Pubblicato il 19/12/2025

N. 10137/2025REG.PROV.COLL.

N. 04786/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4786 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'Avvocato Vincenzo Duello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avvocati Antonio Andreottola e Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Leone in Roma, via Appennini 46;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. FR RD;

preso atto delle istanze delle parti di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha impugnato, con ricorso straordinario al Capo dello Stato, il provvedimento n. -OMISSIS- del 30 ottobre 2018, con cui il Comune di Napoli, previo accertamento dell’inottemperanza all'ordine di ripristino n. -OMISSIS- del 20 novembre 2017 di un manufatto abusivo di 180 mq., edificato, in sopraelevazione, sul lastrico solare di un preesistente fabbricato, sito in via -OMISSIS- (ordine adottato con contestuale annullamento di quello precedente del 2014, contenente degli errori), ha acquistato al suo patrimonio le opere abusive ed applicato nei suoi confronti la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00. In particolare la ricorrente ha dedotto che le opere sono oggetto di sequestro penale, con conseguente impossibilità di demolizione, e che la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 è stata applicata retroattivamente.

Il ricorso, all’esito dell’opposizione dell’Amministrazione, è stato traposto in sede giudiziaria e rigettato dal T.a.r.

Il giudice di primo grado ha aderito all’orientamento giurisprudenziale secondo cui la sottoposizione a sequestro penale preventivo di una costruzione abusiva da parte della competente autorità giudiziaria non esime il destinatario dell’ingiunzione demolitoria dall’ottemperanza alla stessa, ben potendo essere richiesto in sede penale il dissequestro del bene al solo fine di provvedere alla demolizione. In ordine all’ulteriore censura si è osservato che la sanzione è stata applicata in conseguenza dell’inottemperanza della seconda ordinanza, emessa successivamente alla sua introduzione, nel nostro ordinamento, avvenuta con la legge 11 novembre 2014, n. 164.

2.Avverso tale sentenza l’originaria ricorrente ha proposto appello, denunciando: 1) la violazione degli artt. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 e 25, comma 2, Cost., in quanto la seconda ordinanza di demolizione è stata adottata oltre il termine di ragionevole durata del procedimento nel 2017 e, cioè, a distanza di quasi quattro anni dall’adozione della prima, così collocando l’illecito nell’epoca di vigenza della nuova e più grave sanzione, argomentazioni non esaminate dal giudice di primo grado, come anche l’assenza di un atto di accertamento dell’inottemperanza; 2) la violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380 del 2011, non potendo ascriversi l’inottemperanza alla colpa del destinatario, stante la pendenza del sequestro penale, e non potendo, quindi, essere applicate le sanzioni in esame.

DIRITTO

1.In via preliminare occorre evidenziare che il presente giudizio ha ad oggetto il provvedimento di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale e di irrogazione della sanzione pecuniaria, conseguenti all’inottemperanza dell’ordine di demolizione, mentre resta estranea al thema decidendum la presupposta ordinanza di demolizione, la cui legittimità è stata accertata definitivamente da questo Consiglio, con sentenza n. -OMISSIS-. Non può, tuttavia, recepirsi l’impostazione difensiva del Comune, secondo cui dall’accertata legittimità dell’ordinanza di demolizione deriva anche quella del provvedimento oggetto di questo giudizio, che è stato impugnato per vizi propri e non derivati da quello presupposto.

2. Il secondo motivo di appello, con cui si è dedotto l’erroneo rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo, avente ad oggetto l’assenza dell’elemento psicologico degli illeciti, stante il sequestro penale delle opere abusive, va esaminato pregiudizialmente, in quanto denuncia la inconfigurabilità stessa dell’illecito sanzionato e, pertanto, la più radicale illegittimità dell’atto, precludendo, in caso di accoglimento, ogni questione circa la sanzione applicabile. Difatti, dall’inconfigurabilità dell’illecito per assenza dell’elemento soggettivo deriva l’inapplicabilità della sanzione – sanzione da individuare con riferimento al momento di consumazione dell’autonomo illecito, integrato non dalla realizzazione dell’opera abusiva, ma dall’inottemperanza dell’ordine di demolizione.

Come affermato dal Cons. Stato, Ad. Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5, in mancanza di una espressa graduazione dei vizi – motivi (che non corrisponde alla mera numerazione degli stessi), si riespande il dovere del giudice amministrativo di vagliare, di regola, tutti i motivi e le domande, ma al contempo - potendo egli selezionare, in vista della completa tutela dell’interesse legittimo ed al contempo della legalità e dell’interesse pubblico, le censure da cui principiare secondo l’ordine dettato dalla maggior pregnanza del vizio di legittimità e dallo sviluppo logico e diacronico del procedimento - è possibile che, in taluni ben delimitati casi, l’esame del giudice si arresti prima di aver esaurito l’intero compendio delle censure (o delle domande) proposte. Difatti, il giudice adito deve procedere, nell’ordine logico, preliminarmente all’esame di quelle domande o di quei motivi che evidenziano in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento impugnato, per passare poi, soltanto in caso di rigetto di tali censure, all’esame degli altri motivi che, pur idonei a determinare l’annullamento dell’atto gravato, evidenzino profili meno radicali d’illegittimità.

3. Prima di esaminare tale censura occorre soffermarsi sui rapporti tra ordinanza di demolizione, ordinanza di acquisizione del bene al patrimonio comunale e/o di irrogazione della sanzione pecuniaria e sequestro penale degli immobili abusivi oggetto della demolizione, problema su cui si sono formati tre orientamenti.

Secondo un primo orientamento, l’ordinanza di demolizione emessa su un immobile già oggetto di sequestro penale è nulla ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990 in relazione agli artt. 1346 e 1418 c.c., poiché impone al destinatario un obbligo giuridicamente impossibile da eseguire: non potendo l'inottemperanza essere sanzionata, non sono di conseguenza irrogabili neppure le sanzioni amministrative che ne derivano ai sensi dell’art. 31, comma 3 e 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001. Nel caso in cui, invece, l’ordinanza di demolizione venisse emanata (in tal caso, validamente) in un momento in cui il bene non fosse già sequestrato, ma lo divenisse successivamente e nella pendenza del termine assegnato per ottemperare all’ingiunzione, la conseguenza giuridica non è la nullità, bensì la inefficacia (v. Consiglio di Stato, Sezione VI, 17 maggio 2017, n. 2337).

Secondo l’orientamento opposto, invece, a lungo prevalente sia nella giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 283), sia in quella penale (Cass. pen., Sez. III, 14 gennaio 2009, n. 9186), la pendenza di un sequestro penale rappresenta un fatto del tutto irrilevante ai fini della legittimità dell’ordine di demolizione, della sua eseguibilità e, quindi, della validità dei conseguenti provvedimenti sanzionatori. Argomentando difatti dalla non qualificabilità della misura cautelare reale quale impedimento assoluto all’attuazione dell’ingiunzione, l’indirizzo in esame giunge alla conclusione di porre a carico del destinatario dell’ordine l'onere di richiedere al giudice penale il dissequestro per poter ottemperare all'ordine medesimo. In caso contrario, l'inottemperanza può comportare l'acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale e la irrogazione della sanzione pecuniaria. In quest’ottica, il sequestro penale non assume alcuna rilevanza rispetto al procedimento amministrativo, in quanto il destinatario dell’ordine di demolizione avrebbe sempre la possibilità di conformarvisi richiedendo il dissequestro all’autorità giudiziaria competente (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 28 gennaio 2016 n. 283; Consiglio di Stato sez. IV 23 gennaio 2012 n.282).

Si è, infine, formato un indirizzo intermedio, secondo cui l'ordinanza di demolizione è valida, nonostante il provvedimento di sequestro, ma la sua esecutività è sospesa fino al dissequestro dell'immobile (tra le tante, Cons. Stato, Sez. VII, 9 maggio 2025, n. 4003, Cons. Stato, Sez. VII, 09 giugno 2025, n.4978; Consiglio di Stato sez. VI, 23 marzo 2022, n. 2122; Consiglio di Stato sez. VI, 02 ottobre 2019, n. 6592; Consiglio di Stato sez. VI, 20 luglio 2018 n. 4418). In altre parole, il termine per ottemperare decorre solo dopo la rimozione del vincolo penale, comportandone il differimento dal momento in cui il bene risulta dissequestrato, sicchè l’inottemperanza può essere contestata solo se il destinatario dell'ordinanza non ha adempiuto all'obbligo di demolizione entro 90 giorni dal dissequestro dell'immobile. A fondamento di tale impostazione, si è osservato che la predicata irrilevanza del sequestro, ai fini del decorso del termine di ottemperanza, finisce, da un lato, con l’imporre al responsabile dell’abuso un obbligo di presentare l’istanza di dissequestro, che non è previsto dalla legge, e, dall’altro lato, con il pregiudicare il suo diritto, costituzionalmente garantito, alla difesa nel procedimento penale, che potrebbe essere esercitato, del tutto legittimamente, tramite una strategia incompatibile con l’istanza stessa.

Il Collegio ritiene di aderire a tale più recente orientamento intermedio del Consiglio di Stato, secondo cui il vincolo derivante dal provvedimento di sequestro non incide sulla validità dell’ordine di demolizione, il cui oggetto resta possibile, sia dal punto di vista materiale sia, in assenza di un impedimento assoluto e definitivo, dal punto di vista giuridico, ma determina piuttosto il congelamento del termine per l’ottemperanza, dovendosi tenere conto dei vincoli derivanti dal provvedimento di sequestro ai fini della configurabilità dell’ulteriore e diverso illecito costituito appunto dall’inottemperanza ed in particolare della sua piena imputabilità, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 689 del 1981, al destinatario dell’ordinanza di demolizione. Difatti, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16 del 2023, ha chiarito che l'inottemperanza costituisce un illecito amministrativo omissivo "propter rem", distinto dall'illecito originario della realizzazione dell'opera abusiva, oltre a comportare una novazione oggettiva dell'obbligo, visto che una volta acquisito il bene al patrimonio comunale, il responsabile non può più demolire l'opera, ma è tenuto a rimborsare le spese sostenute dall'amministrazione per la demolizione d'ufficio.

In definitiva, il termine per rimessione in pristino non decorre sin quando l'immobile rimane sotto sequestro, a prescindere dall'autonoma iniziativa della parte ovvero dall'iniziativa ufficiosa dell'autorità giudiziaria penale. Pertanto, il sequestro penale ha attitudine ad inibire temporaneamente l'efficacia del provvedimento amministrativo repressivo, la quale è destinata a riespandersi, con le relative conseguenze ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 in caso di inottemperanza, solo una volta che il primo sia cessato.

3.1. In applicazione di tali principi, il secondo motivo di appello è fondato.

La ricorrente, odierna appellante, ha prodotto, nel giudizio di primo grado, provvedimenti del procedimento penale, da cui risulta che i beni de quibus sono stati sottoposti a sequestro penale dal 2008 (in particolare v. nota del 28 gennaio 2014 del Comandante di Sezione presso la Procura della Repubblica, da cui risultano i sequestri del 14 ottobre 2008, 17 novembre 2008, 17 gennaio 2009) e non sono stati oggetto di dissequestro con la sentenza di primo grado del Tribunale di Napoli in atti (-OMISSIS-, -OMISSIS-). Tali elementi indiziari sono sufficienti a dimostrare l’ineseguibilità del provvedimento di demolizione e la conseguente illegittimità del provvedimento impugnato in questa sede, tenuto conto della disciplina di cui agli artt. 262 e 263 c.p.p. e della necessità di un provvedimento di dissequestro. Del resto, l’Amministrazione resistente non ha neppure allegato il dissequestro dei beni, limitandosi ad evidenziare la risalenza dei provvedimenti di sequestro ed ad invocare la tesi dell’irrilevanza del sequestro penale ai fini dell’applicazione delle sanzioni derivanti dall’inottemperanza dell’ordinanza di demolizione.

4.In conclusione, l’appello deve essere accolto nei limiti di cui in motivazione ed, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso introduttivo con annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese del doppio grado di giudizio devono essere compensate, stante la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo ed annulla il provvedimento impugnato.

Spese integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

B) Condanne penali e reati

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare...

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco IP, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

FR RD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR RD	Marco IP

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.