciale, le istanti non sarebbero tenute ad adeguare la dotazione degli standard urbanistici da cedere al Comune.

Quanto all’appello principale, l’Amministrazione comunale sostiene la correttezza della sentenza laddove rigetta la domanda di risarcimento sul presupposto dell’assenza del nesso di causalità tra i provvedimenti e il danno. All’uopo contesta l’ammissibilità delle produzioni documentali a comprova dell’asserito nesso effettuate dalle appellanti, per violazione dell’art. 104 c.p.a., altresì mettendone in discussione la veridicità. Eccepisce dunque l’inammissibilità del ricorso n.R.G. 718/2017, per difetto di legittimazione, attesa l’avvenuta conclusione dei lavori dedotti nella SCIA. Da ultimo sostiene che la CTU richiesta dalle ricorrenti in primo grado sarebbe parimenti inammissibile, rivelandosi del tutto esplorativa, attesa la mancata allegazione di un seppur minimo principio di prova.

Da ultimo, il Comune ribadisce che la destinazione d’uso dell’immobile sarebbe pacifica, a nulla rilevando la qualificazione della stessa data dalle appellanti, non dipendendo questa dalle asserzioni del proprietario ma dai titoli urbanistico/edilizi.

7.2. Ha quindi concluso chiedendo:

- il rigetto dell’impugnazione proposta da IS NT S.p.a. e EF S.a.s. e per l’effetto la conferma dei capi della sentenza impugnati;

- la riforma della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, sez. ES, 21.06.2021, n°578, quanto ai capi da 1 a 18 (nella parte in cui ha accolto i motivi di ricorso di IS NT S.r.l. e EF S.a.s.) e conseguentemente, la reiezione delle domande avversarie (nella parte in cui compensa le spese di giudizio relative al ricorso n. R.G. 1286/2014);

- la rifusione di spese, diritti e onorari di giudizio.

8. In data 23 dicembre 2024 le parti appellanti hanno depositato memoria al fine di insistere per l’accoglimento del gravame.

9. In data 30 dicembre 2024 il Comune appellato ha depositato a sua volta memoria al fine di insistere per il rigetto dell’appello di controparte e l’accoglimento dell’appello incidentale.

10. In data 15 gennaio 2025 parte appellata ha depositato memoria di replica al fine di insistere per le anzidette conclusioni.

11. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza, svoltasi in modalità telematica, del 5 febbraio 2025.

12. Come esposto in narrativa, la controversia origina da due distinti ricorsi parzialmente proposti dalla medesima parte, EF S.a.s. di NT LA & C., innanzi al T.a.r. di ES (Sezione prima), che sono stati riuniti dal Giudice di prime cure stante la loro connessione soggettiva e oggettiva. Vengono, quindi, in esame le iniziative impugnatorie sia della società, nella veste di appellante principale, che del Comune di Gorle nella veste di appellante incidentale.

13. Per le ragioni di cui infra entrambi i gravami sono da reputare infondati.

14. Ai fini della disamina delle deduzioni di parte appellante occorre prescindere dalla dichiarazione del 14/01/2022 versata agli atti del presente giudizio (Allegato n. 3), senza la necessità di verificare la sua rilevanza probatoria quale dichiarazione sostitutiva, risultando fondata l’eccezione di inammissibilità ex art. 104 c.p.a. sollevata dal Comune di Gorle essendo stata prodotta soltanto in questa sede d’appello. Di tale documentazione non è dato quindi prendere contezza ai fini della decisione della presente controversia.

15. Il primo motivo dell’appello principale è destituito di fondamento.

In tale sede le parti appellanti deducono testualmente che “ Come emerso dalla ricostruzione dei fatti, e non compreso dalla sentenza n. 578/2021 qui impugnata, il comportamento del Comune nonché i provvedimenti correttamente annullati dal TAR Lombardia hanno evidentemente condotto AT NE s.r.l. non solo a non prendere in locazione anche lo spazio di cui al subalterno 747 (pur essendosi già dimostrata intenzionata ad espandere la propria attività in tale porzione), ma per di più a rilasciare i locali locati dando disdetta al contratto di locazione. Ciò con un ingente danno delle società locatrici. Tale danno si concretizzava a metà del 2015, quando AT NE Srl effettivamente abbandonava gli immobili e quest’ultimi non venivano in seguito più locati causa provvedimenti e comportamento del Comune. 12 La sentenza erra laddove pur riconoscendo l’illegittimità dei provvedimenti emessi dal Comune di Gorle ed i fatti come narrati non riconosce poi un risarcimento conseguente a quell’evidente danno subito dalle due società, odierne appellanti ”.

Il motivo risulta infondato, in quanto le società appellanti non hanno fornito adeguata dimostrazione del nesso eziologico sussistente tra l’illegittimità degli atti paventata in sentenza e il danno da queste lamentato.

La valutazione formulata dal giudice di prime cure risulta sul punto esente da vizi logici e correttamente motivata.

Il T.a.r. ha, infatti, correttamente osservato che “ le esponenti hanno prodotto unicamente la nota del 30 giugno 2014, con la quale AT NE ha comunicato l’intenzione di recedere dal contratto con IS NT S.r.l. e di corrispondere al proprietario i canoni d’affitto sino al 31 dicembre 2014, nel rispetto dell’articolo 3 a) del contratto di locazione. Tale comunicazione, che non fornisce alcuna indicazione sulle ragioni del recesso anticipato, ha data antecedente rispetto agli atti impugnati, assunti il successivo mese di agosto 2014. Né vi è in tale missiva o in altra documentazione prodotta in atti alcun elemento dal quale risulti che il trasferimento di detta società nel Comune di Alzano Lombardo trova la sua ragione nei censurati provvedimenti comunali. 22. I ricorrenti non hanno poi prodotto alcun documento o elemento di prova che confermi l’affermazione secondo cui la società AT NE era intenzionata a prendere in locazione anche il subalterno 747 e la sussistenza di trattative in corso. Né è stata depositata in giudizio la proposta di contratto che la proprietà avrebbe formulato alla società gestrice del call center e sulla quale si fonda la quantificazione del danno allegato nel ricorso ”. Tali considerazioni sono suscettibili di essere confermate in questa sede di giudizio, in quanto suffragate dalla documentazione di causa.

16. Con il secondo e terzo motivo, suscettibili per il loro tenore di trattazione congiunta, le appellanti principali censurano l’erronea motivazione della sentenza impugnata laddove questa, con riferimento al secondo dei ricorsi riuniti (n.R.G. 618/2017), lo rigetta senza fornire una argomentazione adeguata, in particolare travisando il contenuto della SCIA presentata dalla ricorrente, la quale non riguarderebbe, al contrario di quanto paventato in sentenza, il mutamento d’uso dell’immobile. Ripropongono pertanto i motivi già articolati in primo grado.

16.1. Anche tali motivi sono infondati.

A dispetto di quanto dedotto dalle appellanti si evince, infatti, dalla documentazione di causa che il progetto realizzando prevedeva ed ha previsto la realizzazione di, seppur marginali, variazioni strutturali, plausibilmente resesi necessarie per la più efficiente utilizzazione del manufatto alla luce della nuova destinazione a questo impressa.

Trattasi, in particolare, non solo di creazione di passaggi e apertura/chiusura di porte, evidentemente imposte dalla necessità di conseguire un più efficiente sfruttamento della porzione dell’immobile, ma anche dell’abbassamento dell’altezza da 3,03 m a 2,70 m, sicuramente più confacente a un locale avente funzione direzionale e non artigianale/produttiva.

Trattasi quindi di un intervento che, per la sua consistenza planovolumetrica, risulta inscrivibile nel perimetro operativo del permesso di costruire e non della SCIA presentata dagli appellanti. Tale circostanza assume rilievo dirimente ai fini dell’apprezzamento del motivo di gravame a prescindere da ogni considerazione afferente alla congruità o meno del quadro motivazionale della sentenza di prime cure.

Stante l’affinità delle questioni giuridiche trattate, non può altresì non farsi riferimento alla pronuncia di questo Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 6356/2024, laddove delinea il rapporto sussistente tra cambio di destinazione d’uso, la sua comprova e la disciplina degli oneri urbanistici.

In particolare il Collegio ha osservato sul punto quanto segue:

“Il presupposto del mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante ai fini dell'eventuale adozione della sanzione è che l’uso diverso, anche senza opere a ciò preordinate, comporti un maggior peso urbanistico effettivamente incidente sul tessuto urbano. L'aggravio di servizi - quali, ad esempio, il pregiudizio alla viabilità ed al traffico ordinario nella zona, il maggior numero di parcheggi nelle aree antistanti o prossime l'immobile - è l'ubi consistam del mutamento di destinazione che giustifica la repressione dell'alterazione del territorio in conseguenza dell'incremento del carico urbanistico come originariamente divisato, nella pianificazione del tessuto urbano, dall'amministrazione locale e su queste basi, il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante è soltanto quello intervenuto tra categorie funzionalmente autonome sotto il profilo urbanistico (cfr., sul tema, Cons. Stato, Sez. VI 25 settembre 2017 n. 4469).

In argomento il Collegio tiene a precisare che, in linea di massima, la modifica di destinazione d'uso che si risolve in una trasformazione urbanistica costituisce nuova costruzione (art. 3, comma 1, lett. e) d.P.R. 380/2001). In passato, l'individuazione degli indici della trasformazione urbanistica veniva basata dalla giurisprudenza sul criterio dell'incidenza e del pregiudizio in concreto agli standard urbanistici e alle dotazioni territoriali.

Con l'introduzione delle categorie di destinazione urbanistica ad opera del c.d. decreto BL IA (d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164) tramite l'inserimento dell'articolo 23-ter nel Testo unico per l'edilizia, si è cercato di precostituire a monte le situazioni con riferimento alle quali il carico urbanistico si presuppone omogeneo, indirettamente suggerendo anche una certa uniformità terminologica nella declinazione delle funzioni da parte degli Enti locali nei vari strumenti di governo del territorio. La disposizione, dunque, le riduce a cinque (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale), all'interno di ciascuna delle quali, almeno in termini astratti e generali, il carico urbanistico si presume analogo, sicché assume rilevanza solo il passaggio dall'una all'altra, quand'anche non accompagnato dall'esecuzione di opere edilizie. La legislazione regionale e ancor più in dettaglio gli strumenti urbanistici comunali dettano indicazioni esplicative, che tuttavia, come precisato dal giudice delle leggi, non possono mai risolversi nella soppressione di talune categorie, riducendone il numero (v. Corte cost., 23 gennaio 2018 n. 68, ove si è ricordato che l'accorpamento delle categorie funzionali determina l'esclusione della “rilevanza urbanistica” dei mutamenti di destinazione d'uso interni alle stesse e, quindi, della loro assoggettabilità a titoli abilitativi, in contrasto con la normativa statale di principio e con conseguente incisione dell'ambito di applicazione delle sanzioni previste dal legislatore statale nell'esercizio della competenza esclusiva in materia di “ordinamento civile e penale”, di cui all'art. 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione).

L'introduzione delle categorie, per la sua portata assorbente della valutata incidenza sul carico urbanistico, ha fatto perdere un po' di significatività alla già cennata distinzione, tradizionalmente operata in dottrina e giurisprudenza, tra modifiche di destinazione d'uso funzionali o senza opere e modifiche di destinazione d'uso realizzate tramite le stesse. Ciò che conta, infatti, è non tanto la modalità di realizzazione del cambio, ma gli effetti che produce.

Da ciò può dunque affermarsi che l'individuazione di elementi sintomatici si rende necessaria a stabilire se in concreto cambio c'è stato o meno ed essi vanno individuati caso per caso, a partire proprio da quelle dotazioni che, a maggior ragione ove consistite non in elementi di arredo ma in fattori strutturali, tradizionalmente connotano un determinato utilizzo del bene, in quanto necessarie allo scopo ”.

Ebbene calati tali principi nella presente controversia alla luce del suo quadro fattuale emerge che non solo quanto dichiarato dalla medesima EF in sede di presentazione della SCIA, ma anche la stessa consistenza degli interventi posti in essere, inducono a ritenere che vi sia stato un effettivo cambio di destinazione d’uso, tale quindi da configurare una vicenda edilizia inscrivibile nel contesto applicativo del permesso di costruire.

Pertanto, l’appello principale deve essere respinto.

17. Non resta che trascorrere alla disamina dell’appello incidentale.

In particolare con l’unico motivo in questa sede sollevato (pagine 8-15), il Comune di Gorle censura la sentenza gravata per motivazione incongrua in ragione della violazione dell’art. 5 D.M. 1444/68 nonché degli artt. 44 e 46 delle N.T.A. del PGT.

In particolare ritiene che la sentenza vada riformata quanto ai capi da 1 a 18 (nella parte in cui ha accolto i motivi di ricorso di IS NT S.r.l. e EF S.a.s.) e 32 (nella parte in cui compensa le spese di giudizio relative al ricorso n. R.G. 1286/2014).

Asserendo la correttezza della pronuncia quanto all’accertamento dell’intervenuto mutamento della destinazione d’uso dell’immobile, l’appellante incidentale ritiene che, di converso, il T.a.r. abbia erroneamente argomentato circa il non necessario adeguamento nella dotazione degli standard urbanistici da cedere al Comune, in assenza di espressa previsione urbanistica quanto alla destinazione terziario/direzionale.

Ebbene l’interpretazione letterale e sistematica delle norme in oggetto non consente legittimamente di accedere ad un’interpretazione diversa da quella addotta dal giudice di prime cure.

Invero, l’art. 44 delle N.T.A. al Piano delle regole dispone che per le “ attività commerciali in genere ” l’area di parcheggio debba essere pari al 100% della superficie lorda di pavimento.

La norma, quindi, si riferisce a tali attività non anche alla destinazione terziario/direzionale. E’ suscettibile quindi di conferma in questa sede il passaggio motivazionale della sentenza, con il quale il T.a.r. ha ritenuto che “ l’attività della locatrice va qualificata come attività terziario/direzionale, consistendo nella gestione telefonica del credito, e quindi è riconducibile alla funzione terziaria di servizi o direzionale, che non risulta in sé automaticamente qualificabile come funzione commerciale ai fini della qualificazione degli standard. In difetto di una specifica previsione dello strumento urbanistico per la destinazione qui in questione non può essere data adesione all’interpretazione proposta dall’amministrazione resistente ”.

Quanto diffusamente argomentato dall’appellante incidentale nel senso che la disciplina di riferimento sarebbe rinvenibile a livello statale e regionale, risultato infondato già solo per il fatto che trattasi di previsioni generiche che non possono valere a disattivare la portata disciplinare dell’art. 44 del Piano delle Regole Comunale secondo la sua testuale formulazione.

18. Tanto premesso, rilevata l’insussistenza di ogni esigenza istruttoria, sia l’appello principale, in uno alla relativa domanda risarcitoria, che quello incidentale sono da respingere.

19. Sussistono giusti motivi, stante l’assoluta peculiarità della vicenda di causa e l’esito sfavorevole dei rispettivi gravami, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.R.G. 774/2022), così decide:

- respinge l’appello principale proposto da IS NT S.r.l. e EF S.a.s. di NT LA & C;

- respinge l’appello incidentale proposto dal Comune di Gorle.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 5 febbraio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO