Pubblicato il 13/01/2026

N. 00279/2026REG.PROV.COLL.

N. 03135/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3135 del 2025, proposto da
Consorzio Innova soc. coop. in proprio e nella qualità di mandataria del RTI con le mandanti Rekeep s.p.a. e Coopservice soc. coop. p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Zoppini, Vercillo e Boldi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

contro

Citta Metropolitana di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Barone e Scarpiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Forli' - Cesena, Unione delle Terre D’Argine, Comune di Collecchio e Comune di San Lazzaro di Savena, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 1000/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Bologna;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il Consigliere RI AS e uditi per le parti gli avvocati Vercillo, Boldi e Barone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Consorzio Innova soc. coop. (in seguito anche solo Consorzio o Consorzio Innova), in proprio e quale mandataria del RTI con le società mandanti Rekeep s.p.a. e Coopservice soc. coop. p.a., che si era aggiudicato l’appalto del servizio energia e manutenzione degli impianti termici (invernali ed estivi) degli edifici scolastici e delle sedi istituzionali appartenenti ad Amministrazioni o Enti non sanitari siti nel territorio della Regione Emilia Romagna, proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, chiedendo l’annullamento della nota del 1.12.2022 della Città Metropolitana di Bologna, soggetto aggregatore che aveva bandito la relativa procedura aperta, con la quale era stato espresso il diniego dell’istanza avanzata dal RTI di revisione dei prezzi concordati. La ricorrente domandava l’accertamento del diritto del RTI appaltatore a ottenere la revisione da parte della Città Metropolitana di Bologna dei corrispettivi e delle tariffe per il servizio energia per la stagione termica 2021/2022, prendendo a riferimento i prezzi unitari del gas naturale, definiti da ARERA per le utenze con consumi inferiori a 1.400 m3/anno, senza tener conto né della riduzione dell’IVA al 5%, né della riduzione degli oneri di sistema previste per legge. La società concludeva domandando la condanna della Città Metropolitana di Bologna, anche ai sensi dell’articolo 34, comma 1, lettera c), cod. proc. amm., ad adottare il provvedimento di revisione e/o comunque a provvedere alla revisione dei corrispettivi e delle tariffe per il servizio energia nel senso richiesto.

La ricorrente presentava anche ricorso per motivi aggiunti, domandando l’annullamento della nota della Città Metropolitana di Bologna del 14.11.2023, con cui era stata respinta la propria richiesta di riesame e si era confermata integralmente la nota del 1.12.2022.

2. La Consorzio Innova riferiva che nel 2018 il RTI, di cui era capogruppo, aveva vinto la procedura aperta per la stipula di una convenzione- quadro avente a oggetto il servizio energia e gestione e manutenzione degli impianti termici (invernali ed estivi) degli edifici scolastici e delle sedi istituzionali appartenenti ad Amministrazioni o Enti non sanitari siti nel territorio della Regione Emilia Romagna, da prestare a favore delle Amministrazioni contraenti, che ne avessero fatto richiesta tramite OF (ordinativo di fornitura) nei limiti dell’importo massimo stabilito in convenzione. La società precisava che a valle erano stati stipulati i singoli contratti attuativi con le Amministrazioni, nel cui interesse era stata sottoscritta la convenzione-quadro.

L’oggetto della convenzione era un servizio complesso riconducibile alla categoria “EPC ( Energy Performance Contract )”, ovvero dei contratti finalizzati a garantire un risultato in termini di efficienza energetica degli immobili e la remunerazione delle prestazioni rese avveniva tramite il pagamento da parte delle singole Amministrazioni contraenti di un canone forfettario annuo totale, corrisposto ogni bimestre, e determinato dalla somma dei canoni annui dei singoli servizi ordinati. La convenzione - quadro aveva previsto l’adeguamento annuale dei prezzi, da effettuarsi separatamente per ciascuna componente del servizio, e, in particolare, per quanto riguarda la componente energetica “E”, aveva individuato specifici algoritmi da applicare al fine di far fronte alle ordinarie fluttuazioni dei prezzi dell’energia elettrica e del gas naturale, nei quali assumeva un ruolo centrale il prezzo unitario del gas naturale che l’ARERA pubblicava sul proprio sito istituzionale.

La ricorrente evidenziava che, dal quarto trimestre 2021 e per tutto il 2022, il prezzo del gas naturale aveva subito un imprevedibile ed eccezionale incremento (come attestato dai documenti ufficiali pubblicati da ARERA), con la conseguenza che la convenzione-quadro e i contratti attuativi erano risultati molto più onerosi e meno redditizi di quanto preventivabile al momento della partecipazione alla procedura di evidenza pubblica.

La revisione dei prezzi effettuata dalla Città Metropolitana di Bologna non era stata sufficiente a sterilizzare gli effetti della imprevista sopravvenienza e le misure normative introdotte per calmierare il costo del gas naturale avevano finito, per una serie di concomitanti circostanze, per aggravare la situazione del RTI aggiudicatario.

A fronte di tale situazione, la Città Metropolitana di Bologna, con gli atti impugnati, si era rifiutata di porre rimedio allo squilibrio venutosi a creare; in particolare, si era rifiutata di calcolare la revisione del prezzo del servizio energia senza tenere conto della riduzione dell’IVA al 5% e della riduzione degli oneri di sistema, così come richiesto dal RTI appaltatore.

Con il motivo di impugnazione contenuto nel ricorso principale, la Consorzio Innova sosteneva che la clausola di revisione dei prezzi contenuta nell’articolo 20 del Capitolato, così come interpretata e applicata dalla Città Metropolitana di Bologna, ovvero nel senso di computare, negli indici rilevanti per l’individuazione del prezzo unitario del gas naturale, anche la variazione dell’IVA e degli oneri di sistema, si poneva in contrasto con la ratio dell’istituto della revisione prezzi, che era quello di mantenere per tutta la durata del rapporto contrattuale il medesimo equilibrio economico tra le prestazioni. La ricorrente negava che la propria richiesta di calcolare la revisione del prezzo del servizio energia, senza tenere conto della riduzione dell’IVA al 5% e della riduzione degli oneri di sistema, introducesse meccanismi di compensazione, ovvero retroattive modifiche contrattuali. Al contrario, l’interpretazione della clausola convenzionale di revisione dei prezzi fatta propria dall’Ente aggregatore contrastava con i criteri ermeneutici della interpretazione secondo correttezza e buona fede (articolo 1366 cod. civ.) e in funzione della ratio dell’istituto (articolo 1369 cod. civ.). La Città Metropolitana, in particolare, non aveva tenuto conto che l’articolo 20 del Capitolato era espressione dei principi generali di buona fede e correttezza di cui agli articoli 1175 e 1375 cod. civ., e del principio di solidarietà sociale di cui all’articolo 2 Cost.

Con il ricorso per motivi aggiunti, l’appellante contestava l’assunto da cui muoveva l’Amministrazione nel secondo atto di diniego, confermativo del precedente, con riferimento al fatto che era rimasto indimostrato sia l’ an che il quantum del sopravvenuto squilibrio economico.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, con sentenza n. 1000 del 2024, respingeva il ricorso. Il Collegio di prima istanza precisava che il dato testuale della disposizione con la quale prevedere la revisione prezzi era inequivoco: il prezzo del gas naturale da prendere in considerazione per calcolare l’aggiornamento del canone del servizio, attraverso la determinazione dell’indice di riferimento Ir, era quello ivato pagato dalle utenze minori (“domestiche”), pertanto, la Città Metropolitana si era correttamente rifiutata di utilizzare un dato diverso e, precisamente, il prezzo del gas naturale al netto dell’IVA e senza tener conto della misura di favore che aveva tagliato gli oneri di sistema. L’interpretazione secondo buona fede, e quella in conformità alla finalità della clausola convenzionale da interpretare, non poteva condurre a un sovvertimento dell’elemento letterale, come sarebbe avvenuto nel caso di specie ove si fosse calcolato l’indice di riferimento in modo difforme da quanto stabilito dal Capitolato speciale. Quanto alla violazione dell’articolo 1, comma 511, L. n. 208/2015, e a quanto stabilito dall’articolo 106, comma 1, lettera a), ultima parte, d.lgs. n. 50/2016 (a mente del quale «per i contratti relativi a servizi o forniture stipulati dai soggetti aggregatori restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 511, della legge 28 dicembre 2015, n. 208»), disposizioni loro volta entrambe espressamente richiamate dall’articolo 17 della convenzione-quadro, doveva concludersi che nella fattispecie in esame non ricorressero i presupposti per l’esperimento del suddetto rimedio contro le sopravvenienze. Infatti, anche a voler ammettere che, con le istanze denegate, il RTI appaltatore aveva voluto chiedere una riconduzione ad equità del contratto, restava il fatto che esso non aveva optato per nessuna delle due possibilità previste per il caso di mancato raggiungimento di un accordo con il soggetto aggregatore, ovverosia la risoluzione del contratto (rimedio peraltro previsto in via generale dal codice civile per il caso di eccessiva onerosità sopravvenuta), oppure l’attivazione del parere dell’Autorità di regolazione del settore. Inoltre, non era stato dimostrato in giudizio il raggiungimento della soglia di rilevanza della sopravvenienza negativa a partire dalla quale il rimedio medesimo operava, pertanto, avendo la ricorrente totalmente fallito la prova su di essa incombente, doveva concludersi che la pretesa alla revisione dei prezzi per riportare in equilibrio il contratto, anche ai sensi dell’articolo 1, comma 511, L. n. 208/2015 era infondata.

4. La società Consorzio Innova soc. coop., in proprio e nella qualità di mandataria del RTI con le mandanti Rekeep s.p.a. e Coopservice soc. coop. p.a, ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ Error in iudicando et in procedendo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 29,34 e 64 e ss. c.p.a., dell’art. 20 del Capitolato, dell’art. 106, comma 1, lett. A) del d.lgs. 50/2016, dell’art. 1, co. 2 bis della L. n. 241/1990, degli artt. 1362 cod. civ. e ss. e 1339 c.c., dell’art. 17 della Convenzione, dell’art. 1, commi 15 e 16, L. n. 197/2022, nonché dagli artt. 5 del D.L. n. 115/2022, 1 – quater del D.L. n. 50/2022, 2 e 3 del D.L. n. 17/2022, 1, co. 506 e 507 della Legge n. 234/2021 e 2 del D.L. n. 130/2021 – Violazione dell’art. 1, comma 511, della L. n. 208/2015 – Contraddittorietà intrinseca della motivazione – Erronea valutazione degli atti e dei documenti di causa”.

5. La Città Metropolitana di Bologna si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. All’udienza del 2 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con l’unico motivo di appello, si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza ha ritenuto che il dato testuale dell’art. 20 del Capitolato speciale, contenente la clausola revisionale, non avrebbe consentito altra interpretazione che quella che ha previsto la inclusione della riduzione di IVA e oneri di sistema all’interno dell’indice revisione di riferimento Ir. Diversamente da quanto sostenuto dal T.A.R., l’art. 20 del Capitolato prevederebbe un meccanismo di adeguamento periodico dei prezzi unitari rispetto ai prezzi corrisposti dall’assuntore per l’erogazione dei servizi oggetto della convenzione e conterrebbe una clausola che, tenuto conto di quanto disposto dall’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, deve operare al fine di mitigare, nell’interesse di entrambe le parti contraenti, le fluttuazioni dei prezzi posti alla base del contratto.

Ne consegue che, secondo l’appellante, l’interpretazione espressa nella sentenza impugnata, ovvero nel senso di computare, negli indici rilevanti per l’individuazione del prezzo unitario del gas naturale, anche la variazione dell’IVA e degli oneri di sistema, si porrebbe in contrasto con la ratio della norma richiamata.

L’errore commesso dal Giudice di primo grado sarebbe evidente, perché l’assuntore del servizio di energia non beneficerebbe né della riduzione dell’IVA al 5%, né della riduzione della componente UG2 per gli impianti con consumi superiori ai 5000 smc/annui, ciò in quanto per il RTI l’IVA corrisposta al proprio fornitore (nella specie di gas naturale) non costituisce un costo, ma una mera partita finanziaria temporanea, poiché tutto quanto versato ai propri fornitori, ai fini IVA, viene portato in detrazione verso l’Agenzia delle Entrate e recuperato integralmente.

Quanto alla riduzione degli oneri di sistema, la misura applicabile unicamente fino allo scaglione di consumo con valore massimo a 5000 smc/annui ha rappresentato un beneficio esclusivamente per gli utenti con consumi inferiori allo scaglione indicato, e dunque per i clienti finali di piccole dimensioni. Secondo la ricorrente, con riferimento ad assuntori che, come nella specie, utilizzino impianti con consumi superiori ai 5000 smc/annui, tale misura produce un effetto simile, che si somma a quello prodotto dalla riduzione dell’IVA, ovvero un abbattimento dell’Indice Ir, che, al netto delle riduzioni previste dal legislatore, sarebbe pari a 2,04603, invece che pari a 1,68101, e di conseguenza del prezzo unitario del gas naturale utilizzato nella formula revisionale di cui all’art. 20 del Capitolato.

Di tale abbattimento ‘fittizio’ del prezzo della materia prima, scollegato dai reali prezzi corrisposti dal RTI per l’approvvigionamento, il RTI non beneficerebbe in alcun modo, neppure con riferimento agli oneri di sistema, essendo stato superato il limite del 5000 smc ben prima del III (ma anche del II) trimestre 2022. La società conclude “ non vi è dubbio che, se l’IVA corrisposta al fornitore del vettore energetico non rappresenta un costo per l’appaltatore del Servizio energia, e se l’abbattimento degli oneri di sistema non rappresenta un beneficio fruibile per il medesimo, è allora evidente che l’interpretazione data dalla Città Metropolitana e dal TAR dell’art. 20 del Capitolato nel senso di ritenere di computare le riduzioni degli indici sopra descritte nel calcolo revisionale, si ponga in contrasto con l’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016”.

La Consorzio Innova censura la pronuncia del T.A.R., nella parte in cui si è ritenuto che l’interpretazione secondo buona fede e in conformità alla finalità della clausola convenzionale non può condurre a un sovvertimento del dato letterale, tenuto conto che, al contrario, proprio l’interpretazione dell’art. 20 del Capitolato espressa dal Collegio di prima istanza entrerebbe in collisione con l’obbligo delle parti di interpretare il contratto secondo buona fede, ai sensi degli artt. 1366 c.c. e secondo il criterio ermeneutico c.d. funzionale di cui all’art. 1369 c.c.

La sentenza, inoltre, sarebbe erronea laddove, aderendo a una argomentazione a sua volta erronea sostenuta dalla Città Metropolitana, ha valutato l’applicabilità, al caso di specie, dell’art. 1, comma 511, della L. n. 208/2015, trattandosi di un richiamo inconferente, posto che, nel caso di specie, il Consorzio non ha mai richiesto di introdurre una modifica retroattiva alla clausola revisionale, ma ha piuttosto richiesto di applicare l’art. 17 della convenzione e l’art. 20 del Capitolato in senso conforme a quanto ivi disposto e nel rispetto della ratio sottesa a tali previsioni. Secondo l’appellante, premessa l’inapplicabilità della disposizione al caso di specie, le argomentazioni sostenute dal T.A.R., secondo le quali sarebbe indimostrato l’aumento del prezzo del gas naturale sopra il 10% del valore iniziale sarebbero erronee. Ciò in quanto, lo straordinario e imprevedibile aumento dei prezzi del gas naturale sarebbe stato accertato dall’ARERA con le Schede Tecniche pubblicate in data 30 dicembre 2021, 30 marzo, 30 giugno e 29 settembre 2022, nonché indicato nelle delibere di aggiornamento dei prezzi unitari del gas naturale riferite al IV trimestre del 2021 e ai quattro trimestri del 2022. Il suindicato aumento ha inevitabilmente inciso sul rapporto contrattuale in essere tra le parti, trattandosi di una alterazione in re ipsa, se si considera che la convenzione ha ad oggetto proprio la fornitura di un servizio, il servizio energetico, che prevede l’approvvigionamento del gas. L’esponente denuncia l’erroneità della pronuncia anche nella parte in cui il T.A.R., al fine di valutare l’alterazione dei prezzi, ha precisato che occorre avere riguardo al sessennio di durata del contratto, atteso che lo straordinario aumento dei prezzi del gas si è prodotto a partire dal IV trimestre del 2021 ed è proseguito sino a tutto il 2023, e dunque per oltre due stagioni termiche, mentre, con riferimento alla stagione termica 2023/2024, il Consorzio è in attesa della pubblicazione degli indici revisionali di riferimento di ottobre.

8. Le critiche, come sopra sintetizzate, non possono trovare accoglimento

8.1. Con il ricorso introduttivo, l’appellante si duole del fatto che la Città Metropolitana di Bologna, con gli atti impugnati, si sia rifiutata di calcolare la revisione del prezzo del servizio energia senza tenere conto della riduzione dell’IVA al 5% e della riduzione degli oneri di sistema, così come richiesto dal RTI appaltatore.

Il Collegio osserva che sull’esame della questione oggetto di valutazione nel presente procedimento questa Sezione si è già espressa con un indirizzo, che si condivide, illustrato dalle sentenze n. 7952, n. 7929, n. 7944 del 2025, nonché da altre pronunce in seguito citate.

Ciò premesso, va rammentato che è pacifico in giurisprudenza che la lex specialis di gara, di cui fa parte anche il Capitolato speciale, debba essere interpretata in termini strettamente letterali, non potendosi ammettere, a tutela dell’affidamento e della parità di trattamento dei concorrenti, modifiche di essa in corso di esecuzione del rapporto negoziale (Cons. Stato, n. 2704 del 2024).

Nella specie, l’esame della questione si incentra non tanto sul riconoscimento e sulla sussistenza della clausola revisionale, quanto sugli effetti che la sua applicazione ha comportato con riferimento alla convenzione - quadro stipulata all’esito della procedura di gara di cui controverte.

L’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, applicabile ratione temporis si è limitato, diversamente dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, a facoltizzare l’inserimento della previsione della clausola revisionale nei documenti di gara, ma solo a condizione che la modifica del contratto durante il suo periodo di efficacia non fosse tale da alterare le condizioni della procedura, dovendo altrimenti essere esperita una nuova procedura di affidamento. La logica del d.lgs. 50 del 2016, vigente al tempo dell’adozione dell’atto impugnato, era quella di evitare che la clausola revisionale potesse alterare in modo sostanziale il contratto, riflettendosi negativamente sulla effettività delle condizioni concorrenziali della gara esperita, sicché la regola generale era il divieto di clausola revisionale salvi i casi derogatori tassativamente previsti, nei quali fosse possibile una revisione ‘senza una nuova procedura di affidamento’, a condizione che tale revisione non apportasse ‘modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale del contratto o dell’accordo quadro’.

La ratio della disposizione in esame, in sostanza, è stata quella di garantire il rispetto del mantenimento dell’equilibrio del rapporto prestazione – controprestazione nei contratti di durata, secondo le valutazioni operate dalle parti in sede di conclusione dell’accordo, nell’ambito di quanto da loro stabilito nell’esercizio della propria autonomia negoziale.

La misura ha avuto la finalità di consentire, nel tempo, il mantenimento costante della relazione sinallagmatica rispetto “ ai contratti di durata, ad esecuzione continuato o periodica, trascorso un determinato periodo di tempo dal momento in cui è iniziato il rapporto e fino a quanto lo stesso, fondato su uno specifico contratto, non sia cessato ed eventualmente sostituito da un altro; con la previsione dell’obbligo di revisione del prezzo i contratti di forniture e servizi sono stati muniti di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporta la definizione di un <nuovo> corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti ” (Cons. Stato, n. 5667 del 2022; id. n. 5701 del 2025).

Rileva il Collegio che l’istituto della revisione prezzi non incide sulla autoregolamentazione degli interessi che deve presiedere (e precedere) alla stipula del contratto tra privato e Amministrazione pubblica. L’imprenditore che partecipi ad una gara presenta la propria offerta (economica) sulla base di tutti gli elementi in suo possesso al momento, assumendosi la conseguente alea, pertanto la funzione della clausola revisionale non è quella di tenere automaticamente indenne l’operatore economico delle fluttuazioni, come nella fattispecie, dei prezzi solo in relazione ad una componente (l’energia) del servizio che si è impegnato ad erogare, quanto quella di garantire che sia mantenuto un equilibrio tra prestazione e controprestazione.

Per questo motivo, la revisione dei prezzi si giustifica solo a fronte di uno squilibrio sopravvenuto al rapporto contrattuale, eccedente l’alea propria dei contratti di durata.

Nel caso di specie, l’operatore economico ha preso atto, con la partecipazione alla gara e l’accettazione incondizionata della lex specialis, del Capitolato speciale predisposto dalla Stazione appaltante in funzione di conclusione di un rapporto tipicamente negoziale.

In particolare, la parte appellata ha condiviso l’art. 20 del Capitolato speciale, espressamente richiamato dall’art. 17 della convenzione – quadro, a mente del quale: “ la revisione dei Prezzi Unitari, al netto del ribasso offerto, verrà effettuata separatamente per i Prezzi Unitari della Componente e ed i Prezzi Unitari della Componente M. La revisione della componente energia ‘E’: La revisione dei Prezzi Unitari per i vettori energetici (PEG, PEL) è calcolata in misura pari al 80% del Prezzo Unitario medesimo essendo funzione della quota relativa al vettore energetico ed è annuale. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione contraente, dopo 12 mesi dalla data di attivazione della Convenzione e varrà per l’anno successivo; non sono ammesse variazioni retroattive. La revisione dei Prezzi Unitari viene effettuata attraverso l’indice di riferimento (Ir), da applicare con riferimento ad una specifica equazione, secondo un dato testuale inequivoco, in cui il prezzo del gas naturale da prendere in considerazione per calcolare l’aggiornamento del canone del servizio, attraverso la determinazione dell’indice di riferimento Ir, è quello soggetto ad IVA pagato dalle utenze minori”.

A seguito della piana lettura degli atti di gara, si deve concordare con quanto statuito dal Giudice di prime cure, ossia che “ il dato testuale è inequivoco: il prezzo del gas naturale da prendere in considerazione per calcolare l’aggiornamento del canone del servizio, attraverso la determinazione dell’indice di riferimento Ir, è quello ivato pagato dalle utenze minori (‘domestiche’). Il che non lascia spazio per altre opzioni ermeneutiche”.

Le critiche prospettate dall’appellante, la quale deduce di non avere usufruito delle agevolazioni normative introdotte per calmierare il costo del gas naturale, ovvero della riduzione dell’IVA al 5% e neppure della riduzione degli oneri di sistema, non hanno rilievo nella fattispecie in esame. Parimenti inconferente l’argomentazione secondo cui l’IVA sarebbe una posta neutra, con la conseguenza che la sua riduzione non avrebbe apportato alcun beneficio all’appellante.

Ciò in quanto, stante il chiaro tenore della disposizione contenuta nell’art. 20 del Capitolato speciale, correttamente la Città Metropolitana si è rifiutata di utilizzare un dato diverso, come preteso dalla Consorzio Innova, ossia il prezzo del gas naturale al netto dell’IVA e senza tenere conto della misura di favore che ridotto gli oneri di sistema. La clausola revisionale, infatti, consegna alle parti una prospettiva incerta sull’ an e sul quando , ma non sul quomodo , in quanto non è automatica, in aumento, la revisione del prezzo, ma è certo solo il criterio di calcolo, che è matematico.

Per tale ragione, non si può predicare che vi sia stata una interpretazione contraria a buona fede della clausola revisionale, atteso che si è semplicemente provveduto a applicare il criterio di calcolo che, come si è detto è stato concordato dalle parti, ed è matematico.

E neppure si può ritenere, come sostiene l’appellante, che vi sia stata una interpretazione contraria al criterio funzionale di cui all’art. 1369 c.c. (con riferimento al calcolo dell’indice revisionale in relazione ai trimestri di riferimento in quanto tra le imposte considerate nel calcolo la Città Metropolitana ha ritenuto di includere anche l’IVA), atteso che la clausola revisionale, come quella di specie, per il mercato tutelato, non può essere interpretata in bonam partem, nel senso di ritenere necessaria una istruttoria finalizzata ad esaminare ogni elemento rilevante al fine di garantire il mantenimento del medesimo equilibrio economico, a pena di introdurre un effetto di sostanziale rinegoziazione contrattuale, che non è stato previsto dalle parti in sede di stipulazione della convenzione - quadro.

Il punto dirimente della presente controversia, infatti, è costituito non tanto dalla possibilità che la clausola revisionale pattuita nei termini sopra precisati possa divenire, per eventi sopravvenuti e imprevedibili, inidonea a intercettare tutte le oscillazioni dei prezzi esorbitanti la normale alea contrattuale, quanto piuttosto dall’assenza di una prova concludente di un complessivo stravolgimento del sinallagma contrattuale, tale da far sorgere in capo alla Città Metropolitana l’obbligo, predicato dall’appellante, di riequilibrarlo.

Tale prova non può consistere nel semplice fatto che per effetto del calcolo, o meno, dell’IVA la parte privata sia destinata a percepire un incremento periodico inferiore a quello ricevuto in precedenza, oppure per effetto della prevista riduzione degli oneri di sistema, atteso che la finalità della clausola, come più volte si è detto, non è garantire all’operatore economico un determinato introito periodico, ma tenere indenne da fluttuazioni del mercato imprevedibili ed esorbitanti il rischio di impresa, che lo stesso operatore ha deliberatamente accettato nel sottoscrivere la convenzione.

Sotto un distinto profilo, il Collegio rammenta che l’indice revisionale si applica in via automatica ed è fondato su un parametro oggettivo, rappresentato dai prezzi unitari pubblicati da ARERA, in grado di rappresentare l’andamento generale del mercato del gas, senza che in alcun modo rilevino i costi reali sostenuti dal fornitore.

In definitiva, il Collegio non ravvisa alcuna illegittimità nel rifiuto della Città Metropolitana di utilizzare un dato diverso da quello pattuito, in quanto, come si è detto: a) il meccanismo di revisione previsto dall’Amministrazione opera in via automatica in forza di un indice costituito da una formula matematica; b) i prezzi unitari sono certamente idonei a riflettere l’andamento generale del mercato del gas, e quindi le relative fluttuazioni; c) non è stata offerta una prova concludente di un complessivo stravolgimento del sinallagma contrattuale, tale da far sorgere in capo alla Città Metropolitana l’obbligo, predicato dall’appellante, di riequilibrarlo.

Se è ammissibile una revisione automatica del prezzo della convenzione ai sensi della disposizione invocata, in disparte il chiaro tenore letterale della lex specialis , appare evidente che la Stazione appaltante non possa limitarsi a scorporare l’IVA dall’indice revisionale, in quanto costo non sostenuto dal fornitore, ma deve considerare la durata della commessa, comprensiva di tutti gli ulteriori servizi rispetto a quelli remunerati dalla componente energetica nell’ambito dell’intera durata contrattuale, verificando se sia effettivamente riscontrabile uno squilibrio delle prestazioni.

Ne consegue che le critiche prospettate nel gravame non possono trovare accoglimento, in quanto qualsiasi rimedio manutentivo del contratto, inteso alla rimodulazione del suo contenuto in funzione del ripristino di un supposto e sopravvenuto disequilibrio sinallagmatico, deve confrontarsi: a) sia con il principio di autonomia negoziale, legittimamente esercitabili ed esercitata dalle parti in una materia entro certi limiti disponibile e, quindi, aperta a determinazioni espressive di libertà contrattuale; b) sia con l’ulteriore canone metodologico per cui, sempre nella prospettiva di una rivalutazione in chiave correttiva delle pattuizioni concordate, la singola disposizione va letta e inquadrata nel contesto della logica funzionale e causale dell’intero contratto, posto che la patologia contrattuale può essere desunta dalla trama complessiva del regolamento convenzionale.

Va, inoltre, osservato che nessuna concreta dimostrazione dell’effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi è stata fornita dall’assuntore, che si è limitato ad affermare l’innalzamento generalizzato e patologico del costo del gas naturale (Cons. Stato, n. 1013 del 2025) e ad allegare una presunta alterazione in re ipsa dell’equilibrio contrattuale.

Con argomentazioni estensibili alla vicenda in esame, trattandosi di questione sovrapponibile, questo Consiglio di Stato, con le recenti sentenze n. 1014 del 2025 e n. 1013 del 2025 cit. ha stabilito che conclusioni diverse non potrebbero fare leva sulle regole di interpretazione del contratto secondo una esegesi in in bonam partem , laddove nella fattispecie la volontà delle parti è chiara, fermo restando che “ non basta affermare il dato dell’innalzamento (sia pure rilevante) dei prezzi per poter assumere che ne sia risultato stravolto l’equilibrio contrattuale – senza procedere preliminarmente ad una analitica indagine dei termini integranti l’originaria impostazione causale del contratto e l’alea concordata, i fattori economici e di vantaggio economico per l’appaltatore avuti di mira nel definirla, lo specifico settore commerciale nel quale questi si ascrivono e le modalità di approvvigionamento dei fattori produttivi in relazione ai quali si è registrato l’innalzamento dei prezzi ”, dovendosi considerare che la clausola revisionale comporta “ un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma funzionale, capace di assolvere all’esigenza di assicurare continuità al rapporto contrattuale in corso di svolgimento, soprattutto nell’ottima del perseguimento del pubblico interesse, senza che, però, per il suo tramite possa giungersi ad una rideterminazione del prezzo originario del servizio o della fornitura e senza che dalla disposizione di legge possa neppure desumersi l’obbligo della stazione appaltante di adottare sempre e comunque una clausola di revisione ancorata ai costi effettivamente e realmente sostenuti dall’appaltatore, posto che ciò confliggerebbe con l’elemento del rischio d’impresa che connota il paradigma negoziale del contratto di appalto, esentandosi del tutto e in via eccezionale l’appaltatore dall’alea contrattuale (Cons. Stato, Sez. III, n. 1980 del 2019 e Sez. V, n. 935 del 2010) ” e che, come nella vicenda per cui è causa, “ di questa alterazione sostanziale dell’equilibrio contrattuale non sia stata fornita adeguata dimostrazione e dunque anche l’invocazione dei principi di buona fede e correttezza non sia in grado di colmare questa lacuna, trattandosi di criteri funzionali alla salvaguardia dell’interesse reciproco delle parti contraenti in una misura tuttavia compatibile con le finalità legittimamente perseguite e trasfuse nello strumento negoziale ” (Cons. Stato, n. 1013 del 2025 cit.).

Va ribadito, infatti, che la Consorzio Innova era consapevole al momento della presentazione dell’offerta che l’istruttoria per la revisione dei prezzi era stata effettuata dall’Amministrazione utilizzando il prezzo del gas naturale relativo al c.d. mercato tutelato, e che tale indice, anche se non rappresentava i costi sostenuti dal fornitore per l’approvvigionamento del vettore energetico, è stato riconosciuto come tariffa di riferimento del mercato del gas naturale ed è stato espressamente accettato dalle parti con la stipula della convenzione - quadro. Né si può predicare che l’applicazione della formula revisionale, per come interpretata dall’Amministrazione, non possa neanche trovare legittimazione nel parametro richiamato dall’art. 20 del Capitolato, che fa riferimento alla media pesata dei prezzi unitari del gas naturale come definiti dall’ARERA per le utenze con consumi inferiori a 1.400 m3/anno, vigenti nell’anno N, in quanto la finalità della clausola revisionale è quella di indicizzare il prezzo unitario del servizio energia ancorandolo ad un parametro oggettivo individuato dalle parti, correlato alla fornitura del gas naturale. Tale correlazione ha giustificato il riferimento indiretto alle delibere n. 401/2021, n. 637/2021, n. 144/2022, n. 296/2022 di ARERA.

8.2. In ragione di siffatti rilievi, stante l’assenza di prova di uno squilibrio contrattuale, deve concludersi che la pretesa alla revisione dei prezzi per riportare in equilibrio il contratto, anche ai sensi dell’art. 1, comma 511, della l. n. 208/2015, in disparte la contestata applicabilità della suddetta disposizione, non può trovare accoglimento.

L’art. 1, comma 511, della L. n. 208/2015 prevede che: “ (…) nei contratti pubblici relativi a servizi e forniture ad esecuzione continuata o periodica stipulati da un soggetto aggregatore di cui all’articolo 9 del decreto – legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, per l’adesione dei singoli soggetti contraenti, in cui la clausola di revisione e adeguamento dei prezzi sia collegata o indicizzata al valore dei beni indifferenziati, qualora si sia verificata una variazione nel valore dei predetti beni, che abbia determinato un aumento o una diminuzione del prezzo complessivo in misura non inferiore al 10 per cento e tale da alterare significativamente l’originario equilibrio contrattuale, come accertato dall’autorità indipendente preposta alla regolazione del settore relativo alla specifico contratto ovvero, in mancanza, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, l’appaltatore o il soggetto aggregatore hanno la facoltà di richiedere, con decorrenza dalla data dell’istanza presentata ai sensi del presente comma, una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo medesimo. In caso di raggiungimento dell’accordo, i soggetti contraenti possono, nei trenta giorni successivi a tale accordo, esercitare il diritto di recesso ai sensi dell’articolo 1373 del codice civile. Nel caso di mancato raggiungimento dell’accordo le parti possono consensualmente risolvere il contratto senza che sia dovuto alcun indennizzo come conseguenza della risoluzione del contratto, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1467 del codice civile. Le parti possono chiedere all’autorità che provvede all’accertamento di cui al presente comma di fornire, entro trenta giorni dalla richiesta, le indicazioni utili per il ripristino dell’equilibrio contrattuale ovvero, in caso di mancato accordo, per la definizione di modalità attuative della risoluzione contrattuale finalizzate a evitare disservizi”.

La disciplina dell’art. 1, comma 511, della l. n. 208 del 2015 è stata introdotta dal Legislatore per i contratti di durata dei soggetti aggregatori, caratterizzati dal parametro indefinito dei potenziali enti contraenti e relativi patrimoni da gestire, dall’incidenza rilevante dell’economica di scala legata alla funzione di aggregazione, e dal fatto che le ricadute economiche esplicano gli effetti su una molteplicità di enti contraenti di varie dimensioni e molto diversi tra loro per natura, ed operano solo al superamento della soglia del 10% di incremento del prezzo complessivo del servizio (non del bene), tale da alterare significativamente l’equilibrio originario del contratto. Orbene, tale disciplina considera fisiologica una variazione del prezzo complessivo del servizio contenuta entro il 10%.

Il Tribunale adito ha correttamente rilevato che, alla luce del dato testuale della predetta disposizione, deve escludersi che nella fattispecie possano ricorrere i presupposti per l’esperimento del suddetto rimedio contro le sopravvenienze, atteso che il RTI appaltatore non ha optato per nessuna delle due possibilità previste per il caso di mancato raggiungimento di un accordo con il soggetto attuatore, ossia la risoluzione del contratto, oppure l’attivazione del parere dell’Autorità di regolazione del settore.

Nella specie, il Collegio di prima istanza ha rilevato che non vi è prova di un significativo squilibrio contrattuale, atteso che la società Consorzio Innova, su cui gravava l’onere della prova, non ha dimostrato in giudizio che, nel periodo di durata dei contratti attuativi, il prezzo del gas naturale è aumentato di oltre il 10% del valore iniziale. Anzi, la Città Metropolitana ha prodotto alcune relazioni tecniche, attualizzate all’ultimo dato disponibile (settembre 2024), dalle quali è emerso che lo squilibrio contrattuale complessivo, anche attualizzato a settembre 2024, non supera il 5%, collocandosi entro la soglia dell’alea contrattuale fissata dall’art. 1, comma 511, della L. n. 208 del 2015.

9. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

10. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore della Città Metropolitana di Bologna, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO TI, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

RI AS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AS	GO TI

IL SEGRETARIO