Pubblicato il 09/04/2025

N. 03031/2025REG.PROV.COLL.

N. 07176/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7176 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Lanzaro e Daniele Bracci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Laura Simoncini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Giulio Cesare, n. 71;
AST di Ancona e Gestione Liquidatoria ex ASUR Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cristiana Pesarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda) n. 465/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche, dell’AST di Ancona e della Gestione Liquidatoria ex ASUR Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per le Marche, Ancona, il dottor -OMISSIS-, dipendente di ruolo dell’ASUR Marche e -OMISSIS- nell’ex zona territoriale -OMISSIS- (successivamente denominata “-OMISSIS-”), ha chiesto l’annullamento dei seguenti atti e provvedimenti:

- Delibera della Giunta Regionale -OMISSIS-, di nomina dei direttori di Area Vasta nell’ambito della organizzazione dell’ASUR Marche;

- Delibera della Giunta Regionale -OMISSIS-, con cui sono state individuate le sedi delle cinque Aree Vaste;

- Proposta del Direttore Generale dell’ASUR Marche, contenuta nella Nota -OMISSIS- di nomina dei direttori di Area Vasta;

- Delibera di Giunta Regionale -OMISSIS-, di determinazione del compenso per i direttori di Area Vasta e approvazione dello Schema di Contratto;

- ogni atto presupposto, preordinato, preparatorio, connesso e conseguente, ivi comprese le Delibere di Giunta Regionale -OMISSIS-, nella parte in cui inseriscono nell’Elenco di cui all’art. 4, comma 6, della Legge Regionale n. 13 del 20.06.2003, i controinteressati signori -OMISSIS- e -OMISSIS-.

Il ricorrente ha corredato il gravame di apposita istanza risarcitoria, volta a richiedere il risarcimento dei danni patrimoniali derivanti dalla perdita di chances di accrescimento professionale e dalla demotivazione e dequalificazione prodotta dalla pretermissione comparativa rispetto ai prescelti.

2. Nel merito, il ricorrente ha contestato la competenza della Giunta Regionale nell’individuazione delle sedi delle c.d. “Aree Vaste” nelle quali è articolata l’ASUR, radicandosi tale competenza in capo all’Azienda Sanitaria, ed ha lamentato l’illegittima individuazione delle sedi nei capoluoghi di provincia.

Inoltre, il ricorrente ha dedotto che l’assegnazione dell’incarico di direttore di “Area Vasta” in favore di soggetti esterni all’amministrazione avrebbe potuto essere disposto soltanto in caso di assenza, tra il personale in servizio, di idonee professionalità e limitatamente all’ipotesi in cui gli esterni fossero risultati in possesso di competenze ed esperienze differenti ed ulteriori rispetto a quelle possedute dai dipendenti in servizio, circostanza quest’ultima non emergente dagli atti.

Il ricorrente ha poi chiesto al tribunale amministrativo regionale di sollevare questione di legittimità costituzionale della legge regionale n. 13/2003, nella parte in cui la stessa non garantisce la separazione tra l’attività di indirizzo politico e l’attività di gestione, determinando nella figura del direttore generale una impropria commistione tra i due ambiti, e delineando nella figura del direttore di “Area Vasta” un semplice “alter ego” del direttore generale, privo di autonomia decisionale.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente ha impugnato la sopravvenuta Determina del direttore generale dell’ASUR n. 1112 del 14.12.2011, avente ad oggetto il Regolamento di organizzazione area ATL aziendale, e la Delibera di Giunta Regionale n. 2 del 09.01.2012, di approvazione di tale determinazione, per violazione della legge regionale n. 26/1996, avendo la nuova organizzazione determinato la cessazione automatica e generalizzata degli incarichi dirigenziali delle unità operative di livello apicale, violando i principi di buon andamento e di continuità dell’azione amministrativa.

4. Con la sentenza in questa sede impugnata, il T.a.r. ha dichiarato il gravame inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, avendo il ricorrente impugnato atti di macro organizzazione delle Aziende Sanitarie, aventi natura di atti aziendali di diritto privato, ai sensi dell'art. 3, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, in coerenza con il carattere imprenditoriale di tali Aziende, ed avendo lo stesso lamentato la lesione del diritto soggettivo derivante da un atto o comportamento posto in essere dalla p.a. con i poteri del privato datore di lavoro.

In particolare, il primo giudice ha evidenziato che il ricorrente aveva agito nella veste di soggetto pretermesso nelle nomine a direttore di “Area Vasta”, pur essendo un soggetto idoneo già facente parte del personale interno al servizio sanitario regionale, assumendo che gli atti di costituzione dell’ASUR Marche di individuazione delle “Aree Vaste” e di nomina dei direttori generali lo avrebbero danneggiato nella possibilità di preservare la propria posizione apicale o, in alternativa, di essere nominato direttore di “Area Vasta” o in altre posizioni apicali.

5. Il dott. -OMISSIS- ha impugnato la sentenza insistendo sulla giurisdizione del giudice amministrativo, deducendo che gli atti di nomina dei Direttori di “Area Vasta” sarebbero ascrivibili alla categoria degli atti di alta amministrazione e non a quella degli atti di macro organizzazione di carattere aziendale, precisando che, sulla base della normativa vigente pro tempore , l’Azienda Sanitaria Unica Regionale era articolata in “Aree Vaste”, a cui erano preposti appositi direttori con funzioni equivalenti a quelle del direttore generale, nominati dalla Giunta Regionale con atto di natura squisitamente discrezionale.

6. Si sono costitute la regione Marche, l’AST di Ancona e la Gestione Liquidatoria dell’ex ASUR Marche, chiedendo la reiezione del gravame.

7. All’udienza in camera di consiglio del 6 marzo 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

8. L’appello è fondato nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

12. E’ necessario premettere che la legge regionale della Regione Marche n. 13/2003 ha accorpato le tredici aziende sanitarie locali esistenti in un’unica Azienda Sanitaria Unica Regionale, articolata in zone territoriali con a capo un direttore di zona, nominato dalla Giunta Regionale su proposta del direttore generale dell’Azienda Sanitaria Unica.

Le successive leggi regionali n. 17/2010 e 17/2011 hanno sostituito le zone territoriali con le “Aree Vaste”, con a capo un direttore nominato dalla Giunta Regionale su proposta del direttore generale, scelto tra i soggetti iscritti nell’elenco di cui all’art. 4, comma 6, della Legge regionale n. 13/2003.

13. In tale quadro, con le delibere della Giunta Regionale impugnate, sono state individuate le sedi delle cinque “Aree Vaste” e sono stati nominati i rispettivi direttori (su proposta del Direttore del Dipartimento per la Salute e per i Servizi Sociali), con la determinazione dei relativi compensi.

14. La cognizione sull’impugnazione delle suddette delibere, concernenti sia atti organizzativi, sia atti di preposizione dei soggetti individuati quali direttori di “Area Vasta”, spetta al giudice amministrativo, trattandosi, com’è già stato ritenuto da questa Sezione, di atti di “ alta amministrazione, frutto di sostanziale intuitus personae, per quanto all’esito di rigorosa procedura idoneativa, ed è soggetta alla cognizione del giudice amministrativo quale manifestazione di potere discrezionale in ordine alla scelta dell’organo di vertice dell’amministrazione sanitaria da parte del Presidente della Giunta Regionale, come questo Consiglio di Stato ha già chiarito tanto in sede consultiva (Cons. St., comm. spec., 5 maggio 2016, n. 1113) che giurisdizionale (Cons. St., sez. III, 4 febbraio 2020, n. 887, già cit.) ” (Cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 17 febbraio 2020, n. 1213).

15. Tali conclusioni, sebbene riferite specificamente alla nomina del “direttore generale di istituto”, sono pienamente applicabili alla fattispecie oggetto del presente giudizio, concernente la figura di “direttore di Area Vasta” nell’ambito dell’ASUR Marche, al quale la legislazione vigente pro tempore attribuiva poteri e funzioni similari a quelli propri del direttore generale, risultando peraltro entrambe le figure nominate direttamente dalla Giunta Regionale ai sensi dell’art. 10, comma 3 della legge regionale delle Marche n. 13/2003, come modificata dalla successiva legge regionale n. 17/2011, (“ il direttore di area vasta è nominato dalla Giunta regionale tra gli iscritti nell'elenco di cui all'articolo 4, comma 6, che non versino in nessuna delle situazioni di incompatibilità di cui all'articolo 3 del d.lgs. 502/1992. Ai pubblici dipendenti si applica il disposto dell'articolo 15 septies, comma 4, del d.lgs. 502/1992 ”).

16. Pertanto, detti provvedimenti hanno la natura di atti di alta amministrazione, emanati da un organo espressione dell’indirizzo politico con scelta di natura eminentemente discrezionale, che ne impedisce la riconduzione nell’ambito degli “atti di macro organizzazione aziendale di diritto privato”.

17. Dell’atto di alta amministrazione ricorrono del resto tutti i presupposti, trattandosi di atto che non necessita di una valutazione comparativa tra gli aspiranti (rendendosi necessario che sia comprovato solo il possesso dei prescritti requisiti), che è informato a criteri eminentemente fiduciari (essendo comunque espressione complessa della potestà di indirizzo e di governo dell’autorità preposta), che presuppone solo la previa definizione di soggetti individuati in ragione del possesso dei titoli indicati dalla norma e che è tuttavia pur sempre assistito dalle garanzie generali e dai limiti propri degli atti amministrativi, in quanto volto alla cura e al perseguimento degli interessi pubblici.

18. In quanto provvedimento di "alta amministrazione" non è dunque atto del tutto sottratto al sindacato giurisdizionale in ordine alla sussistenza dei relativi presupposti previsti dalla legge o nei casi di manifesta carenza ed irragionevolezza della scelta in concreto operata (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 18 aprile 2007, n. 1783).

19. La giurisdizione del giudice ordinario non può del resto essere sostenuta facendo leva sul noto (e condiviso) principio del petitum sostanziale, inteso alla stregua dell'intrinseca consistenza della posizione soggettiva addotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio come scaturente dalle norme giuridiche sostanziali con cui l’ordinamento, a prescindere dalla qualificazione operata dal ricorrente, qualifica la posizione di cui si chiede tutela.

Nel caso di specie, infatti, sono contestati gli atti di organizzazione generale ed i discendenti atti di nomina, a fronte dei quali è rinvenibile, in capo al destinatario, una posizione di interesse legittimo a che l’amministrazione eserciti legittimamente il potere attribuitole dalla legge, cui si riconnette l’interesse del ricorrente ad ottenere la conservazione della propria posizione o la nomina a responsabile di una delle istituende “Aree Vaste”.

20. In conclusione, in accoglimento dell’appello, la sentenza impugnata deve essere annullata, con rinvio allo stesso giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm.

21. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, in relazione alla peculiare natura della res controversa .

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza e rimette la causa al primo giudice.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante e gli altri soggetti nominativamente indicati nella presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.