Pubblicato il 24/03/2025

N. 02426/2025REG.PROV.COLL.

N. 06675/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6675 del 2023, proposto dai signori-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Emilio Toma e Loredana Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della difesa, il Ministero dell’economia e delle finanze ed il Comitato di verifica per le cause di servizio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la Direzione Generale della previdenza militare e della leva – II Reparto – 8^ Divisione – 2^ Sez., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. I, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della difesa, del Ministero dell’economia e delle finanze e del Comitato di verifica per le cause di servizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto e uditi per le parti l’avvocato Andrea Bava in delega dell’avvocato Loredana Papa e l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli appellanti, eredi del maresciallo della Marina Militare -OMISSIS-, appellano la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Puglia ha respinto il ricorso dai medesimi proposto avverso il mancato riconoscimento della dipendenza da causa di servizio – e la conseguente mancata concessione dell’equo indennizzo – per l’infermità che ne avrebbe asseritamente causato il decesso, dovuto, come attestato dalla C.M.O. di Taranto, ad “ arresto cardiocircolatorio in soggetto con cardiopatia ipertensiva ”, ascrivibile alla categoria 1^ tabella A.

2. Il Comitato di verifica per le cause di servizio (di seguito anche CVCS o il Comitato) conseguentemente adìto esprimeva il parere n. 22570/2012, ritenendo che l’infermità non fosse dipendente da causa di servizio in quanto conseguente ad ipertensione arteriosa sistemica e che su tale patologia nessuna influenza causale o concausale efficiente o determinante avesse esercitato il servizio prestato, non risultando che il militare fosse stato sottoposto a stress psico-ficisi tali da ingenerare notevoli tensioni emotive e la conseguente insorgenza di stati ipertensivi.

2.1. Il Ministero della difesa chiedeva il riesame di detto giudizio, ma tuttavia il CVCS confermava il proprio orientamento negativo con successivo parere n. 34902/2012, di talché l’Amministrazione respingeva l’istanza a suo tempo prodotta dalla signora-OMISSIS-con decreto n. 1765/N del 19 aprile 2013, notificato solo in data 8 marzo 2018.

3. Il T.a.r. conseguentemente adìto dagli eredi del militare ne respingeva il gravame, ritenendo che il giudizio medico-legale presupposto al provvedimento reiettivo “ non presenti profili di irragionevolezza, incongruità e incompletezza e neppure appaia inficiato da un travisamento dei fatti (…) ” dal momento che “ l’attività a cui è tenuto un militare, abile e a ciò appositamente addestrato, può essere di frequente più impegnativa, dal punto di vista sia fisico sia psicologico, di quella svolta in altre carriere ”, rilevando nel contempo che i ricorrenti non avevano dimostrato “ com’era loro onere, che il loro congiunto fosse adibito a mansioni particolarmente stressanti, eccedenti i propri ordinari compiti ” né addotto “ altri argomenti specifici sul concreto svolgimento degli avvenimenti che hanno condotto alla morte del militare ”.

4. Avverso tale pronuncia insorgono gli appellanti, i quali chiedono che venga disposta in via istruttoria una consulenza tecnica d’ufficio e, affidandosi ad un unico ed articolato motivo sostengono quanto di seguito sinteticamente riepilogato:

4.1. il giudice di prime cure, “ trincerandosi dietro la discrezionalità tecnica dell’Amministrazione ”, non avrebbe considerato la peculiarità del servizio svolto dal militare – che nel corso della sua carriera era stato impiegato in numerose missioni “ all’estero ed in Paesi in cui sussistono condizioni di operatività di rischio dell’incolumità personale ” ed aveva prestato per lunghissimi periodi servizio sulle navi della Marina Militare che avevano comportato stress fisico ed emotivo anche per la lontananza dalla famiglia – e le argomentazioni medico-legali del consulente di parte, corredate dalla documentazione sanitaria depositata in primo grado; secondo la tesi degli appellanti, sull’ipertensione arteriosa severa da cui era affetto il militare avrebbero fortemente inciso i fattori di rischio e le prove di efficienza fisica effettuate il giorno prima del decesso, alle quali lo aveva avviato l’Amministrazione pur in presenza di una patologia accertata dagli organi sanitari interni;

4.2. nel riprodurre le censure dedotte in primo grado, “ da valere anche quali motivi di appello ”, parte appellante sostiene la contraddittorietà delle conclusioni del CVCS, ritenendo che sia mancato “ un serio e corretto approfondimento di carattere scientifico sulla patologia del maresciallo, sulla eziopatogenesi della stessa, sull’influenza causale o concausale, rispetto anche alle conseguenze letali poi intervenute, dell’attività lavorativa (…) e soprattutto l’esito della stessa in un soggetto giovane (aveva solo 44 anni) e di cui era stata accertata l’idoneità fisica al servizio proprio poco prima della morte (…) ”, e ciò anche in considerazione del principio del “ più probabile che non ” e del peculiare servizio prestato nelle missioni estere e dei periodi trascorsi a bordi delle navi militari; sarebbe in tal senso significativo che la stessa Amministrazione avesse richiesto un approfondimento istruttorio al CVCS dopo il primo parere negativo, di talché l’Amministrazione medesima “ ben avrebbe potuto discostarsene motivan[ndo] adeguatamente ”, vertendosi asseritamente in un’ipotesi di gravi carenze di istruttoria e di motivazione, nonché di illogicità e contraddittorietà;

4.3. i provvedimenti originariamente impugnati sarebbero viziati, inoltre, anche dalla violazione dei termini previsti dalla disciplina di settore per la loro adozione e per la comunicazione ai richiedenti, dal momento che il provvedimento reiettivo, datato 19 aprile 2013, è stato comunicato ai ricorrenti su loro richiesta solo in data 8 marzo 2018.

5. Le Amministrazioni intimate hanno prodotto articolate memorie, confutando le tesi di controparte ed insistendo per il rigetto anche sulla scorta del consolidato orientamento giurisprudenziale in materia.

5.1. In vista dell’udienza l’appellante ha richiamato in replica le proprie tesi ed ha ribadito la richiesta di consulenza tecnica d’ufficio, insistendo comunque per l’accoglimento.

6. All’udienza pubblica del 18 marzo 2025 la causa è stata ritualmente discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Giova premettere che, secondo i principi costantemente affermati dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., ex pluribus , Cons. Stato, Sez. II, n. 10398/2024, n. 10281/2024, n. 5133/2024, n. 4851/2024, n. 4857/2024, n. 5643/2023, n. 3740/2023, n. 8478/2022, n. 10807/2022; Sez. IV, n. 6945/2022; Sez. I, n. 291/2024 e n. 177/2021, nonché l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata), il Comitato di verifica per le cause di servizio è l’organo competente a esprimere un giudizio conclusivo circa il riconoscimento della dipendenza di infermità da causa di servizio, avendo il d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, agli artt. 11 e 12, affidato ad esso il compito di accertare l’esistenza del nesso causale o concausale delle infermità contratte dai pubblici dipendenti con il servizio.

Il giudizio di detto Comitato rappresenta il momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi precedentemente intervenuti, quale la Commissione medica ospedaliera, e costituisce un parere di carattere più articolato e complesso sia per la composizione di detto organismo, nel quale sono presenti professionalità non solo sanitarie ma anche giuridiche ed amministrative, sia per la maggior completezza dell’istruttoria esperita in tale sede, che non si limita ai soli aspetti medico-legali.

Va, infatti, ricordato che alla Commissione medica ospedaliera spetta il giudizio diagnostico sulle infermità lamentate dal pubblico dipendente e l’eventuale indicazione della categoria alla quale esse devono ritenersi ascrivibili, mentre è al Comitato di verifica che spetta il diverso compito di accertare l’esistenza di un nesso causale fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa svolta dal medesimo.

È il Comitato, dunque, l’organo preposto ad accertare in via definitiva la riconducibilità o meno all’attività lavorativa delle cause produttive delle patologie in relazione a fatti di servizio e al rapporto causale (o concausale) tra i fatti e le patologie medesime.

Ne consegue che il giudizio del Comitato di verifica è vincolante per l’Amministrazione, che non può attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito sanitario e deve quindi conformarvisi salva la facoltà, ove lo ritenga, di richiedere un ulteriore parere all’organo medesimo, al quale poi è tenuta ad attenersi.

Vale al riguardo ricordare che a mente dell’art. 14, comma 1, del d.P.R. n. 461/2001 “ L'Amministrazione si pronuncia sul solo riconoscimento di infermità o lesione dipendente da causa di servizio, su conforme parere del Comitato, anche nel caso di intempestività della domanda di equo indennizzo ai sensi dell'articolo 2, entro venti giorni dalla data di ricezione del parere stesso. Entro lo stesso termine l'amministrazione che, per motivate ragioni, non ritenga di conformarsi a tale parere, ha l'obbligo di richiedere ulteriore parere al Comitato, che rende il parere entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta; l'Amministrazione adotta il provvedimento nei successivi dieci giorni motivandolo conformemente al parere del Comitato ”.

In altri termini, laddove non ritenga di conformarsi al parere del CVCS l’Amministrazione deve chiederne il riesame, come avvenuto nel caso di specie, ed è poi vincolata, secondo la lettera della norma, a conformarsi al parere medesimo.

Il parere del Comitato non è, inoltre, sindacabile nel merito in sede giurisdizionale, a meno che non emergano vizi del procedimento o vizi di manifesta irragionevolezza della motivazione per l’inattendibilità metodologica delle conclusioni, ovvero per il travisamento dei fatti o, ancora, per la mancata considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale, senza che in ogni caso tale sindacato possa estendersi al merito delle valutazioni di natura medico-legale.

Come recentemente osservato in un caso analogo dalla Sezione, al giudice amministrativo è in tal caso consentita “ una valutazione esterna di congruità e sufficienza del giudizio di non dipendenza, vale a dire sulla mera esistenza di un collegamento logico tra gli elementi accertati e le conclusioni che da essi si ritiene di trarre, mentre l’accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, che sostanzia il giudizio sulla dipendenza o meno dal servizio, costituisce tipicamente esercizio di attività di merito tecnico riservato all’organo medico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1454, 8 giugno 2009, n. 3500, 9 marzo 2017, n. 1435 e 27 giugno 2017, n. 5357; Cons. Stato Sez. II, 28 maggio 2021, n. 4136) ” (così Cons. Stato, Sez. II, n. 3740/2023, cit.).

8. Ciò posto, l’appello è infondato.

Le censure, stante anche la sostanziale unitarietà della loro formulazione, possono essere esaminate congiuntamente.

8.1. Si deve in primo luogo rilevare che gli elementi dedotti dai ricorrenti non appaiono idonei a comprovare l’espletamento di mansioni da parte del militare connotate da un carattere eccezionale ed esorbitante rispetto agli ordinari compiti d’istituto.

Se, per un verso, non v’è dubbio che le missioni internazionali ed i prolungati imbarchi sulle navi della Marina Militare ne denotino un profilo altamente apprezzabile – non a caso, vale rilevare, testimoniato dalle lusinghiere attestazioni che emergono dalla documentazione caratteristica redatta dai suoi superiori gerarchici –, non può, per altro verso, ritenersi – sulla base degli atti di causa – che l’impiego del militare sia stato tale da travalicare le attività d’istituto ordinariamente demandate al personale che riveste la medesima qualifica nell’Amministrazione di appartenenza.

E d’altro canto, come condivisibilmente rilevato dal giudice di prime cure, non può non rilevarsi che i compiti affidati ad un militare abile ed appositamente addestrato possano in concreto risultare più impegnativi, anche dal punto di vista psico-fisico, rispetto a quelli svolti in altri ambiti lavorativi ed in altre carriere professionali.

Tale circostanza non può, tuttavia, in assoluto ritenersi di per sé sola sufficiente a ritenere che l’insorgenza della patologia sofferta dall’interessato sia riconducibile, come causa e/o concausa efficiente e determinante, al servizio svolto.

Né, come pure rilevato dal giudice di prime cure, gli appellanti hanno fornito elementi idonei a dimostrare che la patologia in parola dipendesse dal servizio, non ritenendosi a tal fine idonea la circostanza – pur a non voler considerare che l’affermazione non sia stata adeguatamente documentata e che a ben vedere sia stata rappresentata solo in sede di appello – che il giorno precedente il decesso il militare aveva sostenuto le prove di efficienza fisica disposte dall’Amministrazione.

Sul punto vale ricordare che, secondo i principi generali, ai sensi dell’art. 2697 c.c. l’onere di provare i fatti costitutivi del danno e, quindi, i fatti costitutivi del diritto, grava sull’interessato, non essendo sufficiente, ai fini del riconoscimento del nesso causale, la valenza patogenica del servizio prestato su un piano meramente possibilistico, essendo per contro necessaria la puntuale verifica della valenza del servizio prestato quale fattore eziologicamente assorbente o quanto meno preponderante nella genesi della patologia (sul punto cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, n. 10463/2024 e la giurisprudenza in essa richiamata).

E del resto – salvo specifica dimostrazione del contrario, che nella fattispecie non è dato riscontrare – non può neanche ritenersi che delle prove di efficienza fisica ordinariamente disposte dall’Amministrazione nei confronti del proprio personale costituiscano particolare fattore di tensione o di stress psico-fisico fuori dall’ordinario.

Del resto, come ricordato, all’accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, come innanzi ricordato, è preposto in via esclusiva, per espressa previsione di legge, il Comitato di verifica per le cause di servizio, che non a caso si avvale a tal fine di professionalità non solo sanitarie e medico-legali ma anche giuridiche e amministrative e può, quindi, condurre un’istruttoria più completa ed esprimere un giudizio più ponderato ed articolato.

Il giudizio finale del Comitato si impone, dunque, all’Amministrazione come momento di sintesi e di comparazione dei diversi pareri resi dagli organi consultivi nel corso del procedimento, quali la C.M.O. o altre strutture mediche.

Si deve altresì osservare che nella fattispecie correttamente il Comitato ha anche valutato, giudicandole insussistenti, eventuali particolari condizioni di stress legate alle specifiche attività di servizio svolte dal militare, dal momento che in caso contrario ben sarebbe potuto pervenire a conclusioni di segno diverso.

Ed infatti, come osservato dalla giurisprudenza innanzi richiamata, il necessario nesso di derivazione causale deve essere verificato non con riferimento alle attività di servizio in senso generale, bensì in relazione a modalità particolari, ulteriori e speciali rispetto al normale espletamento del servizio medesimo, tali da ricondurre la patologia a dette modalità eccezionali e non ordinarie.

Nessuna contraddittorietà su tale profilo si riscontra dunque, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, nell’operato del CVCS; come pure dagli atti di causa non emerge la lamentata carenza di istruttoria e di motivazione, dal momento che il primo parere n. 22570/2012, come detto poi confermato nel successivo giudizio n. 34902/2012, precisa, sia pure in forma sintetica, che la patologia in questione consiste in una “ cardiopatia conseguente ad ipertensione arteriosa sistemica, caratterizzata da ipertrofia delle pareti del ventricolo sinistro e da disfunzione sistolica e diastolica dello stesso ”, con la conclusione che “ su tale patologia nessuna influenza causale o concausale efficiente e determinante può essere attribuita al servizio prestato durante il quale, peraltro, il soggetto non risulta essere stato sottoposto a stress psico-fisici tali da ingenerare notevoli tensioni emotive e conseguente insorgenza di stati ipertensivi ”.

Né, come già innanzi rilevato, possono a tal fine ritenersi idonee a generare particolari tensioni emotive o stress di carattere psico-fisico le prove di efficienza fisica disposte secondo prassi dall’Amministrazione o le pur comprensibili situazioni di disagio, personale ed anche familiare, determinate dalla partecipazione a missioni internazionali o da prolungati imbarchi sulle navi militari, dal momento che si tratta di ordinarie, benché obiettivamente impegnative e disagevoli, modalità di espletamento del servizio per un sottufficiale della Marina Militare.

8.2. Secondo la consolidata giurisprudenza, come innanzi richiamata (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. II, n. 10398/2024, cit.), i pareri del Comitato di verifica sono espressione di un potere autoritativo e sono connotati da discrezionalità tecnica, essendo basati su nozioni scientifiche e su dati di esperienza tecnica, e come tali sono soggetti al sindacato di legittimità solo ab externo , per errore di fatto o violazione dei canoni di logica formale, cristallizzati nei principi di non contraddizione, ragionevolezza, consequenzialità logico-argomentativa.

Il sindacato del giudice è, dunque, ammesso solo nelle ipotesi di manifesta irragionevolezza, incongruità, irragionevolezza, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di fatti rilevanti, nonché in caso di scorrettezza nell’applicazione dei criteri tecnici o di vizi del procedimento, circostanze queste non riscontrabili nel caso di specie, dal momento che il Comitato di verifica ha compiutamente ed esaurientemente esaminato e valutato gli atti prodotti ed ha formulato un giudizio che ne ha tenuto conto, fornendo – e confermando in sede di riesame – un parere immune dai vizi anzidetti e, come tale, non sindacabile da parte di questo Collegio.

Non vi è, dunque, motivo di discostarsi dal costante indirizzo giurisprudenziale secondo cui al giudice amministrativo compete esclusivamente la verifica della manifesta illogicità e irrazionalità del giudizio reso dal Comitato di verifica per le cause di servizio, unico organo tecnico a cui il sistema normativo affida il compito di accertare la dipendenza da causa di servizio delle infermità dei pubblici dipendenti, mediante valutazioni assunte sulla base delle cognizioni della scienza medica.

Il giudice amministrativo, pertanto, in mancanza di un macroscopico travisamento fattuale e di una motivazione palesemente irragionevole, non può sostituire le proprie valutazioni a quelle effettuate dalle competenti autorità in sede amministrativa.

8.3. Quanto, infine, all’obiettivamente notevole ritardo con il quale l’Amministrazione ha notificato alla richiedente il provvedimento reiettivo dell’istanza a suo tempo formulata dalla signora-OMISSIS-– peraltro su sollecitazione degli interessati, circostanza questa non oggetto di contestazione – pur rilevando la evidente deprecabilità della circostanza, deve ritenersi che ciò non sia di per sé sufficiente a determinare l’illegittimità del provvedimento medesimo.

Sul punto, per inciso, nulla hanno osservato le Amministrazioni intimate.

Vale in proposito ricordare che, per un verso, su un piano generale, l’inesauribilità del potere amministrativo comporta che al decorrere di termini ordinatori giammai consegua la perdita del potere di provvedere in capo all’amministrazione (o l’automatica illegittimità del provvedimento tardivo) e che semmai possa, eventualmente, residuare una possibile responsabilità risarcitoria ove l’interessato comprovi i danni che il ritardo ha arrecato (ma nel caso di specie sul punto non v’è neppure apposito petitum). Per altro verso, e con più specifica aderenza al caso in esame, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato gli stessi termini procedurali previsti dal d.P.R. n. 461/2001 non hanno carattere perentorio e quindi il loro superamento non determina ex se l’illegittimità del provvedimento finale (cfr. Cons. Stato, sez. I, n. 222/2021), fermo restando che nel caso di specie non viene contestato il superamento dei termini procedimentali bensì il ritardo nella notifica del provvedimento.

Ritiene il Collegio che, a maggior ragione, tali considerazioni valgano laddove la doglianza riguardi il ritardo nella notifica del provvedimento finale, dal momento che nel caso di specie detto ritardo nell’ostensione del documento non ha di per sé leso o compresso i diritti degli interessati; e ciò anche in forza del principio in base al quale i pretesi vizi relativi agli adempimenti di comunicazione dell’atto amministrativo non esplicano effetto viziante del provvedimento di cui è data partecipazione all’interessato (cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 1176/2025).

9. Vale precisare che il Collegio non ritiene necessario disporre nella fattispecie la consulenza tecnica d’ufficio richiesta dall’appellante.

10. Alla luce di tali complessive considerazioni l’appello è infondato e, come tale, deve essere respinto.

11. Sussistono valide ragioni, in considerazione della natura delle questioni trattate e della peculiarità della controversia, nonché in ragione della natura dell’attività defensionale svolta dall’Avvocatura generale dello Stato, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giancarlo Carmelo Pezzuto	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.