Pubblicato il 17/07/2025

N. 06298/2025REG.PROV.COLL.

N. 04097/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4097 del 2023, proposto da
UR KA LI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Beretta, Mario Siragusa e Marco Zotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di TIzia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Associazione Cis, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Jacopo Polinari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di TIzia;
Ds SM IN LI S.p.A., Ds SM IN LI S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Emilio De Giorgi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di TIzia;
-L NT B- S.p.A., Birra Peroni S.r.l., Electrolux LI S.p.A., non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
A. AC S.P.A/Ag e Zignago Vetro S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Gambuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di TIzia;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 1159/2023 pubblicata il 2 febbraio 2023, non notificata, e per il conseguente annullamento del provvedimento 17 luglio 2019 n. 27849, con cui, al termine del procedimento I805, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha comminato a UR KA LI S.p.A. due sanzioni amministrative pecuniarie pari nel complesso a € 124.293.950,00 per aver posto in essere due intese restrittive della concorrenza in violazione dell'art. 101 del T.F.U.E..

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, dell’Associazione Cis, di Ds SM IN LI S.p.A. e di Ds SM IN LI S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’intervento ad opponedum di A. AC S.P.A/Ag e Zignago Vetro S.p.A.;

Vista la sentenza non definitiva di questa Sezione n. 8989 del 2024;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati, dello Stato Alessandro Jacoangeli, Francesca Sbrana, Mario Siragusa e Marco Zotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso, notificato il 2 maggio 2023 e depositato il 12 maggio 2023, UR KA LI S.p.A. (di seguito anche solo “UR KA”) ha impugnato ex art. 106 e ss. c.p.a. per revocazione la sentenza n. 1159 del 2023 con cui questa Sezione ha accolto in parte, limitatamente alla sola quantificazione della sanzione, l’appello proposto dalla predetta società avverso la sentenza n. 6087 del 2021 del T.A.R. per il Lazio – sede di Roma che aveva integralmente respinto il ricorso n. R.G. 12715/2019 presentato dalla stessa UR KA avverso il provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, del 17 luglio 2019 n. 27849, p. - I805 - Prezzi del cartone ondulato, con il quale l’Autorità:

- ha accertato che UR KA avrebbe posto in essere unitamente alle società -L NT B- S.p.A., Cartonstrong LI S.r.l., Ondulato Trevigiano S.r.l., AT Maranello S.p.A., Plurionda Sp.A., Laveggia S.r.l., Scatolificio Laveggia S.p.A., AT Santerno S.p.A., DS SM IN LI S.p.A. e DS SM IN LI S.p.A., , Adda AT S.p.A., Imballaggi Piemontesi S.r.l., -L NT A- S.p.A., AT ed Imballaggi del Friuli S.p.A., Ondulato Piceno S.r.l., ICOM S.p.A., AT del Savio S.r.l. e all’associazione di categoria Gruppo LIno Fabbricanti Cartone Ondulato), una intesa per oggetto restrittiva della concorrenza contraria all’art. 101 T.F.U.E., consistente in un’unica e complessa intesa (in seguito anche, per brevità, “Intesa fogli”), portata avanti nel tempo, volta a distorcere le dinamiche concorrenziali nel mercato della produzione e commercializzazione di fogli in cartone ondulato e ha, per l’effetto, irrogato a UR KA, in solido con la propria controllante Innova Group, una sanzione pecuniaria di € a € 57.108.031,00;

- ha accertato che UR KA avrebbe posto in essere, unitamente alle società DS SM IN LI S.p.A. e DS SM IN LI S.p.A., Toscana AT S.p.A., International Paper LI S.r.l., Sandra S.p.A., Saica Pack LI S.p.A., Mauro Benedetti S.p.A., AT ed Imballaggi del Friuli S.p.A., Scatolificio Idealkart S.r.l., Laveggia S.r.l., Scatolificio Laveggia S.p.A., Alliabox LI S.p.A., Toppazzini S.p.A., Antonio DA & Figli S.p.A., ICO Industria Cartone Ondulato S.r.l., ICOM S.p.A., Grimaldi S.p.A., Ondulato Piceno S.r.l., MS IN S.r.l., Trevikart S.r.l., AT Maranello S.p.A. e l’associazione GIFCO, un’intesa (in seguito anche, per brevità, “Intesa imballaggi”) per oggetto restrittiva della concorrenza contraria all’art. 101 TFUE consistente in un’unica e complessa intesa portata avanti nel tempo volta a distorcere le dinamiche concorrenziali nel mercato della produzione e commercializzazione di imballaggi in cartone ondulato, e ha, per l’effetto, irrogato a UR KA, una sanzione pecuniaria di € 67.185.919,00.

1.1 A sostegno del suddetto ricorso per revocazione ha dedotto in sede rescindente i motivi così rubricati:

1) Errore di fatto revocatorio in relazione all’omessa pronuncia sulla presunta leadership di UR KA nell’ambito dell’intesa fogli ;

2) Errore di fatto revocatorio per omessa pronuncia o per motivazione apparente che ridonda in omessa pronuncia in relazione alla mancata prova della partecipazione continuata di UR KA all’intesa imballaggi ;

1.2 Ha, quindi, chiesto la revocazione della sentenza indicata in epigrafe e, per l’effetto, in sede rescissoria, accogliere di motivi II e V.2 dell’appello proposto da UR KA LI S.p.A. innanzi a questa Sezione nell’ambito del giudizio r.g.n. 8318/2021 e, per l’effetto, annullare in parte qua il provvedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato n. 27849 emesso a esito del procedimento I805.

2. Nelle date, rispettivamente, del 22 maggio 2023, 30 maggio 2023, 15 giugno 2023 e 26 giugno 2024, si sono costituite in giudizio per resistere avverso il ricorso per revocazione Zignago Vetro S.p.A., DS SM IN LI S.p.A. (insieme con DS SM IN LI S.p.A.– di seguito anche solo “DS SM”), l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e l’Associazione CIS.

3. Con atto depositato il 23 ottobre 2024 A. AC S.p.A/AG ha spiegato intervento ad opponendum chiedendo di respingere il ricorso per revocazione.

All’uopo ha rappresentato che:

- “con atto di citazione del 20 marzo 2022, ha instaurato il procedimento civile volto al risarcimento del danno da illecito antitrust subito poiché vittima delle intese anticoncorrenziali, accertate dall’Autorità con la Decisione del 17 luglio 2019”;

- “Nell’ambito del suddetto procedimento civile, pendente dinanzi al Tribunale di Milano, N.R.G. 12676/2022, UR KA LI ha depositato il ricorso per revocazione avanti al Consiglio di Stato, N.RG. 4097/2023, volto a riformare la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, 1159/2023, N.R.G. 8318/2021, pubblicata il 2 febbraio 2023, che aveva visto UR KA soccombente”.

4. Il 26 giugno 2024 si è costituita in giudizio l’Associazione CIS chiedendo la reiezione del ricorso per revocazione.

5. In data 8 ottobre 2024 l’Autorità e UR KA hanno depositato memorie ex art. 73 c.p.a..

6. Il 12 ottobre 2024 UR KA ha depositato memorie in replica.

7. Ad esito dell’udienza pubblica del 24 ottobre 2024 questa Sezione, con sentenza non definitiva n. 8989 dell’11 novembre 2024 ha:

- dichiarato inammissibile il secondo motivo di revocazione;

- accolto, in via rescindente, il primo motivo di revocazione e, per l’effetto, revocato, con esclusivo riferimento a tale profilo, e dunque limitatamente al relativo capo, la sentenza di questa Sezione n. 1159 del 2 febbraio 2023;

- fissato per la trattazione della fase rescissoria relativa all’accolto vizio revocatorio l’udienza pubblica del 29 aprile 2025.

8. Nelle date dell’11 aprile 2025 e del 17 aprile 2025 l’Autorità e parte ricorrente in revocazione hanno depositato memorie difensive anche in replica.

9. Ad esito dell’udienza pubblica del 29 aprile 2025 questa Sezione, ritenuto, anche alla luce delle deduzioni svolte da ultimo dalla difesa di parte ricorrente in revocazione (pag. 11 della memoria dell’11 aprile 2025) e di quanto emerso nel corso della discussione, che la causa non fosse matura per la decisione, ha disposto, con ordinanza collegiale n. 3688 del 2025, ex art. 63, comma 3, c.p.a., l’acquisizione in versione integrale, delle dichiarazioni di clemenza rese nel corso del procedimento dai IE NT -L NT A- (richiamata nel provvedimento gravato in prime cure al par. 498) e -L NT B- (doc. 512-c del 5 ottobre 2018 dell’Autorità) in forma riservata con le modalità di cui all’art. 136 comma 2, secondo periodo, c.p.a., esonerando dal deposito di tali documenti in via telematica.

9.1 Con successiva ordinanza collegiale n. 4254 del 2025, su istanza di parte ricorrente in revocazione, questa Sezione ha precisato le modalità di conservazione ex art. 136 comma 2, secondo periodo, c.p.a. della suddetta documentazione.

10. Il 19 maggio 2025 è stata data comunicazione alle parti dell’intervenuto deposito da parte della difesa erariale della suddetta documentazione. La stessa è stata presa in visione dalla difesa di UR (come da verbale del 27 maggio 2025 caricato sulla piattaforma P.A.T.) e dai componenti del Collegio.

11. Il 10 giugno 2025 UR ha depositato memorie difensive insistendo per l’accoglimento della domanda formulata in via rescissoria.

12. All’udienza del 26 giugno 2025 la causa, previa discussione orale, è stata introiata per la decisione della parte rescissoria del primo motivo di revocazione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di revocazione è, nella sua parte rescissoria, infondato nel merito.

2. Con esso si ripropone il motivo V.2 dell’appello (“Difetto di motivazione relativamente alla presunta leadership di UR KA nell’intesa sui fogli”) a mezzo del quale si è censurata la sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse il quinto motivo del ricorso di primo grado (con cui si è denunciata l’illegittimità del provvedimento gravato in prime cure nella misura in cui ha accertato un ruolo di leadership della prefata società nell’ambito dell’intesa fogli con applicazioen alla stessa del disposto dell’art. 21 delle Linee Guida Sanzioni) rilevando “che, anche senza tener conto dell’aggravante in questione, UR KA sarebbe stata destinataria di una sanzione […] ben superiore al limite edittale” (par. 18 sentenza di primo grado).

In particolare, detta statuizione sarebbe errata in quanto:

- la pronuncia del T.A.R. si baserebbe su una lettura miope dell’interesse ad agire, confinata al solo e più immediato risvolto economico che la censura sollevata avrebbe potuto eventualmente conseguire ( id est una riduzione dell’ammenda);

- vi sarebbe, per contro, un interesse di UR KA che non si cristallizzi un provvedimento pubblico che la qualifica come leader di un’intesa restrittiva della concorrenza risiede anche in utilità o vantaggi che non sono necessariamente materiali (tra tutti, si pensi alle conseguenze sul piano reputazionale);

- in ogni caso l’eventuale riduzione dell’importo della sanzione non esaurirebbe le utilità o i vantaggi materiali che UR KA potrebbe conseguire dall’accoglimento della censura mossa alla contestazione dell’Autorità di aver giocato un ruolo particolarmente attivo nell’intesa sui fogli atteso che, in un contesto di crescente importanza del c.d. private enforcement del diritto antitrust, dove le azioni c.d. follow-on stanno prendendo sempre più piede, la stessa sarebbe già divenuta bersaglio di una serie di richieste di risarcimento dei danni asseritamente derivanti dalle condotte accertate nel provvedimento e molti dei presunti danneggiati tenterebbero di far leva proprio sulla qualifica di ringleader che l’Autorità ha illegittimamente attribuito a UR KA con il provvedimento gravato in prime cure.

2.1 Sempre in via rescissoria si deduce che il quinto motivo del ricorso di primo grado, oltre ad essere ammissibile, sarebbe anche fondato nel merito.

Sul punto si osserva che l’Autorità avrebbe errato nell’affermare che “UR KA ha svolto un ruolo particolarmente attivo, sia di istigazione all’adesione all’infrazione da parte di altre imprese, sia di organizzazione nel contesto delle riunioni regionali” (così nel provvedimento gravato in prime cure al par. 498).

Nel dettaglio, con riguardo alla presunta istigazione all’adesione all’infrazione, si osserva che l’Autorità fonda il suo giudizio esclusivamente su alcune dichiarazioni di -L NT A-. Tuttavia, si tratterebbe di dichiarazioni non solo formulate in termini del tutto generici e prive di adeguato supporto probatorio, ma anche direttamente smentite dalle dichiarazioni di altro IE NT (-L NT B- ha riferito che non vi fosse una sola impresa che potesse essere considerata leader-istigatrice, posto che gli “inviti a partecipare a riunioni di questo tipo per l’area del Nord-est […] venivano da DS SM, -L NT A- e UR KA”).

Con riguardo al presunto ruolo organizzativo delle riunioni regionali, si deduce che l’Autorità fonda il suo giudizio sul rilievo che “le sale riunioni delle regionali del TO [erano] prenotate da UR KA” (provvedimento gravato in prime cure, par. 498). Anche questa circostanza non basterebbe, secondo parte ricorrente in revocazione, a qualificare la ricorrente come leader-organizzatrice, posto che le evidenze in atti dimostrano invece che al pagamento delle sale riunioni provvedessero “a turno” i partecipanti.

Si aggiunge che, in ogni caso, l’Autorità addebita a UR KA la prenotazione di sole tre presunte riunioni (rispettivamente in data 20 luglio 2012, 11 dicembre 2015, 5 luglio 2016), una delle quali risulterebbe peraltro pagata da altro soggetto (provvedimento gravato in prime cure, par. 498).

Secondo parte ricorrente in revocazione sarebbe incongruo fondare l’applicazione dell’aggravante de qua sulla base dell’organizzazione di sole tre riunioni:

- meramente “regionali”, a esclusione delle riunioni “di vertice” (la cui organizzazione sembrerebbe più adatta a suggerire un ruolo di capofila);

- che rappresentano il 4% delle 75 riunioni complessivamente contestate dall’Autorità alle parti dell’Intesa fogli (provvedimento gravato in prime cure, par. 406);

-limitate all’area “TO”, a fronte di un’intesa che l’A.G.C.M. ritiene avere avuto dimensione nazionale;

- occorse, una per anno, negli anni 2012, 2015 e 2016, nel quadro di un’intesa continuata che l’Autorità contesta essere durata continuativamente dal 2004 al 2017.

Si rappresenta, in proposito che ai fini della qualifica di ringleader , l’impresa deve avere rappresentato una “forza motrice significativa per l’intesa” (v., in tal senso, sentenza del Tribunale UE 15 marzo 2006, causa T 15/02, BASF, § 374) e spetta all’Autorità una prova particolarmente rigorosa per addebbitare la suddetta circostanza aggravante (v. sentenza del Tribunale 18 giugno 2008, causa T 410/03, Hoechst, §§ 420-439).

3. Anche alla luce dell’approfondimento istruttorio disposto da questa Sezione con ordinanza collegiale n. 3688 del 29025, le suddette doglianze sono infondate nel merito.

3.1 Va, peraltro, in limine rilevato che, a differenza di quanto statuito dal T.A.R., le stesse sono ammissibili sussistendo un interesse concreto ed attuale di UR KA a contestare l’applicazione a suo carico dell’aggravante in questione anche se ciò non è destinato a riverberarsi, in termini di riduzione, sul quantum della sanzione irrogabile.

E, infatti, non può trascurarsi la rilevanza che l’accertamento ex art. 7 del d.lgs. n. 3 del 2017 di un ruolo differenziato della società ricorrente in revocazione può assumere nell’ambito del contenzioso follow on di tipo civilistico instaurato da alcune imprese a valle dell’emissione del provvedimento di A.G.C.M..

Del resto, in caso di fatto dannoso imputabile a più soggetti (come accade nel caso di illecito antritrust plurisoggettivo, per il rinvio contenuto all’art. 9 del d.lgs. n. 3 del 2017), il criterio di riparto interno della responsabilità solidale segue una logica che è quella ex art. 2055, comma 2, c.c. della “gravità della rispettiva colpa” e della “entità delle conseguenze che ne sono derivate” sicché assume importanza anche il ruolo specifico avuto dall’operatore nell’ambito dell’intesa restrittiva della concorrenza oggetto di accertamento.

3.2 Fermo quanto testè osservato, le censure in scrutinio risultano in ogni caso infondate nel merito.

Giova, in proposito, in primo luogo, richiamare la formulazione letterale della circostanza aggravante di che trattasi.

Stabilisce, in particolare, il punto 21 delle Linee Guida sulla modalità di applicazione dei criteri di quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’autorità in applicazione dell’articolo 15, comma 1-bis, della legge n. 287/1990 (di seguito anche solo, per brevità “Linee Guida Sanzioni”) che “Le circostanze aggravanti includono, a titolo esemplificativo: - l’aver svolto un ruolo decisivo nella promozione, organizzazione o monitoraggio di una infrazione plurisoggettiva, indotto o costretto, anche con misure di ritorsione, altre imprese a parteciparvi e/o a proseguire nella stessa”.

È, quindi, evidente, sulla scorta del suo tenore testuale, che ai fini della configurabilità dell’aggravante della cd. “ ring leadership ” non è necessario che l’operatore economico abbia svolto un ruolo preminente rispetto a tutti gli altri partecipanti all’intesa ma è, per converso, sufficiente che abbia svolto un ruolo differenziato rispetto a questi offrendo un apporto determinante, in alternativa, nella “promozione”, “organizzazione” ovvero “monitoraggio” dell’infrazione. Quanto al profilo della “promozione” è, peraltro lo stesso punto 21 delle Linee Guida Sanzioni a ritenere ex se sufficiente ai fini della configurabilità dell’aggravante di che trattasi anche la semplice “induzione” di “altre imprese a parteciparvi e/o a proseguire nella stessa”.

La giurisprudenza di questo Consiglio, valorizzando tale dettato normativo, ha chiarito, ponendosi espressamente nel solco degli orientamenti maturati in sede unionale, che “ai fini dell’applicazione della c.d. aggravante organizzativa è necessario, alternativamente, che l’impresa: - abbia rappresentato una forza promotrice ed abbia avuto una particolare responsabilità nel suo funzionamento; - si sia incaricata di elaborare e di suggerire la condotta, dando impulso fondamentale all’esecuzione dell’accordo; - si sia impegnata al fine di assicurare la stabilità e la riuscita degli accordi illeciti; - si sia incaricata di organizzare gli incontri” (così a partire da Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 2014, n. 4511; Cons. Stato, sez. VI, 24 ottobre 2014, n. 5275; Cons. Stato, sez. VI, 2 settembre 2019, n.6027; Cons. di Stato sez. VI, 5 agosto 2019, n. 5563).

Più di recente (Cons. Stato, sez. VI, 31 ottobre 2023, n. 9380; principio ripreso da Cons. Stato sez. VI, 18 dicembre 2023, n. 10914) è stata, poi, espressamente riconosciuta la legittimità dell’applicazione dell’aggravante della cd. “ ring leadership ” a più imprese (addirittura tre su un totale di cinque) partecipanti all’illecito affermando che ciò che rileva è che “sia distinguibile un diverso ruolo tra i partecipanti all’intesa” anche solo con riguardo ad uno dei frangenti presi in considerazione dal Punto 21 delle Linee Guida ( id est “promozione”, “organizzazione” ovvero “monitoraggio”).

3.3 Facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso di specie il Collegio ritiene che la scelta dell’Autorità di applicare nei confronti di UR KA, rispetto alla c.d. “intesa sui fogli”, l’aggravante di cui al punto 21 delle Linee Guida Sanzioni in tema di “ ring leadership ” risulta immune dalle censure svolte a mezzo dell’atto di appello (qui riprese in sede rescissoria).

In particolare, l’A.G.C.M., adempiendo all’onere probatorio gravante sul punto a proprio carico, ha dimostrato la sussistenza di almeno due delle ipotesi tipizzate in giurisprudenza e, segnatamente, dell’aver rappresentato “una forza promotrice” dell’intesa, inducendo altri operatori alla partecipazione ed incaricandosi, sul piano esecutivo, di “organizzare gli incontri”.

L’Autorità ha, peraltro, dato atto di tali elementi a mezzo di una motivazione adeguata ed articolata, calibrata specificatamente sulla posizione di UR KA. Nel dettaglio, si legge al par. 498 del provvedimento gravato in prime cure che “UR KA ha svolto un ruolo particolarmente attivo, sia di istigazione all’adesione all’infrazione da parte di altre imprese, sia di organizzazione nel contesto delle riunioni regionali. Oltre che dalle dichiarazioni rese da un IE NT circa appunto il ruolo di promozione dell’intesa svolto da UR KA (e prima ancora dalle diverse entità giuridiche in essa confluite a fine del 2008), l’effettivo svolgimento di tale ruolo organizzativo emerge anche dalla documentazione in atti: la circostanza che le sale riunioni delle regionali del TO fossero prenotate da UR KA, anche laddove poi il pagamento della sala fosse assegnato ad un altro operatore, risulta in modo evidente dalla documentazione in atti, e ad esempio dalla copia delle fatture dell’hotel Viest per la sala riunione in data 11 dicembre 2015 e 20 luglio 2012 la quale, pur essendo stata pagata da Cartonstrong, riporta nella fattura di pagamento l’indicazione «Nomin. SMURFIT KAPPA SPA». Agli atti del procedimento è poi presente anche un’email da cui risulta chiaramente che le sale delle riunioni regionali del TO venivano prenotate da UR KA e in particolare il già citato ISP39 (UR KA), contenente un’email interna UR KA che dà precisamente conto dell’avvenuta prenotazione di una sala presso l’hotel Viest per una riunione «TO» del 5 luglio 2016”.

3.4 Venendo alla disamina del materiale probatorio addotto dall’Autorità preme osservare che lo stesso va valutato congiuntamente con un approccio sintetico e globale senza distinguere artificiosamente, come suggerisce la difesa di parte ricorrente in revocazione, tra il profilo del ruolo di istigazione e del ruolo di ruolo di organizzazione tanto più che si tratta di profili strettamente connessi e che, come già osservato, l’aggravante di che trattasi è stata ritenuta configurabile dalla giurisprudenza di questo Consiglio, sulla scorta del dato letterale del punto 21 delle Linee Guida Sanzioni, anche nel caso in cui si possa riconoscere un ruolo preminente all’operatore economico rispetto ad uno solo dei frangenti contemplati dalla disposizione.

Nel dettaglio, il provvedimento gravato in prime cure fonda il ruolo di promozione ed organizzazione dell’intesa di UR KA, sub specie in particolare anche di induzione di altro operatore a partecipare (o a proseguire a partecipare) alla stessa, su due elementi di prova distinti ma che vanno letti unitamente nell’attitudine degli stessi a rafforzarsi reciprocamente.

Il primo è rappresentato dalle dichiarazioni (e tra queste in maniera particolare quella del 3 agosto 2018) di uno dei quattro IE NT del procedimento (non menzionato esplicitamente dall’Autorità nel provvedimento gravato per ragioni connesse alla riservatezza delle medesime dichiarazioni ma da individuare in -L NT A-, come pure prospettato dalla stessa difesa di parte ricorrente in revocazione sin dall’atto di gravame).

Il secondo elemento è costituito da una serie di riscontri documentali che comprovano l’organizzazione di riunioni operative a cura di UR KA.

3.5 Si è, quindi, anzitutto, dinanzi ad una dichiarazione che ha portata, al contempo, autoaccusatoria (confessoria) ed eteroaccusatoria e che, per tale ragione, va valutata con particolare accortezza.

In proposito, preme evidenziare che, anche a voler ammettere che -L NT A- avrebbe potuto, in astratto, avere un qualche interesse ad additare altre imprese come “promotrici” dell’intesa (circostanza che, resta invero, allo stato, in assenza di più puntuali riscontri, una mera congettura), non è tuttavia emerso in alcun modo la ragione (come l’esistenza di un motivo di attrito commerciale o di altra natura) per la quale -L NT A- avrebbe dovuto individuare tale altra impresa proprio in UR KA (e non in altra partecipante). Viceversa, appare assai più credibile sul piano logico- razionale, che -L NT A- abbia individuato in UR KA la parte avente un ruolo di promozione dell’intesa perché è stata quest’ultima, come si vedrà nel prosieguo, ad indurla a partecipare o, comunque, a proseguire nella partecipazione alla medesima.

Ne discende che non vi sono ragioni oggettive che inducano a dubitare della attendibilità soggettiva della IE NT -L NT A-.

E ciò a fortiori se si passa ad apprezzare le dichiarazioni di quest’ultima sia sul piano intrinseco ( id est della credibilità in sé delle dichiarazioni) che estrinseco ( id est nel rapporto con gli altri elementi di prova raccolti).

3.6 Più segnatamente, sul piano intrinseco, le dichiarazioni rese da AT appaiono dettagliate (e non generiche come invece lamentato nell’atto di appello e nel ricorso in revocazione), oltre che coerenti ed organiche.

In particolare, quanto al doc. 478 relativo alla prima dichiarazione di clemenza di -L NT A-, il ruolo preminente di UR KA, sia sul piano della promozione che organizzativo, emerge in più punti e con riguardo ad un lungo frangente temporale:

- alle pag. da 3 a 5, con riferimento al periodo che va dal “finire degli anni Novanta (con ogni probabilità intorno al 1997)” al 2013 (così nel titolo del paragrafo), in cui il IE NT ha dichiarato di essere stato avvicinato da un dipendente di TO (oggi UR KA) per sollecitarne la partecipazione a riunioni tra concorrenti aggiungendo che le riunioni venivano convocate dalle principali imprese produttrici di cartone tra cui anche UR KA;

-a pag. 5, con riferimento al “Periodo 2014/2017” (così nel titolo del paragrafo), in cui il IE NT ha dichiarato che le riunioni organizzative sarebbero proseguite in formazione più ristretta con la partecipazione solo di Ds SM (anch’ essa destinataria dall’applicazione dell’aggravante di che trattasi – vd. par. 498 – “Allo stesso modo, dalla documentazione in atti, a

conferma delle dichiarazioni rese, risulta che anche DS SM ha svolto un ruolo nella gestione operativa del cartello con particolare riferimento al tavolo Lombardia/Piemonte, occupandosi della prenotazione delle sale riunioni”), di -L NT B- (che assumerà a sua volta la veste di IE NT) e, per l’appunto, di UR KA;

- a pag. 7, con riferimento al periodo compreso tra il 2014 ed il 2017, in cui il IE NT ha dichiarato che veniva convocata alla riunione TO via telefono, in genere da un dipendente di UR KA che rappresentava che UR KA, DS SM e -L NT B- avevano deciso di procedere ad un aumento dei prezzi.

Ulteriori e convergenti elementi sono ricavabili dal doc. 571-ter relativo alla seconda dichiarazione di clemenza di -L NT A- e segnatamente:

- da pag. 2 nel corpo del testo e sub nota 4, con riferimento al periodo compreso tra il 1997 ed il 2013 (così nel titolo del paragrafo), in cui il IE NT ha precisato quanto già in precedenza dichiarato rispetto alle iniziative di contatto assunte da dipendenti riferibili a società poi confluite tra il 2005 ed il 2006 nel gruppo UR KA;

- da pag. 3, sempre con riferimento al periodo compreso tra il 1997 ed il 2013 (così nel titolo del paragrafo), in cui il IE NT ha precisato quanto già in precedenza dichiarato rispetto alla organizzazione di riunioni “ristrette” cui partecipava UR KA talvolta anche facendosi carico di “aprire” la riunione stessa;

- da pag. 5, con riferimento specifico alla riunione tenutasi il 7 aprile 2016, in cui il IE NT ha dichiarato di essere stato invitato alla riunione da un dipendente di UR KA;

- sempre da pag. 5, con riferimento specifico alle riunioni regionali dell’area TO, in cui il IE NT ha dichiarato che UR KA non solo aveva il coordinamento dell’intesa insieme con DS MT e -L NT B-, ma che curava specificatamente gli aspetti organizzativi delle riunioni medesime.

È, peraltro, appena il caso di notare che, anche se una parte (invero limitata) delle dichiarazioni sopra riportate si riferiscono alla primissima fase dell’intesa che si colloca fuori dalla contestazione mossa dall’Autorità (secondo cui UR KA ha partecipato all’intesa sui fogli nel periodo dal 2 febbraio 2004 al 30 marzo 2017) la maggior pare di esse si riferisce ad un periodo successivo al 2004 assumendo certamente rilievo ai fini della configurabilità dell’aggravante di che trattasi. Inoltre, come già evidenziato, quest’ultima è integrata anche laddove l’operatore assuma un ruolo preminente nella induzione di altre imprese nella semplice prosecuzione della partecipazione all’intesa (e, quindi, non solo nell’ipotesi di ruolo preminente nell’induzione di altre imprese a partecipare per la prima volta all’intesa).

3.7 Sul piano estrinseco va, in primis , evidenziato che l’attendibilità della dichiarazione di IE rispetto al ruolo preminente assunto da UR KA, risulta comprovata dalle prove documentali (fatture di pagamento ed e-mail) attestanti l’organizzazione delle riunioni regionali in TO (vd. doc. 512c - documentazione che è stata fornita all’Autorità dall’altra IE NT -L NT B- in sede di dichiarazione di clemenza).

Irrilevante è la circostanza, valorizzata da parte ricorrente in revocazione, che tali evidenze documentali riguarderebbero solo tre riunioni (su un totale di 75 riunioni nell’ambito della c.d. “intesa fogli”) e che, in almeno uno dei casi la sala sia stata pagata da altri. E, invero, il numero in sé considerato dei riscontri documentali ha una valenza assolutamente relativa posto che ciò che assume importanza è che essi vanno a comprovare il dichiarato consentendo di desumere, sul piano logico della valutazione della prova, la complessiva attendibilità di quest’ultimo. In questo senso bisogna peraltro considerare che, come precisato dalla stessa -L NT A- (doc. 478), le riunioni regionali TO venivano organizzate circa 3-5 volte l’anno e la sala riunioni veniva prenotata da UR KA ma pagata a rotazione dai vari partecipanti. V’è, dunque, per quanto qui più interessa, piena sovrapponibilità delle evidenze documentali alle dichiarazioni rese da tale IE NT .

Né il fatto che si sia optato per il pagamento a rotazione delle sale consente di dequotare il ruolo assunto da UR KA. Ciò in quanto trattasi di mero accorgimento pratico per distribuire i costi di organizzazione dell’intesa mentre l’atto qualificante sul piano organizzativo è la predisposizione della riunione (dalla convocazione alla prenotazione della sala), che resta imputabile alla ricorrente in revocazione.

Ancora, non è dirimente la circostanza che la documentazione in questione si riferisca ad una sola regione (il TO) posto che, da un lato, ciò è coerente con la dichiarazione di clemenza di -L NT A- e con la contestazione mossa dall’Autorità (vd. par. 498 che espressamente si riferisce alle “sale riunioni delle regionali del TO” e, dall’altro, l’aggravante di che trattasi, per il suo tenore letterale e per l’interpretazione datane in giurisprudenza (cfr. supra al punto 3.2), prevede come indice fattuale dello svolgimento di un ruolo preminente sul piano organizzativo la semplice organizzazione di incontri senza specificare il livello e la dimensione territoriale degli stessi (anche perché, per incidens , ciò dipende dalla concreta strutturazione dell’intesa che può essere più o meno articolata).

Non assume, infine, importanza la circostanza che con riferimento alle riunioni c.d. “di vertice” ovvero “ristrette”, -L NT A- non abbia tratteggiato un ruolo specifico di UR KA. Ciò in quanto:

- la semplice partecipazione a riunioni “di vertice” è già sicuro indice, in sé, di un ruolo preminente a livello organizzativo dell’impresa;

- con ogni probabilità il IE NT , non avendo accesso stabile a tale livello di concertazione, non disponeva riguardo ad esso di elementi specifici da fornire all’Autorità.

3.8 Sempre sul piano dell’attendibilità estrinseca delle dichiarazioni di -L NT A-, va notato che quest’ultima, a differenza di quanto sostenuto da parte ricorrente in revocazione non risulta smentita dall’altra dichiarazione di IE presentata da -L NT B-.

In particolare, i profili di presunto contrasto evidenziati dalla difesa di UR KA nell’ultima memoria difensiva sono deboli e marginali.

Più segnatamente:

- quanto al passaggio contenuto nel doc. 580-bis rispetto al quale si evidenzia che il rappresentante di -L NT B- “non ricorda chi in particolare lo abbia contattato per primo, ma ricorda che erano molto attivi nel cartello sia […] AT TI, sia […] DS SM”, esso non appare incompatibile con le dichiarazioni -L NT A- e con la motivazione addotta dall’Autorità posto che quest’ultima non ha individuato UR KA quale unica promotrice (ma affiancandovi appunto anche Ds SM, pure destinataria dell’aggravante di che trattasi) con la conseguenza che risulta irrilevante che la medesima non sia stata espressamente menzionata;

- quanto al passaggio contenuto nel doc. 512-c (secondo cui “Per ciò che concerne i partecipanti, ove non dettagliato si ricordano come sempre presenti i rappresentanti delle seguenti società: […] per le riunioni in TO: TI, UR KA, -L NT A-, DS SM, Laveggia. Si precisa che DS SM, altrimenti sempre presente agli incontri, che anzi era tra i promotori, non ha partecipato all’ultima riunione tra quelle di seguito elencate”), esso risulta sostanzialmente confermativo della ricostruzione dell’Autorità parlando di una pluralità di promotori dell’intesa e menzionando espressamente tra questi solo Ds SM al solo fine di evidenziare, come anomalia, la mancata partecipazione della medesima ad una specifica riunione;

- quanto all’ulteriore passaggio contenuto nel doc. 512-c (secondo cui gli “inviti a partecipare a riunioni di questo tipo per l’area del nord-est sono iniziati dopo l’acquisizione di AT TI da parte di -L NT B- e venivano da DS SM, [AT] -L NT A- e UR KA, che la contattavano direttamente al telefono mobile aziendale”), anch’esso è sostanzialmente confermativo della versione offerta da -L NT A-, non potendosi peraltro da questa desumere, come invece fa la difesa di parte ricorrente, in assenza di ulteriori elementi concreti di riscontro estrinseci al racconto di -L NT B-, “l’interesse di -L NT A- nell’accusare un’impresa che potesse sembrare – senza esserlo davvero – ciò che la stessa -L NT A- rischiava di risultare: l’orchestratrice dell’intesa nell’area del TO” (pag. 8 della memoria difensiva di UR KA del 10 giugno 2025) anche in ragione della circostanza che la scelta di -L NT A- di collaborare con l’Autorità avrebbe comunque consentito a quest’ultima di accedere (come effettivamente accaduto) ad un trattamento di clemenza.

A nulla vale, infine, obiettare che le altre IE NT non abbiano riferito del ruolo di promozione ed organizzazione assunto da UR. Questo è, infatti, un dato, al più, neutro non essendo stati specularmente dedotti profili di incompatibilità tra la dichiarazione di -L NT A- e tali ulteriori dichiarazioni di clemenza. In più, va osservato che questo silenzio delle altre IE NT si spiega sul piano logico-razionale con la circostanza che queste non sono state direttamente interessante dall’iniziativa di promozione dell’intesa portata avanti da UR KA (e che, invece, è specificatamente emersa rispetto a -L NT A-).

3.9 Da disattendere sono, poi, tutte le altre deduzioni svolte da parte ricorrente in revocazione con l’ultima memoria difensiva.

Trattasi, invero, di profili di doglianza inediti veicolati per la prima volta con la suddetta memoria e non rintracciabili né nell’atto di appello né nel ricorso di revocazione (che delineano il presente thema decidendum ).

In ogni caso esse paiono prive di pregio.

Nel dettaglio, non coglie nel segno il rilievo per cui la contestazione relativa all’aver svolto un ruolo preminente di istigazione sarebbe inammissibilmente limitata sul piano sia soggettivo che oggettivo.

E infatti la circostanza che l’istigazione alla partecipazione e prosecuzione nell’intesa risulti rivolta ad una singola impresa (e cioè che, ai sensi del par. 138 del provvedimento in primo grado UR KA avrebbe “invitato un NT ad aderire al cartello” da individuare in -L NT A- è irrilevante alla luce della formulazione aperta dell’aggravante di che trattasi (che non richiede testualmente che l’istigazione sia rivolta ad una pluralità di operatori economici) e, soprattutto, del fatto che, come già osservato, l’induzione della singola impresa a partecipare o perseverare nell’intesa, benchè elevata dal punto 21 delle Linee Guida Sanzioni a fattispecie autonoma, costituisce pur sempre, specificazione della condotta più generale di “promozione” dell’intesa.

Parimenti irrilevante è, sempre sulla scorta del tenore letterale del punto 21 delle Linee Guida Sanzioni, la circostanza che la contestazione sia riferibile, sul piano oggettivo, alle riunioni regionali del c.d. “tavolo TO”. Del resto, la formulazione letterale dell’aggravante non specifica che l’induzione debba essere rivolta a far partecipare l’impresa a tutti i livelli in cui si articola l’intesa ma solo, genericamente, a quest’ultima. Tale peculiarità in fatto, senza incidere sulla configurabilità dell’aggravante di che trattasi, potrebbe al più assumere rilievo ai fii della dosimetria dell’aumento ad essa connesso.

Parimenti inedito e comunque infondato è il profilo di doglianza relativo alla presunta contraddittorietà dello standard probatorio seguito dall’Autorità ai fini della prova dell’’istigazione alla partecipazione (par. 498 del provvedimento gravato in prime cure) rispetto a quello applicato

ai fini dell’individuazione del termine iniziale dell’accertamento (par. § 484, dove si è fatto leva su dichiarazioni convergenti di due IE NT ). Si tratta, ictu oculi di temi di prova oggettivamente diversi e non equiparabili (l’uno procedurale l’altro attinente alla risposta sanzionatoria). Inoltre, non può tacersi che la prova del ruolo rivestito da UR non riposa esclusivamente sulla dichiarazione di un IE NT ma, come più volte evidenziato, anche su altri riscontri obiettivi sicché la deduzione risulta sotto tale aspetto mal calibrata e, in certa misura, fuorviante.

3.10 Infine, non sussiste, in relazione all’applicazione a carico di UR KA dell’aggravante di che trattasi, neppure la disparità di trattamento denunciata da parte ricorrente in revocazione.

In proposito è sufficiente rilevare, in generale, che, secondo giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato, 16 febbraio 2023, n.1658 ripresa di recente da Cons. Stato, 11 febbraio 2025, n. 1125 e 8 aprile 2025, n. 2979), perché si possa predicare una disparità di trattamento “è necessaria un’assoluta identità della situazione di fatto, che valga a testimoniare l'irrazionalità delle diverse conseguenze tratte dall'Amministrazione e che deve essere valutata con particolare rigore”.

Un’identità di posizione che, nel caso di specie, non si rintraccia rispetto ad altri partecipanti all’intesa, in relazione ai quali, pur potendo esservi la prova dell’organizzazione di sporadiche riunioni, manca un elemento accusatorio di fondamentale importanza come le dichiarazioni accusatorie provenienti da un IE NT .

Preme, del resto, rilevare che l’Autorità ha, invece, in maniera del tutto coerente, sulla scorta di analogo materiale probatorio (una dichiarazione di IE accompagnata e comprovata da una serie di riscontri documentali), applicato l’aggravante di che trattasi nei confronti di DS SM, essendo emerso che quest’ultima aveva svolto un ruolo nella gestione operativa del cartello con particolare riferimento al tavolo “Lombardia/Piemonte”, occupandosi della prenotazione delle sale riunioni (cfr. parr. 498 del provvedimento gravato in prime cure) e che la medesima partecipava, insieme a UR KA e -L NT B-, alle riunioni in formato “ristretto”.

4. Per le ragioni sopra esposte il primo motivo di revocazione è, nella sua parte rescissoria, infondato e va respinto.

5. Sussistono nondimeno, anche alla luce del parziale accoglimento in sede rescindente del gravame e della complessità degli accertamenti in fatto richiesti, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio di revocazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, richiamata la sentenza parziale di questa sezione n. 8989 del 2024, respinge, nella sua parte rescissoria, anche il suo primo motivo.

Spese compensate.

Ordina alla Segreteria, in ottemperanza di quanto già stabilito con l’ordinanza collegiale di questa Sezione n. 4254 del 2025, di procedere alla restituzione alla parte che ha provveduto al loro deposito dei documenti di cui si è disposta l’esibizione in forma riservata con la medesima ordinanza collegiale dando atto dell’avvenuta restituzione con verbale redatto che verrà inserito sulla piattaforma P.A.T..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento della denominazione sociale delle due società che hanno assunto nel procedimento il ruolo di IE NT indicando le stesse nel corpo della sentenza come “IE NT A” e “IE NT B”.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.