Pubblicato il 24/03/2025

N. 02420/2025REG.PROV.COLL.

N. 01432/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1432 del 2022, proposto da RI RI LU, rappresentata e difesa dall’avvocato Giampiero Laurino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Melozzo Da Forlì 9;

contro

Roma Capitale, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda- bis ) n. 8783/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , del giorno 5 marzo 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellante l’avvocato Laurino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicata in intestazione, comproprietaria con la sorella di un terreno sito in Roma, in località tenuta Borghetto Pietra Pertusa, nei pressi di via Sacrofano, ed adibito a centro ippico (sotto l’insegna “Il Tricolore”), era ingiunta della demolizione di un « fabbricato in legno su un basamento di cemento armato e tetto rivestito in ondulato di plastica a disegno di tegole », ivi realizzato, della superficie totale di circa 120 mq e altezza variabile tra 4 a 2,60 metri, con provvedimento di Roma Capitale in data 10 giugno 2011, n. 984.

2. Con ricorso proposto in primo grado al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma formulava nei confronti del provvedimento repressivo censure di mancata comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241; di carenza di motivazione; di omessa notifica dell’ingiunzione a demolire a tutti i comproprietari; di violazione dell’art. 29 del testo unico dell’edilizia di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380; e di violazione dell’art. 8, lett. d- bis ), della legge regionale del Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 ( Norme in materia di aree naturali protette regionali ), che consente di realizzare attrezzature sportive nelle aree protette.

3. Il ricorso veniva respinto dall’adito Tribunale amministrativo con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione, sulla base di un esame analitico delle censure in esso formulate.

4. In primo luogo era confutata l’ipotesi della carenza di contraddittorio procedimentale, sul duplice rilievo che il provvedimento repressivo ha natura vincolata e del fatto che l’amministrazione aveva comunque « previamente inoltrato all’interessata, a valere anche come comunicazione di avvio della procedura, l’ordinanza di sospensione dei lavori n.1135 del 28 luglio 2008 ».

5. Con riguardo all’omessa comunicazione del provvedimento alla comproprietaria, « a cui peraltro l’ordinanza di demolizione risulta parimenti indirizzata », statuiva che « è sufficiente la notifica a uno dei comproprietari, quale risulta la ricorrente », nei cui confronti, inoltre, l’ingiunzione a demolizione deve ritenersi legittimamente emessa « anche qualora fosse mera proprietaria non responsabile del fabbricato, ex art.31 del D.P.R. n.380 del 2001, giacchè si tratta di misura a carattere reale, ben indirizzata al soggetto che ha la materiale disponibilità dell’opera abusiva e dunque in grado di rimuoverla ».

6. In relazione alle contestazioni di merito, sanciva che l’abuso contestato è qualificabile come nuova costruzione, per la quale è quindi richiesto il permesso di costruire; e che nel caso di specie non è applicabile la « possibilità di realizzare impianti e attrezzature sportive volte a valorizzare il paesaggio, ex art.8, comma 4d bis della L.R. n.29 del 1997 », a causa dell’intervenuta abrogazione della disposizione, da parte dell’art. 1, comma 23, della legge regionale 6 agosto 2012, n. 12 [recante Modifiche alle leggi regionali 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali), 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico) e 11 agosto 2009, n. 21 (Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l’edilizia residenziale sociale), come da ultimo modificate dalla legge regionale 13 agosto 2011, n. 10 e modifiche alle leggi regionali 2 luglio 1987, n. 36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e snellimento delle procedure), 9 marzo 1990, n. 27 (Contributi sugli oneri di urbanizzazione a favore degli enti religiosi per gli edifici destinati al culto. Interventi regionali per il recupero degli edifici di culto aventi importanza storica, artistica od archeologica), 6 agosto 1999, n. 12 (Disciplina delle funzioni amministrative regionali e locali in materia di edilizia residenziale pubblica), 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio), 19 luglio 2007, n. 11 (Misure urgenti per l’edilizia residenziale pubblica) e 16 aprile 2009, n. 13 (Disposizioni per il recupero a fini abitativi dei sottotetti esistenti) e successive modifiche )].

7. Per la riforma della sentenza di primo grado l’originaria ricorrente ha proposto appello.

8. Roma Capitale non si è costituita in resistenza.

DIRITTO

1. Con un primo ordine di contestazioni nei confronti della sentenza appellata viene censurato il rigetto del motivo di impugnazione con cui si era dedotta la violazione degli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, a causa del fatto che non è stata inviata alcuna comunicazione di avvio del procedimento, che si asserisce essere un « adempimento (…) ineludibile », come in tesi stabilito dalla giurisprudenza amministrativa formatasi in materia. Sarebbe inoltre errato il riferimento sul punto alla comunicazione dell’ordinanza di sospensione dei lavori. In contrario viene sottolineato che questo diverso provvedimento non potrebbe surrogare la comunicazione di avvio del procedimento, inderogabilmente prevista dalle sopra citate disposizioni della legge generale sul procedimento amministrativo e che nel caso di specie si suppone dovuta per l’assenza di ragioni di particolare urgenza di provvedere. Viene aggiunto che l’omissione dell’adempimento partecipativo avrebbe illegittimamente privato l’interessata della facoltà di domandare l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del testo unico dell’edilizia, in funzione impeditiva della sanzione demolitoria.

2. La sentenza è inoltre censurata per motivazione insufficiente sulle contestazioni con le quali si era dedotto che il provvedimento demolitorio, oltre a recare una carente descrizione delle opere abusivamente realizzate, si sarebbe illegittimamente limitato ad esporre i profili di contrasto urbanistico delle stesse, senza esplicitare alcuna ragione di interesse pubblico a fondamento dell’intervento repressivo. Tanto più - si aggiunge - la motivazione sul punto avrebbe dovuto essere puntuale in ordine al profilo da ultimo menzionato: in primo luogo per il lungo tempo trascorso dall’ultimazione dell’opera e per l’affidamento conseguentemente ingeneratosi sulla sua legittimità; ed in secondo luogo in ragione della sua natura precaria, « trattandosi di struttura in legno ». La sentenza non avrebbe inoltre adeguatamente motivato sulle implicazioni che il provvedimento demolitorio avrebbe sul diritto all’abitazione - riconducibile « alla categoria dei diritti sociali che trovano legittimazione nell’ordinamento Italiano con gli art. 2 e 3 della Costituzione, nell’art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, nell’art. 11 del Patto internazionale del 1966 relativo ai diritti economici, sociali e culturali, e dall’art. 1 del protocollo della Corte europea dei diritti dell’uomo » - e nel caso di specie sarebbe vulnerato a causa del fatto che la ricorrente è priva di una sistemazione abitativa alternativa.

3. Un ulteriore errore da cui sarebbe affetta la sentenza consisterebbe nell’avere negato rilievo alla mancata notifica del provvedimento a una delle due comproprietarie, ovvero la sorella della ricorrente, rimasta dunque « ignara dell’ordine demolitorio adottato dall’Amministrazione », con l’effetto per cui quest’ultimo sarebbe « inefficace ».

4. Le censure sono infondate.

5. Le contestazioni di ordine procedimentale vanno esaminate nel prisma della funzione strumentale delle forme al rispetto delle quali la più volte richiamata legge generale sul procedimento amministrativo 7 agosto 1990, n. 241, subordina l’esercizio del potere pubblico. Nella prospettiva così delineata, la partecipazione al procedimento del soggetto nei cui confronti l’atto è destinato a produrre effetto si palesa come finalizzata ad orientare la discrezionalità riservata all’amministrazione nella realizzazione delle finalità di pubblico interesse attribuite dalla legge alla sua cura, sulla base di un’adeguata ponderazione dell’interesse primario con le contrapposte ragioni del privato.

6. In questo senso la giurisprudenza amministrativa intende in modo pressoché costante le formalità procedimentali previste dalla legge, tanto più in un settore come quello dell’edilizia e più nello specifico della repressione degli abusi in esso commessi, in cui il margine di discrezionalità è essenzialmente limitato dalla sua natura di intervento autoritativo con funzione repressiva di un illecito rispetto alla normativa urbanistico-edilizia vigente (da ultimo: Cons. Stato, VI, 4 marzo 2024, n. 2075; 26 gennaio 2024, n. 825; 5 dicembre 2023, n. 10502; 30 novembre 2023, n. 10384; 30 novembre 2023, n. 10337; 27 novembre 2023, n. 10161; 31 ottobre 2023, n. 9364; 17 ottobre 2023, n. 9024; 13 ottobre 2023, n. 8938; 26 settembre 2023, n. 8541; VII, 29 gennaio 2025, n. 708; 2 novembre 2023, n. 9408; 25 ottobre 2023, n. 9238; 13 ottobre 2023, n. 8923; 9 ottobre 2023, n. 8792). Va quindi confutato il rilievo - oggetto del secondo ordine di censure - secondo cui a fondamento della repressione di abusi edilizi accertati andrebbero esplicitate in modo adeguato ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto alle violazioni accertate, anche laddove l’intervento autoritativo si ponga a notevole distanza temporale dall’abuso. In contrario, è sufficiente fare rinvio ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm. ai principi espressi in materia dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, con la sentenza 17 ottobre 2017, n. 9. Al medesimo riguardo deve ancora aggiungersi che il potere di ingiungere la demolizione di opere edilizie abusive trova la propria base normativa nell’avvenuta loro realizzazione in assenza di permesso di costruire, in totale difformità da esso o con variazioni essenziali, ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia, riprodotto dalla legislazione regionale del Lazio all’art. 15 della legge 11 agosto 2008, n. 15 ( Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia ), richiamato nel provvedimento impugnato.

7. Tutto ciò precisato, nel caso di specie è incontroverso che si versa nell’ipotesi di assenza del permesso di costruire, che con statuizione non specificamente censurata la sentenza di primo grado ha considerato invece necessario, in ragione delle caratteristiche dell’opera, come puntualmente descritte nel provvedimento impugnato. Sul punto l’appello oppone in modo generico il carattere precario di quest’ultima, con deduzione peraltro contraddetta dal rilievo essenziale che essa avrebbe per l’esigenza abitativa della ricorrente, da cui si trae il corollario della sua natura di opera stabile sul piano edilizio, poiché funzionale a bisogni di carattere permanente incompatibili con la pretesa precarietà della stessa (sul criterio funzionale elaborato in materia dalla giurisprudenza amministrativa si rinvia alle più recenti pronunce: Cons. Stato, V, 4 giugno 2024, n. 4993; VI, 27 marzo 2024, n. 2917; 27 febbraio 2024, n. 1912; 19 gennaio 2024, n. 638; 20 dicembre 2023, n. 11052; VII, 10 dicembre 2024, n. 9950).

8. Ne deriva che a fronte di un provvedimento che soddisfa i requisiti sostanziali dei poc’anzi richiamati artt. 31 del testo unico dell’edilizia e 15 della legge regionale del Lazio 11 agosto 2008, n. 15, le censure con cui si lamenta la mancata partecipazione procedimentale rimangono circoscritte ad una dimensione meramente formalistica, mancante della necessaria prospettazione di una plausibile utilità che avrebbe in ipotesi avuto il confronto dialettico rispetto all’esercizio della (limitata) discrezionalità riservata all’amministrazione nell’esercizio del potere pubblicistico. Le medesime censure sono dunque inidonee ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, ad invalidare la determinazione conclusiva.

9. Le conclusioni non mutano in ragione dell’ulteriore doglianza con cui si deduce che l’assenza di partecipazione procedimentale avrebbe impedito alla ricorrente di chiedere l’accertamento di conformità dell’opera abusiva ai sensi del sopra citato art. 36 del testo unico dell’edilizia. L’assunto è innanzitutto smentito in fatto, dato dall’incontroversa notifica ad essa di un ordine di sospensione dei lavori, che sebbene non abbia lo scopo tipico di consentire la partecipazione procedimentale rispetto ad un possibile intervento repressivo dell’abuso, è comunque idoneo a rendere conoscibile l’esistenza di aspetti di non conformità urbanistico-edilizia dell’opera, sulla cui base attivarsi nel proprio esclusivo interesse per ottenerne la sanatoria. Gli stessi profili di non conformità devono peraltro considerarsi inferibili in origine, in ragione della realizzazione di una struttura edilizia stabile con funzione abitativa in assenza del necessario assenso di carattere amministrativo.

10. In ogni caso, l’esercizio del potere repressivo in materia non è per legge condizionato dalla verifica dell’astratta conformità urbanistica dell’opera realizzata in assenza di titolo (in termini, in giurisprudenza: Cons. Stato, II, 27 gennaio 2024, n. 624; VI, 26 gennaio 2024, n. 825; 6 giugno 2023, n. 5527; 5 giugno 2023, n. 5454; 13 marzo 2023, n. 2617; 8 marzo 2023, n. 2428; 28 febbraio 2023, n. 2028; 27 febbraio 2023, n. 1955; VII, 8 febbraio 2024, n. 1303; 29 marzo 2023, n. 3234). Essa postula al contrario un’autonoma iniziativa dell’interessato e un duplice accertamento di conformità sotto il profilo in questione, ai sensi del comma 1 del medesimo art. 36 DPR 6 giugno 2001, n. 380.

11. Con riguardo al pregiudizio del diritto all’abitazione, che si sottolinea ricevere tutela non solo a livello costituzionale, ma anche in sede internazionale e per quanto di specifico interesse da parte della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (art. 1 del protocollo addizionale n. 1), va in contrario ricordato che secondo l’univoca giurisprudenza amministrativa in materia il diritto individuale recede di fronte alle esigenze della collettività di ripristino della legalità urbanistico-edilizia violata e dunque non può essere addotto in funzione automaticamente paralizzante rispetto al potere amministrativo posto per legge a tutela dell’interesse pubblico in questione (in questi termini Cons. Stato, VI, 9 luglio 2024, n. 6076; 23 maggio 2024, n. 4595, 3 maggio 2024, n. 4039; con ampi richiami alla giurisprudenza conforme della Corte europea dei diritti dell’uomo). Nell’ambito dell’indirizzo giurisprudenziale di matrice convenzionale e interno ora richiamato si afferma la necessità di bilanciare i contrapposti interessi sulla base del principio di proporzionalità, il quale postula che il bisogno abitativo abbia costituito la ragione determinante dell’abuso edilizio e che sia dimostrata l’assoluta impossibilità di sistemazione alloggiativa alternativa. In questa direzione non sono stati tuttavia forniti elementi di prova da parte dell’interessata, per cui la censura deve essere respinta.

12. Identica sorte, sia pure con le precisazioni che seguono, hanno le residue contestazioni di illegittimità riferibili al fatto che l’ordine di demolizione non è stato notificato al comproprietario del manufatto abusivo. Anche a questo riguardo va fatta applicazione dei principi elaborati sulla questione dalla giurisprudenza amministrativa, a mente dei quali la mancata considerazione del profilo dominicale nell’esercizio del potere di repressione degli abusi edilizi non determina alcuna illegittimità di quest’ultimo, ma ne paralizza l’efficacia, come pure si sostiene a fondamento della censura, fintantoché tutti i titolari di diritti reali sull’immobile abusivo non siano resi partecipi del medesimo intervento dell’autorità competente (in questo senso, di recente: Cons. Stato, VI, 26 settembre 2023, n. 8541; VII, 25 giugno 2024, n. 5605; 13 marzo 2023, n. 2617; 16 gennaio 2023, n. 486; 16 agosto 2022, n. 7119; 7 luglio 2022, n. 5680; 11 febbraio 2022, n. 996; 12 agosto 2021, n. 5875). Ne deriva in ragione dell’indirizzo di giurisprudenza ora richiamato l’impossibilità per Roma Capitale di portare ad esecuzione l’ingiunzione a demolire oggetto di controversia fintantoché essa non sia notificata alla sorella della ricorrente, indicata nel provvedimento come destinataria al pari di quest’ultima dell’ordine di ripristino, e nondimeno alla quale quest’ultimo non consta essere mai stato portato a conoscenza.

13. L’appello deve quindi essere respinto. Non vi è luogo a provvedere sulle spese di causa, in ragione della mancata costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO