Pubblicato il 14/09/2023

N. 08323/2023REG.PROV.COLL.

N. 08891/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8891 del 2017, proposto dal Comune di Cambiano, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Federico Videtta, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Gardin in Roma, via Laura Mantegazza, n. 24;

contro

LA LI e ES EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Maurizio Torchia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Gabrielli in Roma, via F. Nicolai, 70/8 Sc B;
ES Selvo, non costituito in giudizio;

nei confronti

Regione Piemonte, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 00532/2017.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori LA LI e ES EL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2023 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I signori LA LI e ES EL in data 26 novembre 2010 hanno presentato denuncia di inizio attività n. 2033/2010 per la ristrutturazione del fabbricato unifamiliare residenziale di loro proprietà in via Gaude n. 39 nel Comune di Cambiano.

Il progetto prevedeva il rifacimento dei due solai esistenti e del balcone, modifiche alla tramezzatura interna, il rifacimento degli intonaci e dei pavimenti, la modifica delle aperture esterne, la realizzazione di un nuovo bagno al piano primo, la realizzazione del collettore solare, il recupero della legnaia da adibirsi a locale da sgombero.

L’edificio, essendo stato costruito prima del 1975 era già abitabile in via di fatto, su entrambi i piani, sebbene i locali fossero, prima della ristrutturazione, di altezza interna pari a 2,55 mt., inferiore all’altezza minima di 2,70 mt. prescritta dall’art. 1 del d.m. 5 luglio 1975.

L’intervento di ristrutturazione consentiva di ottenere, per tutti i piani, un’altezza di 2,70 mt. mediante la demolizione e ricostruzione dei solai interni.

Per effetto dell’intervento di ristrutturazione non si determinavano incrementi di volume o di superficie utile o cambio di destinazione d’uso né veniva aumentato il numero di unità immobiliari.

Poiché il Comune di Cambiano determinava il contributo di costruzione, ai sensi dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, in euro 9.749,35 i ricorrenti adivano il T.a.r. per il Piemonte sostenendo la gratuità dell’intervento e deducendo, conseguentemente, la violazione degli artt. 11, 16, 17 e 22 del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché eccesso di potere sotto diversi profili.

Con sentenza n. 532 del 2017 il T.a.r. per il Piemonte ha accolto il ricorso rilevando che il contributo di costruzione non era dovuto in quanto:

- non vi era stato incremento del carico urbanistico, come erroneamente ritenuto dal Comune, anche perché non si trattava di d.i.a. alternativa a permesso di costruire ma di una ristrutturazione c.d. leggera;

- la gratuità dell’intervento andava riconosciuta anche alla luce della previsione dell’art. 17, terzo comma – lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi di ristrutturazione di edificio unifamiliare.

- ha assorbito le ulteriori censure riferite alle delibere di Consiglio comunale ed alla delibera regionale n. 179/CR-4170 del 1977 di cui i ricorrenti avevano chiesto la disapplicazione nella parte in cui applicavano il contributo di costruzione anche agli interventi non comportanti aumento del carico urbanistico;

- ha condannato il Comune alle spese di lite.

Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Comune di Cambiano per chiederne la integrale riforma in quanto errata in diritto.

Si sono costituiti in giudizio i signori LA LI e ES EL per resistere al gravame, concludendo per la sua reiezione, con integrale conferma della sentenza appellata.

Alla udienza pubblica del 22 giugno 2023 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie con le quali le parti hanno ulteriormente puntualizzato le rispettive tesi difensive.

Tanto premesso in fatto può ora passarsi all’esame del merito dell’appello.

1. Con un primo motivo il Comune lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere assorbita la questione della legittimità della delibera del Consiglio Regionale 26.05.1977 n. 179/CR - 4170 e di quelle comunali nn. 100 e 101 del 13.09.1977 di determinazione del contributo di costruzione, nella parte in cui ne dispongono espressamente l’applicazione anche in caso di assenza di incremento di carico urbanistico, poiché, trattandosi del presupposto logico-giuridico necessario della richiesta di pagamento, occorreva esaminare preventivamente la loro legittimità. Nel merito osserva che i ricorrenti avrebbero dovuto impugnare formalmente i predetti atti per chiederne l’annullamento, non potendosi nel caso di specie invocare il potere di disapplicazione del giudice amministrativo.

2. Con un secondo motivo deduce che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere insussistente un incremento di carico urbanistico, pur in presenza di fattispecie di ristrutturazione leggera mediante d.i.a., ricorrendo nel caso di specie:

a) un mutamento della realtà strutturale con modifica dell’altezza interpiano da 2.55 ml. a 2,70 ml.; una diversa distribuzione interna degli spazi; la praticabilità del tetto con apertura di due finestre;

b) una maggiore fruibilità urbanistica dell’immobile considerato che per effetto della d.i.a. si passa da una abitabilità di fatto, tollerata, ad una di diritto, con altezza interpiano a 2,70 conforme al D.M. 5 luglio 1975;

c) un conseguente incremento di valore dell’immobile.

Si tratterebbe infatti di ipotesi in cui la giurisprudenza amministrativa ha invero rivenuto sussistente l’incremento del carico urbanistico, affermando l’obbligo del pagamento del contributo di costruzione.

3. Con un terzo motivo lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere sussistente l’ipotesi di esonero dal pagamento del contributo previsto dall’art. 17, comma 3, lett. b) T.U. edilizia, in quanto edificio unifamiliare, poichè la giurisprudenza amministrativa esclude il diritto al beneficio, in caso di edifici di grandi dimensioni, come accade nel caso di specie, trattandosi di immobile che sviluppa oltre 600 mc. di volumi abitabili, in contrasto con il parametro di cui all’art. 3 del D.M. 1444 del 1968 assunto a riferimento dalla giurisprudenza amministrativa.

4. Con un quarto motivo si duole della statuizione del T.a.r. sulle spese di lite, rimarcando l’ingiustizia della decisione di condannare l'amministrazione comunale nonostante abbia agito in ottemperanza a norme che non poteva disattendere (la delibera regionale e quelle del Consiglio comunale.

Così sinteticamente esposti i motivi di appello, il Collegio reputa di poter prendere le mosse dalla terza doglianza, in applicazione del criterio della ragione più liquida (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015, § 5.3. lett. a) punto IV).

Il motivo è infondato.

E’ indubbiamente vero che la giurisprudenza amministrativa più recente, in merito alla ipotesi di esonero dal contributo riferita agli edifici unifamiliari, prevista dall’art. 17, comma 3, lett. b) T.U. edilizia, ha precisato che deve essere rispettata una regola implicita di proporzionalità tra le dimensioni dell’immobile e la funzione sociale di accoglienza di un nucleo familiare, computando un massimo di 80 mc. per ciascun componente il nucleo familiare, mutuando tale parametro dall’art. 3 del D.M. n. 1444 del 1968, mentre nel caso di specie l’immobile cuba 626 mc. per una superficie utile di circa 200 mq., superiore al predetto parametro.

Tali rilevanti dimensioni, per il Comune appellante, sarebbero incompatibili con la finalità sociale che giustifica la misura di esonero, finalizzata a garantire il diritto alla casa; inoltre, trattandosi di disposizione derogatoria rispetto alla regola della onerosità, sarebbe di stretta interpretazione.

In senso opposto reputa il Collegio che nel caso di specie debba essere valorizzato il parametro successivamente introdotto dalla Regione Piemonte con l’art. 48, commi 1 e 1- bis della legge regionale n. 56 del 1977, come integrata dall’art. 43 della l. r. 3/2015., secondo cui nel territorio piemontese possono essere eseguiti senza titolo e non sono onerosi i mutamenti di destinazione d'uso di unità immobiliari pari fino a 700 mc (interventi che possono anche determinare un aumento del carico urbanistico)

E’ vero, come eccepisce il Comune, che la disposizione, introdotta nel 2015, è successiva all’intervento in contestazione e alla richiesta di pagamento del comune e quindi non dovrebbe applicarsi per il principio del tempus regit actum ma è anche vero che tale disposizione sopravvenuta rileva certamente a fini interpretativi, nella individuazione del parametro normativo massimo di cubatura ritenuto compatibile con la non onerosità dell’intervento.

La legge statale infatti non solo non contempla in modo espresso tale limite ma neppure indica il relativo parametro di riferimento che è necessariamente variabile, da regione a regione, in relazione alle caratteristiche territoriali di densità della popolazione oltre che socio economiche, non potendosi comparare, per intuitive ragioni, immobili posti in contesti rurali periferici con quelli situati in zone fortemente urbanizzate, tenuto conto che un immobile di 600 mc. e 200 mq., nel primo caso rappresenta una ordinaria fattispecie di abitazione unifamiliare della classe media, nella seconda configura invece una abitazione di lusso che non giustifica la finalità sociale dell’esonero.

Del resto la più risalente giurisprudenza della sezione (cfr. Sez. IV, 11 ottobre 2006, n. 6065), aveva ritenuto che “ Come appare evidente, l'esenzione dal pagamento dei contributi di cui si discute ha la funzione di agevolare i proprietari di alloggi unifamiliari, presumendo il Legislatore che gli interventi edilizi sugli stessi non abbiano carattere di lucro, ma la sola funzione di migliorare le condizioni di abitabilità degli edifici medesimi, indipendentemente dalla loro dimensione ”, a conferma che solo successivamente si è ritenuto di inserire il limite dimensionale – per finalità di contrasto ad iniziative speculative – invero non richiesto dalla legge sicchè neppure si pone un problema di interpretazione restrittiva rispetto ad un presupposto normativo non previsto (il limite dimensionale dell’abitazione), valendo piuttosto la regola opposta, del diritto all’esonero nel caso di alloggi unifamiliari, ferma la necessità, intrinseca alla ratio della disposizione, di operare una verifica sui limiti massimi ammissibili che tenga conto, caso per caso, anche delle caratteristiche delle diverse zone geografiche e di quelle socio economiche di contesto, al fine di prevenire intenti speculativi che travalichino la finalità di tutela del diritto sociale all’abitazione.

E’ indubbiamente vero che l’art. 17, comma 3 lett. b del d.P.R. n. 380 del 2001, contemplando una previsione derogatoria al principio di onerosità da cui discende l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione, debba essere interpretato in senso restrittivo (come rammentato da Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2021 n. 2939) ma ciò non può implicare la introduzione di presupposti normativi non contemplati dalla fattispecie se non nei limiti in cui gli stessi possano ritenersi oggettivamente desumibili dalla ratio della stessa e nei limiti della ragionevolezza.

Nel caso di specie le dimensioni dell’immobile non sono tali da evidenziare finalità speculative, come si desume sia dal parametro legale successivamente introdotto dal legislatore regionale (ma che evidentemente codifica indici socio-economico-territoriali preesistenti) sia dal fatto che il volume complessivo e la superficie utile non sono mutate, a conferma che l’immobile è rimasto adibito alle originarie, effettive, esigenze abitative del nucleo familiare che con l’intervento ha legittimamente inteso migliorare la fruibilità interni degli spazi, oltre che i profili igienico sanitari (modifica dell’altezza interpiano e creazione di un bagno), prevedendo anche locali di servizio.

Il parametro desunto dall’art. 3 del D.M. n. 1444 del 1968 può essere impiegato come criterio sussidiario per la verifica della congruità dei limiti dimensionali, in mancanza di indicazioni rinvenibili nella legislazione regionale ma ha comunque natura non vincolante bensì orientativa e, come tale, è suscettibile di confutazione da parte degli interessati che potranno – come accaduto nel presente giudizio - dimostrarne in giudizio la inattendibilità, tenuto conto delle caratteristiche geografiche e socio economiche in cui si colloca l’immobile ma anche del fatto che l’edificio unifamiliare, nonostante la ristrutturazione, continui a soddisfare esigenze abitative ordinarie, in quanto immutate nel tempo.

Del resto lo stesso precedente citato dalla appellante (Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2021 n. 2939) precisa che “ che la nozione di “edifici unifamiliari” va intesa in un’accezione non tanto strutturale – come pretende il Comune –, ma socio-economica, cioè riguardante la piccola proprietà immobiliare, poiché soltanto questa è meritevole di un trattamento differenziato ” laddove, come evidenziato, il riferimento alla accezione “socio economica” va invero più opportunamente operato adattando il concetto giuridico al contesto geografico, territoriale e socio economico che può condizionare in modo rilevante lo standard medio ordinario della abitazione adibita alle primarie esigenze di vita familiari: in particolare, come già evidenziato, in contesti rurali e, in generale, meno urbanizzati, si registrano presenze di immobili unifamiliari di dimensioni sicuramente superiori al parametro dell’art. 3 del D.M. 1444 del 1968 – che peraltro, come noto, assolve ad altri finalità – e che comunque, pur non essendo necessariamente riconducibili al concetto di “piccola” proprietà immobiliare, sono, ciò non di meno, meritevoli del beneficio di legge, in quanto coerenti con la ratio di assicurare il diritto alla casa, secondo uno standard di adeguatezza ordinario, coerente con il contesto socio economico di riferimento, rispetto al quale restano invece certamente escluse le abitazioni di lusso e quelle di dimensioni oggettivamente esorbitanti, come già chiarito nel precedente richiamato.

Alla luce delle considerazioni che precedono il motivo deve, pertanto, essere respinto.

Poiché l’accertamento dei presupposti di legge per poter beneficiare dell’esonero dal pagamento del contributo, previsto dall’art. 17, comma 3, lett. b) T.U. edilizia, in quanto edificio unifamiliare, è condizione di per sé sufficiente a ritenere fondata la domanda dei ricorrenti, può farsi luogo all’assorbimento dei primi due motivi di appello – incentrati sulla ricorrenza o meno di un incremento del carico urbanistico e sulla legittimità delle delibere regionali e comunali che, anche in assenza di incremento, prevedono il pagamento del contributo di costruzione – poiché, anche qualora ritenuti fondati, il Comune non ne trarrebbe alcuna giuridica utilità, a fronte dell’accertamento del diritto all’esonero, ai sensi del richiamato art. 17, comma 3 lett. b) T.U. edilizia.

Anche il quarto motivo deve essere respinto poiché la condanna del Comune alla rifusione delle spese di lite disposta dal T.a.r. – peraltro contenuta nell’importo minimale di euro 2500,00 oltre accessori di legge - è coerente con l’esito del giudizio, in applicazione del principio della soccombenza, e ciò tenuto conto che per costante insegnamento giurisprudenziale “ La statuizione del primo giudice sulle spese e sugli onorari di giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale, anche ai fini della loro compensazione (se del caso pure per il riconoscimento, sul piano equitativo, dei giusti motivi per farvi luogo) come tale insindacabile in sede di appello, fatta eccezione per l'ipotesi di condanna della parte totalmente vittoriosa, oppure per il caso che la statuizione sia manifestamente irrazionale o si riferisca al pagamento di somme palesemente inadeguate .” (cfr. da ultimo in tal senso tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2023, n. 2543), ipotesi nella specie non ricorrenti.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto.

La portata parzialmente innovativa della presente pronuncia, induce il collegio a ritenere sussistenti eccezionali motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del grado tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2023 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO