Pubblicato il 05/05/2026

N. 03475/2026REG.PROV.COLL.

N. 03658/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3658 del 2025, proposto da
AG - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e ADER - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale sono domiciliate, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

EZ SE, rappresentato e difeso dall’Avvocato Anna Barbero, con domicilio eletto presso il suo studio, in Torino, corso Galileo Ferraris n. 120;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 01118/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di EZ SE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il Cons. Marco PI;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FA e TT

Con ricorso iscritto al n. 1225/2021 R.R. il Signor EZ SE, titolare dell’omonima Azienda Agricola, a quel momento già cessata, impugnava dinanzi al Tar per il Piemonte la cartella di pagamento n. 110 2021 00360336 82 000, di importo pari a € 21.211,39 emessa a titolo di « Prelievo latte sulle consegne » riferito alla campagna lattiera 2007/08, notificata il 28 settembre 2021.

Il Tar, con sentenza n. 1118 del 4 novembre 2024, accoglieva il ricorso sul ritenuto fondamento della prima delle censure formulate con il primo capo di impugnazione (respingendo le restanti censure e assorbendo il secondo motivo) con la quale era dedotto che il prelievo 2007 fosse già stato pagato dall’Azienda l’11 luglio 2019 (v. doc. 8 depositato in primo grado) a seguito della notifica della cartella n. 65538173 (v. doc. 6) notificata il 3 novembre 2008 cui si riferiva l’intimazione di pagamento del 23 gennaio 2019 (v. doc. 7).

AG impugnava la sentenza con appello depositato il 7 maggio 2025 formulando i seguenti capi d’impugnazione:

« Erronea valutazione dei documenti prodotti in giudizio e travisamento dei fatti: il pagamento dimostrato in giudizio dalla controparte deve essere imputato alla campagna lattiera 2006/2007 e non a quella 2007/2008, oggetto del presente giudizio » deducendo che il pagamento allegato come fatto estintivo del debito in questione, contrariamente a quanto ritenuto dal Tar, fosse riferito al prelievo relativo alla campagna lattiera 2006/2007 e comprovando le proprie deduzioni con deposito di documenti non prodotti in primo grado;

« Violazione dell’art. 2697 c.c.: nei rapporti obbligatori l’onere di dimostrare i fatti estintivi del diritto di credito spetta al debitore e, pertanto, nel presente caso l’eventuale incertezza sull’imputazione del pagamento effettuato dalla controparte deve portare alla conclusione che il credito per la campagna 2007/2008 non si è estinto » deducendo che il Tar avrebbe erroneamente considerato la cartella n. 1020080065538173 e l’intimazione di pagamento del 23 gennaio 2019 prodotte dal ricorrente come riferite alla campagna 2007/2008 (mentre sarebbero relative alla precedente campagna 2006/2007) lamentando, in special modo, che il Tar, a fronte delle allegazioni a sostengo della corretta imputazione del prelievo controverso e del deposito di documentazione asseritamente comprovante la circostanza, avrebbe erroneamente invertito l’onere della prova addossandolo all’amministrazione.

AG avanzava inoltre « istanza di ammissione prova documentale nuova ex art. 104, co. 2 c.p.a. » riferita ai documenti richiamati a sostegno delle censure di cui al primo capo d’impugnazione da ritenersi decisivi per la decisione della causa.

L’appellato, costituito formalmente in giudizio il 16 maggio 2025, sviluppava le proprie difese con memoria del 4 luglio successivo con la quale:

eccepiva l’inammissibilità dell’appello per assenza di specifiche censure e critiche alla sentenza impugnata e, in ogni caso, l’infondatezza delle stesse nel merito;

eccepiva l’inammissibilità e in ogni caso l’irrilevanza delle nuove produzioni documentali di AG;

riproponeva il secondo motivo del ricorso di primo grado assorbito dal Tar.

AG, con memoria depositata il 23 marzo 2026:

controdeduceva in ordine alla pretesa inammissibilità dell’appello e delle proprie produzioni documentali;

ribadiva il fondamento nel merito della propria impugnazione;

prendeva posizione sul riproposto secondo motivo del ricorso di primo grado.

L’appellato replicava alle avverse difese con memoria depositata il 2 aprile 2026.

All’esito della pubblica udienza del 2 aprile 2026 la causa veniva decisa.

Preliminarmente deve disattendersi l’eccezione di inammissibilità per omessa specifica contestazione dei contenuti della sentenza impugnata sollevata dalla parte resistente.

Come già affermato in giurisprudenza, con posizione consolidata dalla quale non si ha motivo di discostarsi, « affinché sia soddisfatto il requisito di specificità dell’impugnazione di cui all’art. 101, comma 1, c.p.a., non occorre che l’atto di appello contesti analiticamente ogni singolo passaggio argomentativo in cui si articola la trama motivazionale della sentenza appellata, laddove dal complessivo contenuto dell’appello si evincano le ragioni essenziali per le quali il ragionamento posto dal Tar a fondamento della statuizione gravata non possa ritenersi, dal punto di vista dell’appellante, condivisibile, ciò anche attraverso la contrapposizione, al filo argomentativo che attraversa la sentenza appellata, di una diversa chiave di lettura del materiale istruttorio raccolto dall’Amministrazione » (Cons. Stato, sez. III, 28/11/2023, n. 10201).

Nel caso di specie deve ritenersi che la critica alla sentenza impugnata emerga con chiarezza dalle complessive narrative dell’appello dirette a contestare la riconosciuta imputazione del pagamento allegato dalla parte appellante alla cartella impugnata in primo grado, nonostante fosse riferito ad un debito precedente.

Sempre in via preliminare deve essere affrontata la questione relativa all’ammissibilità delle produzioni dell’appellante effettuate per la prima volta nel presente giudizio.

AG, come anticipato, avanza « istanza di ammissione prova documentale nuova ex art. 104, co. 2 c.p.a. » riferita, in particolare, ai seguenti allegati:

- videata SIAN che documenta le vicende riferibili alla cartella di pagamento n. 11020080065538173, per l’anno 2006/2007 (doc. 7);

- intimazione di pagamento del 19 giugno 2009, relativa al prelievo supplementare riferito alla campagna 2006/2007 (doc. 8);

- notifica dell’intimazione di cui al doc. 8 (doc. 9);

- riepilogo degli importi dovuti e riscossi dall’appellata (doc. 10);

- ordinanza del Tar del Lazio n. 5048/2018 che respingeva l’opposizione presentata avverso il decreto di perenzione n. 5615/2017 (nel giudizio 11480/2008, già agli atti del primo grado).

Con riferimento a quest’ultimo documento, non può che rilevarsi come questo Consiglio di Stato abbia già avuto modo di affermare il principio per il quale « agli effetti dell’art. 104, comma 2, c.p.a. le sentenze non costituiscono “documenti” e possono, pertanto, essere prodotte per la prima volta anche in grado di appello » (Cons. Stato, Sez. IV, 17 febbraio 2023, n. 1681).

Sul tema anche la Sezione, pronunciandosi in materia di quote latte , ha ripetutamente riconosciuto che « non si versa in ipotesi di violazione del divieto di nuove produzioni in appello ex art. 104 c.p.a. posto che, come più volte riconosciuto dalla Sezione, “non incontra i limiti dell’art. 104 c.p.a. la produzione in appello di copia di pronunce giurisdizionali rese inter partes, qui ritenute indispensabili e riguardanti l’impugnazione di atti precedenti quello oggetto della odierna controversia” sul dirimente rilievo che “l’accertamento definitivo discendente dalle precedenti pronunce, esporrebbe ogni eventuale successiva decisione con esso contrastante al rimedio della revocazione” (Cons. Stato, Sez. VI, 3 settembre 2025, n. 7175)» (Cons. Stato, Sez. VI, 1° ottobre 2025, n. 7650) » (Cons. Stato Sez. VI, 3 marzo 2026, n. 1646).

Circa la specifica vicenda oggetto della produzione in commento si evidenzia che l’Azienda EZ SE, unitamente ad altri produttori, impugnava dinanzi al Tar per il Lazio i provvedimenti « con i quali, nel regime delle quote latte è stato comunicato a ciascuna l’esito dei calcoli di fine periodo per le consegne 2007/2008 » con ricorso iscritto al n. 11480/2008 R.R., dichiarato perento con decreto n. 5615 del 19 settembre 2017. L’opposizione proposta avverso il citato decreto veniva respinta con ordinanza n. 5048 del 7 maggio 2018 consolidando il debito oggetto del presente giudizio in merito al quale resta controverso il pagamento.

Quanto all’ammissibilità della documentazione prodotta per la prima volta in appello deve riconoscersi che, sino a tempi relativamente recenti, in giurisprudenza si sono registrate posizioni non sempre univoche in merito all’interpretazione del secondo comma dell’art. 104 c.p.a. laddove dispone che « non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile ».

La formulazione della norma, indicando le due ipotesi in cui il divieto di nuove produzioni trova un temperamento, ma elencandole utilizzando la congiunzione disgiuntiva « o », ha dato vita a diverse interpretazioni del precetto: talvolta si è ritenuto sufficiente a sorreggere il divieto la sola omessa dimostrazione di una causa impeditiva al deposito in primo grado (Cons. Stato, Sez. III, 19 settembre 2022, n. 8075); talvolta si è superata la preclusione conferendo rilievo esclusivo all’indispensabilità del documento ai fini del decidere (Cons. Stato, Sez. II, 28 aprile 2026, n. 3320) o riconoscendo l’alternatività delle due condizioni (Cons. Stato Sez. VI, 1316 del 9 febbraio 2024) e la conseguente sufficienza della ricorrenza di una sola, non mancando ulteriori distinguo basati sulla condotta serbata della parte in primo grado a fronte di ordini istruttori, riconoscendo la preclusione in presenza di una espressa richiesta di integrazione avanzata dal Collegio non evasa.

Il Collegio, pur riconoscendo come tendenzialmente inammissibile l’adesione a posizioni eccessivamente estensive, tali da configurarsi alla stregua di una sanatoria di preclusioni e decadenze già verificatesi, ritiene di aderire a quella giurisprudenza che, pur entro precisi limiti, privilegia un approccio sostanziale conferendo rilevanza alla indispensabilità delle produzioni ai fini del decidere, sempre che i temi difensivi a sostegno dei quali vengono invocate non si presentino come inediti ma abbiano trovato ingresso nel giudizio di primo grado.

Deve in particolare condividersi la posizione già espressa dalla Sezione per la quale « l’ammissibilità di un limitato numero di documenti può inoltre ritenersi possibile dove la parte abbia comunque svolto le proprie difese in primo grado producendo le relative prove a supporto (se del caso anche a seguito di un ordine istruttorio), ove la successiva produzione in appello non possa qualificarsi totalmente nuova, risolvendosi invece in una limitata attività di integrazione documentale, rispetto ad un costrutto probatorio sul quale si era già svolto il contraddittorio in primo grado (cfr. Cons. St. 5509/2014) e nel caso in cui la parte produca tardivamente i documenti tuttavia esponendo le ragioni specifiche non imputabili a sé che non hanno consentito la produzione della documentazione in primo grado, nonostante l’ordine istruttorio del giudice tali da persuadere il giudice di appello a esercitare i poteri officiosi ritenendoli giustificati ed al fine di evitare una palese ingiustizia dell’esito del processo » (Cons. Stato, 5 febbraio 2025, n. 907).

Nel caso di specie, in primo grado il Tar, con ordinanza n. 185 del 27 gennaio 2022, disponeva un’integrazione istruttoria ordinando ad AG «il deposito in giudizio di una dettagliata e documentata relazione di chiarimenti sui fatti di causa ... »

All’approssimarsi della successiva camera di consiglio, fissata il 12 ottobre 2022, AG, con istanza depositata il 4 ottobre 2022, avanzava richiesta di rinvio allegando la necessità « di effettuare la completa istruttoria del presente procedimento e si oppone alla definizione del giudizio in forma semplificata chiedendo che la causa non venga trattenuta in decisione per l’emissione di sentenza ai sensi dell’art. 60 c.p.a., onde consentire all’Amministrazione l’istruttoria di competenza in vista dell’udienza per la trattazione del merito della causa ».

Ciò nonostante, con ordinanza n. 930 del 13 ottobre 2022, nella quale si rileva contraddittoriamente che « le parti hanno adempiuto agli incombenti istruttori ordinati da questo Tribunale » ma « che non vi siano i presupposti per disporre il rinvio della trattazione richiesto dall’amministrazione, tenuto conto del lungo lasso di tempo concesso per adempiere all’ordine istruttorio », veniva accolta l’istanza di sospensione fissando l’udienza di discussione ex art. 55, comma 10, c.p.a., in vista della quale AG, con nota depositata il 21 agosto 2024, esponeva che « il pagamento di Euro 28.096,95 effettuato dal ricorrente con causale “Pagamento quote latte cartella n. 11020080065538173000” era riferito al debito afferente alla campagna 2006 e non, come erroneamente dichiarato da controparte, alla campagna 2007, cui afferisce invece la cartella oggetto del presente giudizio » allegando a supporto della deduzione:

il « dettaglio » del debito per « prelievo supplementare latte di vacca - consegne alle latterie - 2006/2007 »;

il « dettaglio importi dovuti e riscossi » relativo alla medesima campagna;

l’intimazione di pagamento dell’8 luglio 2014 inviata a mezzo lettera raccomandata, con relativo avviso di ricevimento;

la comunicazione della presa d’atto della « mancata adesione alla rateizzazione di cui al decreto legge n. 5/2009, convertito con modificazioni in legge 9 aprile 2009, n. 33 e mancato versamento del prelievo » del l’11 dicembre 2015;

l’intimazione di pagamento datata 23 gennaio 2019.

Così ricostruita in punto di fatto la vicenda relativa all’integrazione istruttoria disposta in primo grado, e preso atto di quanto già in detta sede depositato e delle rappresentate difficoltà dell’amministrazione nel reperire la documentazione necessaria (cui deve riconoscersi il carattere dell’oggettività stante la dimensione del contenzioso in tema di quote latte ), deve ritenersi, in coerenza con la posizione giurisprudenziale da ultimo richiamata, l’ammissibilità dei depositi di AG trattandosi di produzioni documentali che non innovano il quadro probatorio complessivo ma integrano e supportano argomenti difensivi già introdotti in primo grado e, in particolare, l’errata riferibilità del pagamento allegato dal ricorrente alla pretesa oggetto del giudizio.

Le complessive produzioni di AG, ma anche le produzioni di primo grado dell’appellato erroneamente ritenute dal Tar comprovare il documentato pagamento del prelievo della campagna 2007/08 oggetto del presente giudizio, confermano il fondamento dell’appello.

Come si evince dal doc. 4 delle produzioni AG in primo grado, l’intimazione di pagamento relativa al prelievo 2007/08 reca la data dell’8 luglio 2014 e l’indicazione della notifica alla data del 31 luglio successivo con raccomandata n. 135659237292.

La cartella di pagamento controversa (quella riferita al prelievo 2007/08 impugnata in primo grado) è la n. 110 2021 00360336 82 000 notificata il 28 settembre 2021 e ciò contraddice la sentenza laddove afferma, come già evidenziato, che il prelievo controverso fosse stato pagato l’11 luglio 2019 essendo invece tale versamento riferito alla diversa cartella n. 65538173 (v. doc. 6 delle produzioni dell’appellato in primo grado) notificata il 3 novembre 2008 cui peraltro è riferita un’intimazione di pagamento del 2019 (v. doc. 7 della produzioni dell’appellato in primo grado).

Che la cartella n. 65538173 sia riferita alla campagna 2006/07 e non alla campagna 2007/08, come sostengono il Tar e l’appellato, trova conferma altresì nell’estratto del SIAN (doc. 7 delle produzioni AG in appello).

Dal documento da ultimo citato (erroneamente ritenuto dal Tar un documento interno privo di efficacia probatoria, ma da ritenersi sufficiente a concretizzare un principio di prova, peraltro non oggetto di puntuale confutazione in giudizio) si rileva che l’accertamento del prelievo per la campagna 2006/07 ivi documentato è del 19 luglio 2007 e che veniva in pari data notificato con raccomandata n. 133592793610.

Che il documento non si riferisca alla campagna 2007/08 emerge ulteriormente dall’intimazione di pagamento prodotta da AG come doc. 8 (v. tabella allegata al documento) che riporta il numero di raccomandata e la data di notifica sopra specificati in corrispondenza della campagna 2006/07.

Che, ancora, il pagamento documentato, contrariamente a quanto affermato dal Tar, non si riferisca al prelievo 2007/08, si evince ulteriormente dall’importo del bonifico effettuato e depositato a comprova dell’avvenuto pagamento del debito.

La cartella oggetto del presente giudizio, infatti, reca l’importo di € 21.211,39 di cui € 10.070,37 a titolo di capitale, ovvero l’importo indicato nel « dettaglio importi dovuti e riscossi » (doc. 10 delle produzioni AG in appello) a titolo di « prelievo ancora dovuto » per la campagna 2007/08, mentre il pagamento allegato dall’appellato (e assunto dal Tar quale prova dell’assolvimento dell’obbligo relativo alla campagna qui di interesse) è di importo significativamente superiore, ovvero pari a € 28.096,95.

Riconosciuto il fondamento dell’appello deve procedersi allo scrutinio del secondo motivo del ricorso di primo grado riproposto dall’appellante.

In detta sede il ricorrente deduceva « Violazione dei principi di divieto di doppia imposizione di cui all’art. 67 del d.p.r. 600/1973 e di cui agli artt. 474 e ss. c.p.c. e dei principi di buon andamento e trasparenza della P.A. di cui all’art. 97 Cost . Violazione di legge in relazione agli artt. 1 e 3 della legge 7.8.1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei presupposti, illogicità, erroneità ed ingiustizia manifesta » lamentando che AG avesse emesso l’impugnata cartella senza avvedersi che « il medesimo prelievo per la campagna 2007 era già stato iscritto a ruolo ed era già stato oggetto della cartella di pagamento n. 11020080065538173, notificata alla ricorrente il 3.11.2008 », incorrendo in tal modo in una violazione del divieto di doppia imposizione e del divieto di duplicazione del titolo esecutivo.

Il motivo è infondato.

La già accertata riferibilità del debito portato dalla cartella di pagamento n. 11020080065538173 al prelievo riferito alla campagna 2006/07, e non alla campagna 2007/08, priva di pregio la censura

Per quanto precede l’appello deve estere accolto con condanna della parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in € 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco PI, Consigliere, Estensore

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

L'NS	IL PRESIDENTE
Marco PI	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO